政府购买公共服务中的政府责任研究

许燕

摘要：政府购买公共服务解决了政府职能转移和服务效率问题，但是服务转移会导致责任不清和责任缺失等问题，影响了购买服务的质量和效果。为了避免服务转移中的责任流失，需明确政府购买公共服务下的政府责任体系。文章通过研究购买服务中的政府责任构成理论，分析了政府责任的转变形式，探讨新形势下政府责任构成体系。政府职能转移并非责任转移，而是责任形式的改变。购买服务形势下，政府所承担的责任更多地由提供公共服务的直接责任转变宏观调控责任和论证、评估、监管等担保责任。

关键词：公共服务；购买；市场机制；政府责任；担保责任

中图分类号：C93-0文献标志码：A

0引言

20世纪90年代末，世界范围内的公共行政改革浪潮兴起，我国开始进行政府职能转变改革，政府购买公共服务随之兴起。计划经济时代，无论是经济还是社会公共服务均采用政府包办的方式，实践证明，政府包办不仅加重了政府负担，而且难以满足公共服务多元化需求。政府购买公共服务通过市场机制的作用，将政府承担的职能转移给社会组织、企事业单位，从而改善社会结构，提高公共服务的供给效率，满足社会的多元化、个性化需求［1］。政府购买公共服务实现了服务主体转变，服务生产方由政府转变为社会组织、企事业单位。但是政府购买服务同样面临风险，公共服务主体发生变更，可能导致责任主体不清的问题，甚至有政府将服务和责任全部打包给社会，导致责任落实不到位。政府职能转移并非政府责任转移，而是责任方式的转变，通过研究购买服务后的政府责任方式与責任特点，探讨购买服务形势下，政府责任的具体形式，避免服务转移所导致的政府责任流失和落实不到位的问题，从而提高公共服务质量。

1政府责任构成的理论基础

法国公法学者莱昂·狄骥于1912年提出了“公共服务”概念，认为政府是公共服务提供的唯一合法主体［2］。20世纪30年代经济危机出现，经济学家萨缪尔森于1954年提出了“公共产品”的概念，认为由于市场失灵的存在，必须通过政府干预，政府提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济的重要作用［3］。20世纪70年代末，新公共管理理论兴起，学界广泛采取了以消费者为导向的方法来研究公共服务，提出宁要提供公共服务的多元结构，不要单一的无所不包的供给方式结构的倾向。这种理论认为政府应该起掌舵而不是划桨的作用，应该利用非政府组织和私人部门的力量来提供公共服务，政府应从重视公共服务提供的投入与过程转向注重结果与产出。公共服务生产方式和过程具有多样性，生产主体可以是政府以外的组织，但是政府仍需承担向公众供给公共服务的基本职能，是公共服务供给的最终责任主体，这一理论也是政府购买公共服务中政府责任构成的理论基础。［4］

政府购买公共服务是公共服务供给方式的创新，是公共服务供给链条中“生产”的分离，即政府通过“购买”（支付财政资金）的方式，将公共服务的“生产”环节分离出去，移交给政府以外的组织，是一种服务生产的转移，而不是政府责任的转移，政府仍需对生产的结果和质量负责，是公共服务供给的最终责任主体，是一种政府供给，私人生产的服务模式。

向公众提供公共服务是政府的固有职责，政府购买公共服务是公共服务生产过程的私有化而非政府责任的私有化，虽然政府通过购买公共服务将生产职能转移给私人部门，但是政府作为公共服务最终供给供者的角色没有变，它转移的只是责任的实现形式，而不是责任本身［5］。西方学者詹姆斯·森德奎斯特提出了“真假私人化”的问题，他认为“真私人化”下，政府的责任不能被转移，政府角色也不会消失，其所转移的只是通过民间功能所表现出来的绩效。而“假私人化”是政府推卸责任的一种方式，通过向民间转移公共服务进而放弃政策制定、规划、执行、监督、评估等职责，政府从公共服务中消失。“假私人化”的结果注定是要失败的，因为他违背了政府提供公共服务的基本宗旨，放弃了政府本因坚守的基本职责。

2购买公共服务中的政府责任转变

根据政府责任的语义结构分析，政府责任是指政府应该承担的责任，其中责任有2层意思：一是应尽的义务，分内应做的事，是政府职责；二是应承担的过失，是政府苛责。前者主要探讨政府在积极意义上为达到良好行政应当履行的职责、承担的义务；后者主要探讨政府在消极意义上，也就是政府违反职责与义务时应当承担的后果、责任。政府购买公共服务后，政府为公众提供公共服务的责任并没有改变，但是承担责任内容和方式却与以前不同。政府责任由公共服务的直接履行责任转变为间接担保责任；由以公平为主的责任，转变为将成本、效率引入的政府绩效责任。

2.1由直接履行责任转变为间接担保责任

通过购买公共服务，政府由一线的服务生产者转变为退居幕后的宏观调控者，政府不再直接向公众生产公共服务，而是负责为私人生产创造条件，例如制定政策、完善法律规范，对私人服务承接者进行评估、监督服务提供过程、评估服务质量等。在这种意义上，政府责任更多的是一种国家担保责任，担保私人生产公共服务时的公益取向，担保公共服务不因生产主体的变更出现服务质量的下降、价格的提高等问题，同时保障公众接收到质量高、效率高、多样化的公共服务。

在“国家担保责任”形态下，国家处于担保人的地位，其责任是保障某项国家任务的实现，特别是在民营化日益普遍的情况下，为了确保与私人的合作实现公共利益、不失公平、公正，国家通过设定相关条件以及相关的结构性要求来影响私人，从而保证民营化下的国家任务不失原来的方向和目标。具体主要包括以下几个方面：（1）公共服务给付不中断的担保义务，即公共服务不因私人生产而出现中断。（2）维持和促进竞争的担保义务，对于可选择性、可替代性公共服务，应当保证服务范围内有多家私人组织可同时经营，从而保证竞争和服务品质。（3）合理的价格与一定服务质量的担保义务，公共服务不因私人提供而提高价格或降低服务质量，损害公众利益。（4）人权保障义务与国家赔偿之责任［6］。

2.2绩效责任成为新的评价标准

私人提供公共服务最显著的优点之一就是高效率，这是一般政府所达不到的，政府购买公共服务的动力之一也是为了公共服务供给的绩效。政府购买公共服务是借助市场机制吸纳私人的优势资源以提高公共服务的供给能力和供给效率，实现效率价值。美国是世界上最早开始探索政府绩效管理的国家，特别是在公共服务领域，美国开始公共服务私营化的直接目的就是实现服务提供的高绩效。美国国会于1993年通过了《政府绩效与结果法》，该法规定了政府绩效管理的目的、内容、责任等一系列问题，并為绩效管理规定了详细的实施进程，体现了美国政府绩效管理的信心，该法也正式将效率标准作为政府行为评价标准［7］。

3购买服务下的政府责任体系

政府购买公共服务下政府承担双重责任，既要承担部分直接生产公共服务的履行责任，又要承担公共服务购买的担保责任。前者是指不适合由社会力量提供或者社会力量没有能力、不愿意提供的服务，仍由政府提供。后者则包括宏观调控责任，评估、监管责任和政府苛责。

3.1提供公共服务的直接责任

虽然私营企业和社会组织提供的公共服务能够在一定程度上弥补政府的不足，但是这些组织毕竟不是公共部门，对于某些公共服务，一般社会组织往往没有能力提供，而企业则因为收益小而不愿提供。例如偏远地区的邮寄等公共服务，私营快递公司一般不会服务这些地区，但这些地区也不能没有邮寄这项服务，因此，必须由国家邮政部门提供最基本的邮寄业务。对于残疾人、无家可归的流浪人员特殊弱势群体的照顾，一般的私营组织并不愿意提供这些服务。我国社会组织力量薄弱，没有足够的能力来服务如此多的人群，政府民政部门是提供社会救助服务的主体。政府体现了作为公共部门的重要责任，保证公民普遍获得基本的公共服务。政府直接履行的公共服务主要包括应急服务，满足公众基本生活需要水、电、气等服务，市场发育不成熟的公共服务以及对弱势群体提供保护的基础性服务。

3.2宏观调控责任

宏观调控是政府公共服务转移后所应保留的重要责任，是弥补市场不足的重要手段，可以有效避免市场固有的自发性、盲目性、滞后性缺陷。具体包括以下几方面：

3.2.1完善配套的法律规范体系

政府购买公共服务首先是作为一项政府改革的政策来推行的，购买前期因为没有法律的规范，没有统一的规则和标准，各地自成体系，导致各地购买制度不统一，购买范围和界限不清，购买程序不规范，权利义务不确定，救济手段不完善等，严重影响了政府购买公共服务在我国的发展。因此，应当加强国家层面和地方、部门、行业层面政府购买公共服务法律、规范、标准的完善，为政府购买公共服务创造良好的法律、社会环境。

3.2.2建立公平的市场经济秩序

政府购买公共服务的目标是引进市场机制和竞争因素。我国处于市场经济的初期，市场发育还不成熟，不成熟的市场机制会导致竞争不充分，产生腐败或者新的垄断，从而违背政府购买公共服务的初衷。建立公平、开放的市场经济秩序是政府购买公共服务制度良性发展的重要条件。一方面要最大限度地排除政府对市场的不正当干预，保证市场的自主性、公平性；另一方面，政府不能完全退出市场，否则会造成竞争的无序性和盲目性，因此，完善政府和企业的行为规则既要保证市场在资源配置中的基础作用，又要有良好、公平、有序的市场竞争秩序。

3.2.3发展公民社会、培育社会组织

限制我国政府购买公共服务发展的一个重要条件是我国没有发达的公民社会，国家与社会的分离较晚，社会组织数量少、力量薄弱，独立性差，很多社会组织无法承担公共服务职能。因此，政府有责任从法律、政策方面为社会组织的发展提供条件，进一步放宽社会组织成立登记制度，同时还要为社会组织的发展提供支持，包括资金资助、税收优惠、场地和配套设施等公共资源的资助等。

3.2.4加强公共服务的财政支持

政府购买公共服务可以减轻政府的财政负担，但并不意味着政府购买服务的资金支付越少越好。公共服务的很多内容属于软服务，比如养老服务、教育服务、医疗服务、弱势群体照顾任务等，这些服务主要以人为服务对象，服务质量和水平直接关系公众基本权益，仅仅以价格为衡量标准很容易导致服务质量的下降。另外，有些公共服务领域投入大、回报小，比如养老行业，单靠私人的力量很难维持长期经营，这就需要政府在财政上的大力支持。美国各州对私人养老机构、疗养机构投入大量支持性资金，用于补助这些机构所接纳的老人、残疾人等特殊群体，此支持包括给予其资本、补贴其运营支出等，同时偿还90%适格病人的护理费用，据统计，政府对私人疗养院的医疗补助占整个疗养院一半以上的收入［8］。

3.3评估、监管责任

购买服务后，政府对服务的评估、监管是保障服务质量的重要手段，包括购买前的评估、论证，服务中的监管，服务后的评价、验收等。

3.3.1购买前评估、论证责任

购买前的评估论证包括对购买对象、必要性和可行性、成本效益分析、服务承担者的资助评估等内容。公共服务内容众多，某类服务是否适合社会提供需要做好充分评估。实践中，有些地方将城管、治安、交管等不合适外包的执法权转移给了私人组织，导致侵犯公众权利的事件频频发生，造成了恶劣的社会影响，进而引发了人们对政府购买公共服务的质疑。因此，必须在前期进行评估论证，确定购买对象，进行必要性和可行性分析。

购买前还需要进行成本效益分析。美国对要推行购买的每项公共服务平均要花费3～4年的时间进行前期论证。德国对推行购买的公共服务进行前期论证的时间更长，他们会成立专门的市场检验小组，负责对某些公共服务的市场化进行实地检验，根据检验结果决定是否可以采取市场化的方式［9］。服务承接者是代替政府向公众提供公共服务的组织，能否提供高质量的公共服务很大程度上取决于服务承接者自身的能力。在公共服务购买前要将服务供应者的资格标准具体化，以实现评估论证的客观性、专业性。

3.3.2服务中的监管责任

监管责任是政府购买公共服务最重要的责任之一，政府通过购买将公共服务转移给社会组织、企事业单位后，政府退居幕后，其直接提供公共服务的责任减少，但是监管责任大大增加，政府责任转化为确定和监督合同执行及其外部效应的消除责任。政府对服务过程的监管包括对服务连续性的监管，对服务质量和价格的监督，对资金使用情况的监督，对是否遵守程序和严禁转包规定的监管，对是否侵犯消费者合法权益的监管等。

政府购买公共服务后，作为供给责任的最终责任人，应该保证公共服务不会因为提供主体的转移而出现服务不连续、服务质量下降、服务价格提高等问题。实践中经常会出现这样的情况，政府将部分公共服务转移给社会力量后，服务承接者基于自身服務成本和利益的考量，往往会通过偷工减料，降低服务质量或者提高服务价格，甚至中断服务等手段实现利益最大化。因此，政府必须承担起监管责任，随时监管服务提供情况，一旦出现问题要及时纠正，出现严重问题时，政府应当立即接管相关服务，从而保证服务的连续性。

3.3.3购买后评估、验收责任

政府购买公共服务的目的是提高服务绩效，利用较少的成本，获得较大的收益，提高服务效率，满足公众对公共服务的多元化需求。政府购买公共服务后，效果如何、能否达到预期目的、对服务结果进行最后的评估是关键。评估内容包括服务质量的评估、效率的评估、价格的评估、公众满意度的调查、是否存在侵犯消费者合法权益等违法情况等。很多地方将服务质量的评估结果与资金支付直接挂钩，从而保证服务质量。例如，福建省2014年发布的《关于推进政府购买服务的实施意见》中指出，应当按照资金支付与服务质量挂钩原则明确支付方式。这就意味着，服务承接主体并非签了合同就能拿到钱，还得看服务的质量如何以及是否有违规行为等。政府要按照购买合同规定的服务标准组织履约验收，验收完成并进行公示后，才能按规定程序进行资金支付。

3.4政府课责

政府课责是政府在消极意义上违反职责与义务时应当承担的后果与责任，包括政治责任、行政责任、法律责任、道德责任等。上文所述的直接履行责任和间接担保责任都是政府的积极责任，是责任同时也是义务，如果政府以服务转移为由回避自己的责任，或是政府在购买公共服务中违反规定，存在不规范行为的都将承担责任。政府承担法律后果的重要路径就是接受司法审查，进行国家赔偿。

4结语

政府向社会购买公共服务是服务多样性、高效性的重要表现方式，公平服务由政府向社会转移并不意味着政府责任转移。相反，在政府购买公共服务形势下，政府除了承担部分保留的公共服务外，更多地承担着宏观调控责任和担保责任。宏观调控责任和担保责任是确保社会提供高质量公共服务的重要保障。政府购买公共服务下，政府责任可以具体化为制定战略规划、政策法规，培育公平市场环境，提供财政支持等宏观调控责任，对购买服务前的评估、论证，服务中的监管、接管，服务后的评估、验收等担保责任。

参考文献

［1］邢鸿飞.论政府购买公共服务的保证责任［J］.法商研究，2022（1）：144-158.

［2］莱昂·狄骥.公法的变迁·法律与国家［M］.郑戈，冷静，译.沈阳：春风文艺出版社，1999.

［3］保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯.经济学（上）［M］.高鸿业，译.北京：中国发展出版社，1992.

［4］何精华.区分供给与生产：基于政府公共服务职能实现方式的分析框架［J］.中国行政管理，2007（2）：104-109.

［5］陈国权.责任政府：从权力本位到责任本位［M］.杭州：浙江人民出版社，2009.

［6］黄锦堂.行政任务民营化之研究——理论和现况［C］//吴庚大法官荣退论文集编辑委员会.公法学与政治理论.台北：原照出版社，2008.

［7］林鸿潮.美国《政府绩效与结果法》述评［EB/OL］.（2007-12-27）［2023-08-15］.http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=2762.

［8］朱迪·弗里曼.合作治理与新行政法［M］.毕洪海，陈标冲，译.北京：商务印书馆，2010.

［9］杨炼.从国家本位到市场化：德国公共服务的发展与启示［J］.湖南人文科技学院学报，2020（6）：72-77.

（编辑何琳）

Research on governments responsibility in government procurement of public services

Xu  Yan

（Institute of Scientific and Technical Information of China， Beijing 100038， China）

Abstract：  The governments purchase of public services solves the problems of government function transfer and service efficiency， but service transfer can lead to problems such as unclear responsibility and lack of responsibility， which affects the quality and effectiveness of purchasing services. In order to avoid the loss of responsibility in service transfer， it is necessary to clarify the governments responsibility system for purchasing public services. The article studies the theory of government responsibility composition in purchasing services， analyzes the transformation forms of government responsibility， and explores the system of government responsibility composition under the new situation. The transfer of government functions is not a transfer of responsibility， but a change in the form of responsibility. In the context of purchasing services， the governments responsibility has shifted more from its direct responsibility for providing public services to its macroeconomic regulation responsibility and guarantee responsibility for argumentation， evaluation， and supervision.

Key words： public services; buy；market mechanism; government responsibility; guarantee liability