改革开放以来我国师范教育政策的变迁——基于支持联盟框架的分析

向正权，韩丽娟

（1.华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079；2.湖北文理学院 质量监测与评估中心，湖北 襄阳 441053 3.襄阳汽车职业技术学院 马克思主义学院，湖北 襄阳 441021）

我国师范教育政策作为促进教育公平、推进教育高质量发展的一项基础性政策，在培养造就一支高素质专业化教师队伍方面做出了重要的历史性贡献。面对新时代加快实现基础教育现代化、提供强有力师资保障的新形势新要求，我国教育体系更加重视将师范教育政策作为改革的着力点和突破口。在此背景下，回顾我国师范教育发展历程，总结以往的培养经验，理解师范教育政策变迁机制，有助于正确认识中国特色师范教育的意义和发展走向，对基础教育深度变革和创新发展具有重要的意义。

当前，师范教育政策相关研究以政策文本梳理或对专项政策执行分析为主，鲜有动态的历史演进视角对政策内在变迁逻辑进行解释。作为典型的公共政策过程理论，支持联盟理论能够放大政策变迁的每个阶段，在分析政策过程特别是政策变迁机制方面具有较强解释力。基于此，本文拟采用支持联盟理论框架分析我国的师范教育政策动态变迁过程，希冀为未来的政策选择提供参考。

一、支持联盟分析框架

支持联盟分析框架是由美国著名政策学家萨巴蒂尔在20 世纪80 年代提出，并与简金斯·史密斯合作进行了修订、完善，是进行公共政策过程分析的重要理论之一。支持联盟理论认为，要想详细了解某项政策的变迁过程，起码需要十年乃至更长的时间，在时间跨度如此长的范围内分析政策变迁问题，政策子系统是非常好的分析单位。［1］24-34政策在制定、执行、评估、调整的变迁过程中，不同利益主体对政策的价值取向、目标任务、实施策略等持有不同观念，具有不同政策偏好，从而形成了多方支持联盟。不同支持联盟为将各自联盟的信念转化为实际政策产出，政策相关者会通过各种途径积累政治资源，扩大联盟的影响力，联盟之间也会不断进行对话、交流、合作、博弈，加强政策取向学习，调适自身信仰系统，进而推动政策变迁。

萨巴蒂尔将支持联盟分析框架划分为一个三级层次的信仰系统，即深层核心信仰、政策核心信仰和表层信仰。其中深层核心信仰是基本的规范和本体性的原理的公理信念体系，较难转变；政策核心信仰贯穿于某个政策子系统，是为了实现深层核心信仰的基本策略；政策表层信仰也称工具性信仰，是为了实现政策核心理念而进行的工具性决策，它是容易改变的，联盟间或联盟内政策信仰的相互学习通常发生在这个层面。［2］155-160

支持联盟理论把时间跨度较长的公共政策当作一个整体，认为政策变迁的主要原因是支持联盟内部及不同联盟之间的政策取向学习，以及来自政策子系统外部事件的干预，外部事件主要包括社会环境变化、联盟力量变化、大众舆论影响等。基于此，本研究重点从我国师范教育政策子系统内部支持联盟信仰的政策取向学习和系统外部事件影响的双重向度来探究其变迁过程，以理解师范教育政策发展的深层逻辑。

二、嬗变之路：改革开放以来中国师范教育政策的历史变迁

改革开放以来，中国师范教育政策经历了从扩展规模到提高质量，从独立定向走向开放多元，从“老三级师范”（中专、专科、本科）到“二级师范”（专科、本科），再到“新三级师范”（专科、本科、研究生）的变迁过程，根据国家政策，本文将中国师范教育政策的变迁历程划分为三个阶段：1978 年—1999 年为定向培养阶段，1999 年—2018 年为多元开放阶段，2018 年以来为强教振兴阶段。

（一）定向培养阶段（1978 年—1999 年）

改革开放之初，我国各项事业百废待兴，国民受教育水平迫切需要提升，需要在短时间内培养大量合格教师。为保障广大中小学有稳定的师资供给渠道，1978 年，教育部颁布《关于加强和发展师范教育的意见》，提出建立三级师范教育体系。自此，我国逐步形成了高师本科院校培养中等学校师资、师范专科学校培养初中教师、中等师范学校培养小学教师、幼儿专科学校培养幼儿教师的师范教育格局。［3］经过二十余年的发展，我国基本形成了以各级师范院校为主体的定向型师范教育培养体系。1999 年全国共有独立设置的高师院校209 所、中师院校683 所、教育学院139 所，从1980 年到1999 年，共培养了740万师范生［4］，对我国基础教育事业快速发展、全面实现普及九年义务教育目标做出了重大贡献。

（二）多元开放阶段（1999 年—2018 年）

伴随经济、社会、教育的高速发展，民众不再满足于“有学上”的目标，更希望“上好学”，基础教育的发展重心逐渐转变到提高教育质量层面，过去的定向型培养体系已难以适应新世纪高质量教师专业发展需求，需要通过提升培养层次、拓宽培养渠道、延伸学科知识来提升准教师培养质量。

在此形势下，1999 年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确提出鼓励综合大学和非师范院校参与教师的培养培训工作，［5］73同年，《教育部关于师范院校布局结构调整的几点意见》出台，提出师范教育的层次结构调整目标由三级师范向二级师范过渡［6］。此后，“教师教育”逐渐取代“师范教育”，更加重视教师培养、培训的连续性、统一性、终身性。在教育部一系列政策的推动下，中师院校逐渐被合并、升格、转制，数量大幅度减少，高等师范院校不断升级、开放，走向综合化发展道路。经过10 余年的转型发展，教师的学历水平、学科能力素养均得以大幅度提升。2010 年，国家出台《中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，再次从整体上明确要构建以师范院校为主体、综合大学参与、开放灵活的教师教育体系。同时，教育部又相继颁布《教师教育课程标准》《教师专业标准》等系列文件，强化教师教育质量保障体系建设，引导不同层次、类别高校分类推进培养模式改革，凸显基础教育教师培养的针对性、实用性和卓越性。

（三）强教振兴阶段（2018 年至今）

师范教育在走向开放、多元的发展过程中，尽管取得了一些重要成就，积累了许多成熟经验，但也遇到了教师教育学科式微、传统培养特色淡化、师德养成机制薄弱、教育实践训练不足等困境，难以适应新时代国家实现教育现代化、建设教育强国的发展需求，迫切需要振兴学科地位、规范培养体系。在新时代背景下，2018 年，中共中央、国务院颁发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出“要造就党和人民满意的高素质专业化创新型教师队伍，实施教师教育振兴行动计划，建立以师范院校为主体、高水平非师范院校参与的中国特色师范教育体系”［7］。同年3 月，教育部及相关部委出台《教师教育振兴行动计划（2018—2022 年）》，重申教师教育是教育事业的工作母机，提出要办好一批高水平、有特色的教师教育院校和师范类专业。［8］国家通过颁布一系列政策文件，从学科属性上强化师范教育的基础性、先导性地位，并从师德养成教育、培养规格层次、质量保障体系等多个层面规范办学体系。

三、变迁逻辑：支持联盟框架下的中国师范教育政策的变迁

支持联盟理论认为，支持联盟内部及联盟之间的政策取向学习和政策系统外部环境变化是激发政策变迁的主要因素。我国师范教育政策“定向—开放—振兴”的变迁轨迹，实质上是师范教育政策子系统中不同的联盟根据外部经济、社会、教育的发展变化，通过政策取向学习，改变政策核心信仰及表层信仰，进而促成政策变迁的过程。

（一）师范教育政策子系统中的支持联盟及其信仰体系

1.支持“独立型”联盟

师范教育是培养教师的专业性、公共性事业，区别于其他教育类型，有其自身独特的专业属性和发展规律，不仅要传授学生广博的学科、教学知识，还要塑造他们的专业认同、育人情怀，锻炼他们的教学技能，如若不经过长期系统的学习、训练，很难培养出适应基础教育高质量发展的好老师。同时，师范教育是一个科研产出低、不能及时市场回报的冷门学科，如果把师范专业置于学科门类众多的开放性体系当中，去跟其它工程、工商、文法、财经等学科竞争有限的办学资源，必然削弱师范教育的学科中心地位，动摇教育发展的根基，其优势特色将不断被弱化。

因此，保持“独立型”办学体系，有助于从整体上强化师范教育的学科优势地位，让政府、教育管理部门、高校、基础教育学校等参与主体从学科定位、政策设计、师资配置等各个层面聚焦教师培养中心工作，最大程度保障未来师资的培养质量。

2.支持“开放型”联盟

随着教育总量的增长及层级的提升，师资供求矛盾从总量紧缺向结构性过剩转变［9］，师范教育的主要矛盾已经突出地表现为提高质量的需求与提高质量能力间的矛盾，以往的“独立”体系学历层次低、学科水平不高、课程体系不够丰富，难以适应新时期基础教育发展需要，需要进行转型。

一些决策者、研究者认为，20 世纪90 年代以后，从经济、教育、社会等各方面发展态势来看，我国已经具备了向“开放型”转型的条件，建立“开放型”办学体系，更能释放师范教育的办学活力，拓展办学空间，有助于为师范生提供学科交融的文化环境、学术探究的科研氛围，培养适应新世纪教育高质量发展所需要的学者型、专家型教师。［10］

3.深层核心信仰的共识

深层核心信仰涉及对政策问题的根本性认知。教育是党之大计、国之大计，国将兴，必贵师而重傅，强国必先强教，强教必先强师，教师是教育发展的核心人力资源，对学生成长成才具有先导性、基础性、决定性作用。发展好师范教育事业，为基础教育培养更多高水平教师是党和政府、社会各界人士共同的价值夙愿，是国家之所望、人心之所向、时代之所唤。

在师范教育政策的变迁过程中，不管是支持“独立型”联盟还是支持“开放型”联盟，其关注点都聚焦于教育高质量发展，都认同师范教育在国家富强、社会进步、教育振兴当中的基础性、先导性作用，其争辩的焦点是采取何种政策措施更有利于促进我国师范教育事业持续、健康发展。

4.政策核心信仰的分歧

虽然两派联盟在深层核心信仰上一致，但在如何发展好师范教育上，在政策核心信仰层面存在较大分歧，其焦点主要表现在师范性与学术性、独立性与开放性何者优先的问题上，这种争论贯穿于我国师范教育百年发展历程中。

（1）独立性、师范性优先。首先，师范教育是一项公共性很强的事业，只有通过系统性的教育学、心理学、教学法等课程学习、训练、熏陶，才能让学生厚植教育情怀，掌握学科知识，理解教育规律，成为合格乃至优秀的人民教师。其次，师范教育学科更加强调应用性、实践性，如果不保持独立的办学体系，在以科研成果为核心评价标准的导向下，举办师范专业的院校，势必将把办学重心放在科研产出更高的工、商、文、法等学科专业上，师范教育的优势学科地位将不断弱化。

（2）开放性、学术性优先。在经济高速发展、科技日新月异的时代，社会对学校培养的人才质量提出了更高要求，进而也对教师培养质量提出了更高要求，师范生的专业知识、综合素养、研究能力只有与综合性大学同科学生相当，才能适应现代科技进步的需要，适应基础教育改革发展的需要，只有在思想活跃、科研氛围浓厚的综合性大学的学科组织结构中，师范生的学科专业教育水平才能得到持续性提升。

（二）政策取向学习：师范教育政策变迁的动力机制

政策取向学习是指个人和集体信仰系统的形成和演变所引发的思想和行为取向方面相对持久的转变，是各支持联盟价值观冲突的结果，是在实现政策理念的愿望驱动之下不断探索和调试的过程［1］53。当联盟之间出现观念冲突时，最可能产生相互间的政策取向学习。［2］165因为不同联盟对师范教育持有不同政策取向，在政策核心信仰上存在“独立型”与“开放型”何者重要的分歧。师范教育从独立定向办学体系向开放多元办学体系转型，在转型过程中，又不断在封闭与开放、定向与非定向之间进行动态调整，最终呈现出当下的多元化师范教育发展格局，整个变迁的历程实际上就是支持“独立型”联盟与支持“开放型”联盟在分歧中进行政策取向学习达成妥协的结果。

通过召开座谈会、研讨会、教育学年会，兴办专业期刊等方式，让不同政策取向的两派联盟成员充分开展联盟内部及联盟之间的政策取向学习。通过争辩、学习，不管是支持“独立型”联盟还是支持“开放性”联盟，均在修正自身信仰体系。

各方共同认识到，我国的师范教育改革必须要把“独立型”和“开放型”二者的办学体系优势结合起来，把师范传统特色与学科专业优势融通起来，塑造“混合型”办学体系，形成支持“混合型”联盟。在新时代背景下，师范教育体系需要开放，但也要有限度、有约束，不能在开放中“去师范化”，需要通过专业认证、一流专业建设等重要抓手形塑培养体系，建立符合教师教育规律的师范类院校、专业准入及评价机制，夯实质量保障体系。同时，也要结合基础教育发展不充分不均衡、师资队伍结构性失衡的国情，开展分级分类分层办学，对于高中教师、城市地区教师，可以采用开放性模式培养，而对于欠发达地区教师，特别是音乐、体育、美术等短缺学科教师以及学前教育、特殊教育教师，则应该采取定向性模式培养。

（三）子系统外部事件：师范教育政策变迁的关键推力

子系统外部政治、经济、教育等因素是影响政策变迁的重要力量，这些外部因素往往导致迅速的、主要方面的政策变迁。“支持联盟认为，尽管政策取向的学习经常改变联盟信仰系统的第二个方面，但政府方案中政策核心方面的变化，需要子系统外非认识因素的干预。”［2］169

1.基础教育需求变化是师范教育政策演变的目标旨向

第一，师资队伍主要矛盾的转变。改革开放初，鉴于应试教育的历史传统和教育基础薄弱的国情，教师教育课程突出“教师、教材、课堂”为中心的教学模式，强调基础知识、基本技能的培养，以学科知识点为纲，以知识点的识记、理解和应用水平作为质量水平的划分依据和表述方式。［11］

20 世纪90 年代末期，伴随义务教育“普九”目标的实现，人民对教育的需求逐渐从“有学上”向“上好学”转变。2001 年，教育部印发《基础教育课程改革纲要（试行）》，从“学科中心”“知识本位”向“学生中心”“素质本位”不断推进基础教育课程教学改革（简称“新课改”），对教师的理论素养、学科水平、综合能力提出了更高要求，教师队伍建设目标也从“合格”向“高质量”“高素质”转变。［12］师范教育体系在“新课改”的影响下，迫切需要改变单纯重视教学技能训练的模式，向“开放型”变革，以适应基础教育发展变化的需要。

十八大以来，国家不断强调教育立德树人的价值属性，2014 年，教育部颁发《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》，基础教育课程改革进入核心素养时代。2022 年，教育部再次颁发《义务教育课程方案和课程标准》，从德育为先、五育并举、学科综合等多个层面确立了教育教学改革的新导向。作为教育队伍建设起点的师范教育，也必然要从政策层面重塑办学体系，规范培养过程，注重学科知识与教师教育知识的深度融合。

第二，促进教育公平的价值追求。在城镇化、市场化、信息化社会发展进程中，优质教育资源不断向城镇聚集，城乡教育差异逐步在扩大，教师流失率高、年龄老化、结构失衡、能力不足等问题长期制约着乡村教育发展。在国家实行乡村振兴、城乡一体化发展的战略背景下，乡村教师队伍建设成为了重中之重，建设一支党和人民满意的高素质专业化创新型教师队伍，为农村地区培养优秀教师，促进教育优质均衡发展是师范教育体系新的重大历史使命。

然而，自新世纪师范教育体系开放以来，许多师范院校纷纷追求升格，向综合性大学转型，脱掉“师范”帽子，乡村教育师资培养出现了一定断层，国家只能采取“三支一扶”“特岗计划”等应急式政策补充新教师，其中很多是非师范毕业生，没有接受系统教师教育培养，对教师身份认同度较低，教学技能训练不足，教育信念、情怀熏陶不足。［13］

在此形势下，定向型师范教育培养模式再次受到关注。2015 年，国务院颁发《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》，提出“要拓展乡村教师补充渠道，采取多种途径定向培养乡村教师。”［14］2021 年，教育部再次实施《中西部欠发达地区优秀教师定向培养计划》，通过聚焦关键群体、保障内外部条件、探索长效机制等政策举措助力乡村教师队伍建设。

2.高等教育发展变化是师范教育政策演变的内在动力

随着社会主义市场经济体制的建立与完善，政府管理职能从包办转向调控，教师资源的配置方式也从原有单一的计划行政分配向主要依据行业、市场需求调节转变。1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“要改变政府对高等学校统得过多的管理体制，改革大学招生制度和毕业生分配制度”。［5］81在国家社会主义市场经济体制改革及世界高等教育发展趋势的影响下，我国的高等教育体制也进行了重大转型。

一是面向市场。以前高等院校都是根据政府的指令计划统一招生、统一培养、统一分配，但在20 世纪90 年代改革之后需要根据市场需要确立专业方向和招生人数，于是非师范类学校开始办教师教育，师范类院校开始办非师范专业，彼此间的壁垒被打破，这样原有的独立、定向的师范教育体系也随之变革。

二是高等教育走向大众化。自1998 年国家实行高校扩招政策以来，高等教育逐渐从精英化阶段迈入大众化阶段，计划经济模式下精英教育中的师范院校，需要适应社会主义市场经济条件下的大众化发展趋势，学校不再有优先招生权，政府不再统包毕业生工作分配，学生有了更多自主选择权，师范教育也需要放开定向限制条件给学生提供多样化发展的空间。

三是科研导向的高校评价。20 世纪90 年代以来，随着科技对社会发展的作用日益凸显，科研在高等教育的重要性不断提高，在评价方式上，用一把“尺子”量所有的学校，然后再按得分多少排序，按此序列给予相应“待遇”。［15］在此种以科研成果为核心的评价导向下，过去的许多师范院校纷纷开设非师范专业，向综合性大学转型，“开放型”办学体系的弊端愈发显现。在“双一流”政策的导向下，南开大学、兰州大学等多所高水平综合性大学，相继不同程度地裁撤其高等教育研究所、教育学院等机构，引发社会对师范教育学科地位弱化的讨论。［16］媒体舆论的关注倒逼教育管理部门反思师范教育政策的走向：2017 年1 月，教育部相关负责人就明确给予回应：“十三五期间，中国现有的181 所师范院校一律不更名、不脱帽，聚焦教师培养主业”。［17］2022 年，教育部《强师计划》也特别提出要改变师范院校评价方式，探索建立符合教师教育规律的师范类“双一流”建设评价机制。

3.世界师范教育发展趋势是师范教育政策演变的推动力量

从国际视野来看，世界各国师范教育办学体系也都经历了从初级到中级再到高级的发展历程。工业革命以来，随着经济发展和科技进步，社会对劳动者的文化程度要求越来越高，基础教育随之迅速发展，各国开始设置独立的师范教育体系，以保障师资的有效供给。二战后，伴随经济的快速增长，信息化科技革命的演进，义务教育年限的延长，教师专业化理论的扩散，美、法、英、日等国家相继开展了师范教育模式改革。在办学体系上，逐步突破定向、独立的培养体系，朝开放化、多样化、综合化转型，高等师范教育取代中等师范教育，实现教师教育大学化，师资由综合性大学采取非定向模式培养。在层次结构上，逐渐从职前、职后两级分离，走向职前培养、入职辅导、职后培训三级统一，成为一个相互联系的有机整体。在课程体系建设上，改革陈旧的课程内容，增加科技前沿知识，增设综合活动课，加强跨学科学习，倡导多样化教学方法。世界师范教育发展趋势，也极大地推动了我国师范教育政策从“独立型”向“开放型”变迁。

从改革开放以来我国师范教育政策的变迁历程来看，政策变迁的过程就是联盟间政策核心信仰的分歧碰撞与化解的过程，支持“独立型”联盟与支持“开放型”联盟在师范教育政策子系统外部政治、经济、教育等因素的影响下，通过充分的政策取向学习达成某种程度的平衡，促成了政策变迁，最终形成了支持“混合型”联盟。

在变迁的第一个阶段，支持“独立型”联盟占据主要地位，独立的定向型师范教育体系为基础教育培养了数以千万计合格教师，使国家在上世纪末迅速实现了全面普及九年制义务教育的宏伟目标。但伴随社会主义市场经济改革的深入、高校管理体制改革、世界教师教育发展等外部因素的影响，政策变迁进入第二个阶段，支持“开放型”联盟开始占据主导地位，促成了师范教育体系逐步开放，教师队伍的学历层次、专业能力、综合素养均得以提升。但在开放发展的过程中，在城乡差异逐步扩大，高等教育竞争日趋激烈等因素的影响下，也出现了教师职业吸引力不足、师范专业学科地位不高、资源条件保障不足等问题，师范教育式微的趋势越来越明显，这也引起了党和政府、学界、教育界的高度关注，政策变迁进入第三个阶段。通过充分的政策取向学习，支持“独立型”联盟与支持“开放型”联盟均在调整自身的政策核心信仰及表层信仰，各方均意识到兴国必先强师，只有振兴师范教育学科地位，立足经济、教育城乡、区域发展不均衡的国情，综合“独立型”与“开放型”体系的办学优势，实现学科专业教育与教师教育的相互融通，形塑具有中国特色的“混合型”师范教育体系，才能构建契合我国基础教育发展实际，高质量、可持续发展的教师培养体系。