新形势下加强高校在建工程竣工财务决算管理研究*

邱瑞玲 张 静 张 科

中山大学 广东 广州

一、引言

随着高校办学规模扩大与事业发展需要，高校培养人才的物质条件也在不断提高，各类切实解决师生需求的新建、改建和扩建工程项目日益增多，且工程项目建设周期一般较长，资金耗费也较多。高校基建工程的快速增长一方面有效改善了过去教学用房紧张的情况，为高校事业发展打下了坚实基础，另一方面也为高校在固定资产投资及管理方面带来了新的问题。

目前，高校在工程竣工财务决算方面普遍存在缓慢、滞后现象，并导致已完工资产不能及时交付使用，或已交付使用但对资产的核算管理不能及时到位，固定资产的账面价值失真等问题。如何更加科学合理地管理工程建设资产，加强对工程建设项目的全流程管控，促进高校工程建设依规按时完成竣工财务决算，提高国有资产管理的效率和效益，是处于快速发展向内涵式发展转型的高校普遍需要解决的问题。

二、相关政策要求及管理现状

2021年颁发的《条例》对基本建设项目的竣工决算提出了明确要求，即各单位“在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续，并在规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年”。《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（财建〔2016〕503号）规定“基本建设项目完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算，特殊情况确需延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月”。

《政府会计制度》和《基本建设财务规则》等制度规定，在建工程在达到预定可使用状态后应按照会计准则的规定及时转为固定资产，同时计提折旧摊销。《条例》明确提出，“对已交付但未办理竣工财务决算的建设项目，也应当按照国家统一的会计制度确认资产价值”。

目前，高校能够按照相关制度按时办理竣工决算的工程寥寥无几，导致部分已投入使用的在建工程长期挂账，未能及时转成固定资产。在建工程竣工决算滞后，不仅影响了资产的交付使用、后续管理，与资产的配置和使用效率，同时还影响了资产确认计量的及时性与真实性，以及会计信息质量的准确性。为进一步解决在建工程比例较大、计入固定资产比例较低等问题，财政部、教育部多次下发文件，要求高校紧抓落实，在规定期限内办理竣工财务决算，或根据相关规定对已交付使用但未办理竣工财务决算的在建工程按照暂估价值入账，加快推进在建工程转固。

三、高校在建工程竣工财务决算滞缓的原因分析

1.“重建设、轻决算”的理念

由于高校基本建设项目的非营利性属性，致使高校普遍存在“重建设、轻决算”“重实质、轻形式”的现象。高校基建管理部门的重点放在了工程的前期立项、报批和设计，中期的工程施工管理，与后期的质量管控和验收交付上，认为只要工程按期保质交付就是完成任务，对于工程交付后的竣工决算、资产入账等环节不够重视。观念上的不重视，加上业务人员普遍缺乏财务、内控和资产管理意识，以及工程完工后的信息、资料传递不及时等，均导致竣工财务决算和资产入账等环节滞后甚至停滞。

2.未建立良好的联动工作机制，影响工作效率

高校基本建设项目从立项到交付使用，一般要经过基建、财务、资产、审计等部门。校内各部门容易站在自身角度考虑问题，缺乏全局观念，基建管理部门往往只关注项目的工程进度和质量控制，对于完工后的资产交付和资产确认缺乏重视，未及时递交相关工程资料；财务部门关注的重点则在于工程资金支付、工程核算和决算报表编制等环节，审计部门着重于关注工程经济活动的程序和报审资料的完备性、合法性、合规性，对于工程的进度和管理情况缺乏了解，导致竣工财务决算工作处于被动状态，若基建管理部门未及时传递竣工的信息，将导致竣工财务决算工作无法开展，资产管理部门无法进行后续的资产管理。各部门之间联动互通的工作机制未有效建立，竣工验收、资产交付到财务决算环节的衔接不到位等，容易导致工作脱节或互相推诿的现象，影响了工程竣工财务决算进度。

3.工程资料不完善，影响竣工决算进程

高校基本建设工程涉及的环节有前期规划、可研、概算、报建、勘察、设计、招标、施工、监理、验收、结算、移交、资产登记等十几个环节，每个环节都涉及众多资料。有些项目因为工期长、经办人员更换、资料移交不及时等原因，导致部分工程资料缺失，而无法及时办理工程移交和竣工财务决算手续。此外，高校的基建部门和财务部门未梳理完整的工程转固资料清单，传统的纸质档案资料存放方式等原因，也影响了建设工程转固的进程。

4.实物移交和账务处理不同步

实务工作中，建设项目实物移交和账务处理相脱节的情况非常普遍。工程建设项目往往已经完工，顺利完成了竣工验收和工程主体移交工作，但由于工程合同结算、工程资料移交不及时等原因，导致财务部门无法编制竣工财务决算报告并及时报送主管部门审批，造成实物资产和财务账务处理不同步，在建工程长期挂账的现象，对高校的财务管理和资产管理造成了不良影响。由于实物移交和财务账务脱节，部分项目实际已投入使用，但账务上还反映为在建工程，工程相关的各类资产未经过资产管理部门登记，未落实资产管理责任，特别是一些专用设备，由于管理不善、职责不分，给资产的后续管理和处置管理带来了很多问题，造成了资产的浪费。

5.历史遗留问题导致工程长期挂账

一些项目由于历史原因，与项目施工单位联系不上或存在争议未解决，导致部分合同迟迟未能结算，进而使得工程项目未能进行竣工财务决算，在建工程长期挂账。

四、加强高校在建工程竣工财务决算管理的建议

1.健全基建建设项目管理制度和流程体系

规范管理，制度先行。高校应提高认识，建立健全基本建设项目竣工财务决算管理制度体系，围绕《条例》《基本建设财务规则》《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》等有关规定和财务会计制度的要求，建立贯穿基本建设项目全链条工作环节的内部制度体系，从制度上明确和压实基建、财务、审计、资产管理等部门的主体责任，建立能够有效衔接的制度体系，形成管理合力，不断提高项目管理水平。

在完善制度的基础上，通过“制度流程化，流程表单化”来推动制度落地。建立和完善基建项目管理内部控制制度和工作机制，规范项目规划、可研、立项、概算、预算、招标、设计、施工、付款、验收、移交、结算、竣工决算、资产登记、归档等环节相衔接的工作流程，通过设计规范的表单流转落实制度要求，规范高校基建项目全链条管理工作，为加强项目全生命周期管理保驾护航。

2.业财融合，加强建设项目全生命周期管理

第一，要建立基建项目全生命周期的业财融合机制。将基建工程项目管理的规划、可研、立项、设计、招投标、实施、竣工、交付等工程管理环节，与财务管理的概算、预算、造价、招标控制价、成本核算、进度款支付、工程结算、暂估转固、竣工决算、资产入账等环节有机融合（见图1）。财务部门要有意识地尽早“介入”，多参与工程项目管理的各个环节，将财务管理理念向项目管理和施工管理的全流程渗透，做到前期参与规划，中期控制成本，后期高效决算。

图1 基建项目全生命周期业财融合示意图

第二，要加强部门协调沟通，建立多部门协同的工作机制。通过召开部门协调会、捋顺建设项目工作流程、梳理各环节业务所需资料清单、落实部门间专员跟进和对接的工作方式等手段，打通部门之间在各环节衔接工作中存在的“堵点”“难点”，进一步提高竣工财务决算的效率。

3.落实在建工程暂估入账政策

针对《条例》中关于建设项目竣工验收合格后及时转固的工作要求，高校要落实相关财务制度要求，促进建设项目及时转固。第一，应定期开展在建工程转固专项清理，例如每年的6月和12月开展工程专项清理，全面厘清单位在建工程在库情况，按照“在建”“已交付使用”“已决算待转固”“未决算待转固”等标准分类，备注项目未决算、未转固的原因，形成一套完整、清晰的在建工程台账。同时，针对未决算、未转固工程存在的问题制定解决方案，敦促相关责任部门和人员督办落实。第二，要及时办理在建工程暂估转固，对于已经交付使用但因历史原因长期挂账的项目，应及时按照会计制度要求以暂估值转入固定资产，学校年底应对所有在建工程项目进行盘点，确认是否达到转固条件。对于已交付使用但尚未完成竣工财务决算的在建工程，按照相关规定及流程办理暂估转固手续，实现“应转尽转”；对于不符合转固条件的项目，积极督促各施工、设计单位尽快提交合同结算审核资料。同时，加快校内结算审核工作进度，对于完成合同结算和项目收尾工程的基建项目，及时编报竣工财务决算和办理固定资产交付使用的手续。

4.及时区分和确认各类固定资产

开展项目竣工财务决算时，需要区分房屋类资产和设备类资产，并在工程交付使用时对各类固定资产进行清点、交接。如果不能及时准确地提供资产清单，则会影响工程转固和竣工决算进程，同时也会为后续的资产管理带来障碍。固定资产交付清单的编制一般由在建工程项目管理部门完成，但工程项目管理部门对于固定资产的确认标准和后续资产管理的要求不够专业，容易导致资产交付清单编制不准确。另外，目前高校的资产清单一般在开展竣工财务决算时才开始编制，但工程竣工交付使用往往是在竣工财务决算之前，这也会导致资产交付时没有完整的资产清单进行盘点，在工程交付使用到竣工财务决算这段时期内将无法对工程涉及的各类资产进行精细化的分类管理，存在一定风险。

为解决以上问题，可以将资产交付清单的编制环节前移，在工程建设过程中可以及时区分和确认各类资产。例如，在工程支付进度款时，根据施工方提供的工程结算清单，及时区分建造成本和设备成本，在“在建工程”下面设置明细科目“建筑安装工程”“设备投资”分别进行核算；同时，可以建立单位内部各部门协同的工作机制，资产管理部门、设备管理部门提前考虑项目完工后的资产管理需求，介入工程建设过程，在支付进度款时按照资产管理要求对建筑工程和设备工程进行拆分，对需要单独进行管理的设备提前进行梳理、列出清单，以保持工程管理、财务管理和资产管理的协同性。这样既可以保证项目完工时能够及时完整地编制资产交付清单，以及资产盘点和移交的及时性、准确性，又能在工程完工后、竣工财务决算前的时期内为各类资产的分类管理提供依据。同时，由于资产拆分、审核工作的前置，极大地减少了竣工财务决算的复杂度，能够快速推进竣工财务决算工作，实现《条例》中“一年内完成竣工财务决算”的要求。

5.规范工程管理，建立全过程跟踪审计模式

为加强对建设工程的监督和管理，促进廉政建设，提高建设资金的使用效益，高校有必要引入全过程跟踪审计模式。全过程跟踪审计包括投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工结算、竣工财务决算等阶段的审计。实施全过程跟踪审计，便于对建设项目全过程经济活动和财务收支的真实性、合法性、效益性进行全程监督，将审计监督从事后向事前和事中前移，有利于及时发现问题和纠偏，从而进一步控制工程造价，规范工程管理，为工程结算和竣工决算扫清障碍。

6.加强队伍建设，提高基建业务人员和财务人员的专业能力

设置专人专岗，明确岗位职责，各部门将竣工财务决算工作落实到个人，形成定岗定责制，在各时间节点完成相应工作，并及时向其他部门反馈，建立有效的沟通机制，加快竣工财务决算的工作进度。重视对基建业务人员和财务人员的业务培训，定期开展内部控制制度、资产管理、基建会计业务处理、竣工财务决算报告编制、概预算等交流活动，使经办人员能够更快地理解掌握新政策。加强部门间的业务交流和沟通，重视业财融合，开展“交叉培训”，例如对基建人员开展财务知识、资产管理知识的培训，使其在工程管理过程中也能有一些“财务视角”;鼓励财务人员参与基建项目各环节的论证，深入工程现场进行实地勘察，使其对基建项目的全流程有更深入的了解，培养既懂财务知识又懂基建知识的综合性人才，降低沟通成本，保证基建财务的高效管理，以及竣工财务决算的工作质量。

在《条例》颁布的背景下，为顺利落实“在建设项目竣工验收合格后1年内办理竣工财务决算”的管理要求，高校应分析基建项目竣工财务决算滞缓的成因，找准问题，疏通“堵点”，从完善制度建设、加强全生命周期管理、落实暂估入账政策、及时区分和确认各类固定资产、建立全过程跟踪审计模式及加强队伍建设等方面，推进竣工财务决算进度，促进高校建设项目及时转增固定资产，落实《条例》的要求。