盘活国有“三资” 助力高质量发展

湖南省财政厅资产管理处

湖南 长沙

习近平总书记指出：国有资产资源来之不易，是全体人民的宝贵财富。为加力提效，守好护好宝贵的国有资产、资源、资金（即国有“三资”），湖南省积极谋划、主动作为，自2022年起率先在全省范围内部署开展国有“三资”清查处置与管理改革，千方百计唤醒“沉睡的资产”，为稳增长、保民生、防风险提供更多资源，腾挪更多空间。

一、改革举措及成效

国有“三资”清查处置与管理改革被列入2023年的省委重点改革任务，得到了湖南省委省政府高位推动和精心部署，改革的力度大、范围广、方式多、效果彰。从2022年3月到2023年10月，湖南省实现盘活总价值达3000亿元，其中上缴国库的财政收入过1000亿元，先试先行的经验得到了财政部的充分肯定，为后续中央出台政策贡献“湖南智慧”和“湖南样板”。

湖南省财政厅党组高度关注存量资产现状，改革伊始以行政事业性国有资产为突破口，延伸到国企、平台公司、园区、资源性资产，乃至资金，从省本级到市县，覆盖全省。引导全省上下正确树立起“大资产”理念，探索将“小资产”拓展为“大资产”，将“国资管理”上升为“国资治理”，千方百计地做大做好“蛋糕”，推动新时代国有资产治理高质量转型发展。

两年的改革，我们形成了可复制、可推广的典型经验40余个，部分经验被《中国财政》《中国财经报》《湖南日报》等媒体宣传和专报推介，选入了湖南省委主题教育整治典型案例。改革成效被财政部全国通报，并同步报送国家发改委。财政部资产管理司、资产评估中心、中国财政科学研究院，以及诸多兄弟省份接连来湘调研“三资”改革。

总的来看，在增量时代向存量时代转变的赛道上，加力推进国有“三资”盘活，既有必要又切实可行。湖南省改革呈现出“12345”五个亮点，即改革谋划早、覆盖范围全、改革内容实、盘活手段多、工作效果好。

1.改革谋划早，构建了一个机制

（1）高位高频推进。湖南省委书记、省长高度重视，建立省长挂帅、常务副省长具体抓的高位推动工作机制。时任常务副省长连续6次出席部署动员、工作推进等专题会议，督促各级各部门积极响应、扎实推进，期间亲自带队相关厅局长和市州常务副市长们，前往3个样板市州现场调研，察看项目进度，督促各地各部门跑出改革“加速度”，晒出改革“成绩单”。

（2）加强制度设计。2022年推动湖南省政府出台《清查处置全省闲置国有资产资源专项行动方案》，后续上升为《国有“三资”清查处置与管理改革总体工作方案》，从清查勘探、高效利用、清理处置全链条出发，进行清查、摸底、甄别，建立台账任务清单，力争到2025年台账完成率达到100%，实现国有“三资”效益和效率双提升。

针对“三资”点多、线长、量大、面广、条块化管理等特性，湖南省财政厅牵头商相关部门，配套制发了11项具体工作方案，涵盖行政事业单位、国有企业、产业园区、能源、土地、矿产、林业、水利等8大领域，省直机关、教育系统、文化企业3个子项，形成了改革“1+11”政策体系，打出一套“组合拳”。

同时，出台了省属国有企业原划拨土地作价出资（入股）、省级行政事业单位国有资产评估、资产交易管理办法等一系列规范性文件，切实强化盘活过程中的资产监管。

（3）强化协同联动。改革办公室设置在湖南省财政厅，下设了行政事业、国有企业、产业园区、自然资源等4个工作专班，分别由省财政厅、省国资委、省发改委和省自然资源厅牵头。工作专班定期碰头、沟通协商，督促各级各部门动起来，力求取得实效。湖南省14个市州相继出台本地区实施方案，比照成立工作领导机构。各市县还因地制宜、比学赶超，建立了各具特色的改革机制，如岳阳市实行党政主要领导“双牵头”，开展常态化调度督导；湘潭市12部门联合印发《关于创造条件支持存量资产盘活的通知》，确保改革落地见效。全省上下重视“三资”、学习“三资”、推动“三资”、用“三资”改革理念谋划工作蔚然成风。

2.覆盖范围全，制定了两张清单

（1）清查底数清单。按照“全口径、全覆盖”的要求，对全省各级政府拥有和管控的各类国有资产资源领域开展清查摸底，覆盖2.7万家行政事业单位、3945家国有企业、139家省级及以上产业园区，全省国有资产清查总额达5.61万亿元，并形成待盘活底数清单，做到“应查尽查、应登尽登”。

（2）盘活任务清单。根据分级分步处置盘活要求，针对可盘活资产基础条件，逐项研究制定盘活方案，分领域制定年度盘活任务清单，成熟一个、落实一个，做到“应盘尽盘、能盘尽盘”。

3.改革内容实，突出了三大领域

清单覆盖资产、资源、资金三大领域，重点包括“6-5-2”类，即“六类国有资源”（矿产、林业、水利、能源、土地、数据）、“五类国有资产”（实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权）、“两类国有资金”（闲置资金、低效资金）。

（1）六类国有资源。聚焦“金木水火土数”六类国有资源，加强对各类自然资源的调查，利用资源优势，加大项目储备和供需对接力度，统筹开发资源市场。

（2）五类国有资产。聚焦实物、债权、股权、特许经营权、未来收益权等五类国有资产，最大限度发挥资产使用价值，推进国有资产证券化。一是加大对行政事业单位资产盘活力度，通过自用、共享、调剂、出租、处置等方式，提升盘活利用效率。二是鼓励国有企业依托国有资本投资、运营公司，通过进场交易、协议转让、资产证券化等方式盘活闲置资产，整合非主业资产。三是规范和加强特许经营权、未来收益权管理，合理挖掘有偿使用收入潜力，兼顾经营性和公益性。

（3）两类国有资金。一是聚焦闲置资金、低效资金等两类国有资金，加大清理清收力度，将部门结余的基本支出、“三公”经费，以及结转1年以上的资金全部收回。二是完善政府性引导基金体系。进一步创新产业类专项资金的使用方式，逐步推进产业类专项资金由目的资金转为杠杆资金。

4.盘活手段多，运用了四种方式

在摸清底数的基础上，按照“国有资源尽可能资产化、国有资产尽可能证券化、国有资金尽可能杠杆化”的原则，综合运用“用、售、租、融”四字诀，提升国有“三资”效益效率双效。

（1）能用则用。推进跨部门、跨地区、跨级次资产调剂、资源整合。省本级完善共享共用公物仓，推进大型科研仪器设备共享共用。

（2）不用则售。除不动产公开处置外，多地通过竞争性方式转让股权、债权、特许经营权，增加财政收入。部分市州上线“资产超市”，助力资产交易。

（3）不售则租。将短期内难以出售变现的经营性资产，委托管理、统一公开招租。一些县区归集零星分散门面，打包划转专业国企集中运营。

（4）能融则融。鼓励国有企业通过资产证券化等方式创新投融资模式，拓宽多元化融资渠道。

5.工作效果好，实现了五大转变

通过盘活存量、挖潜增效，唤醒“沉睡”的国有“三资”，亮点纷呈，成效显著。

（1）资源变资本，打造特色产业集群。比如郴州市充分利用丰富的风能吸引投资。一方面，将闲置园区土地腾笼换鸟，打造智能制造产业园，将风电设备在本地产业化；另一方面广泛在县区部署风电场，将风力发电规模化。临武县依托丰富的锂矿资源，构建了“锂矿-材料-电池-终端-收回”五位一体发展链条。

（2）低效变高效，拓宽土地发展空间。常德市将闲置的787亩工业用地，一分为七，在符合总体规划的情况下，大幅提高了土地利用效率。湖南省自然资源厅联合湖南省国资委出台“五年过渡期”政策，省属公司名下大量的划拨土地可在五年内按原用途、原土地权利类型继续使用，全力支持盘活高速公路沿线土地。

（3）权益变收益，提升风险防范能力。岳阳市清理矿石资源，点石成金。下属的湘阴县由政府牵头引导进行砂石开采，成为县域经济的一个新的增长点。湘潭市将全市机关、企事业单位、园区标准厂房，以及农村居民住房等符合条件的屋顶推进“光伏+储能+相关产业”，打造全市一个屋顶。

（4）存量变增量，实现可持续性发展。湘潭市的万楼从一个闲置十余年的工程项目，经过引起战略投资者，开发包装成为时尚的网红打卡地，带来了极大的人气流量。岳阳君山区梳理区内大湖水面，成立生态渔业集团，统一规划、统一管理，实现了每亩水面年收入质的提升。

（5）闲置变有用，助力民生事业发展。长沙市深度挖掘城市道路、公共区域停车场资源，解决居民停车难、停车乱的矛盾，停车费的收取经过评估，根据路段两小时4-8元不等，新能源车还有半价优惠。省本级将老艺术职院搬迁后长期闲置的老校区调剂给毗邻的大学，快速解决了师大办学用房紧张问题，取得了经济价值和社会价值的“双赢”。

二、存在的问题

通过两年的努力，湖南省国有“三资”改革稳步推进，取得显著效果，也面临一些问题和挑战。

1.思想转变不够不敢盘活

一是真枪真刀“硬碰硬”力度不够。一些地方和部门恐于打破既得利益，存在坐等观望或选择性改革，改革进度不平衡现象较为明显。二是顾虑事后责任追究。有的地区或企业不敢改、怕担责，认为在当前考核机制中，只要没有流失，闲置低效都是小问题，引进社会投资者反可能有贱卖或造成国有资产流失的嫌疑。

2.内生动力不足不愿盘活

一是“三资部门化、部门利益化”观念固化。长期以来国有“三资”被部门单位分散占用，国家作为所有者的产权虚置。一些单位对资产收益上缴国库心存有顾虑，担心单位自身利益受损。二是现有激励机制不足。在约束方面的制度比较有力量，激励方面相对不足，单位积极性不高。

3.体制机制不顺不易盘活

一是权属关系复杂。一些资产历史问题多，产权单位和使用单位不一致，甚至存在法律纠纷。二是国有产权瑕疵。许多房屋土地没有办理产权，市场接受度不高，阻碍了交易流动性。三是专业人才缺乏。对“用、售、租、融”的运用上，用售方面办法更多，但在租和融方面的盘活手段和方式相对弱化，市县地区熟悉金融、财会、税务等各项政策的高级专业人才相对较为缺乏，制约了市场化方式的运用。

三、改革启示

国有资产作为坚持走中国特色社会主义道路的重要物质基础，是应对国内外风险挑战、统筹发展和安全的重要底气所在。应当提高站位、统一认识，立足全局角度，从促进国家治理能力现代化、助力高质量发展和资源优化配置层面思考，不能狭隘的理解成仅仅为了财政创收节支。

1.提高站位，进一步凝聚改革共识

（1）要有大局意识。坚持“盘活存量就是经济改革的逻辑起点”理念，不仅要算好创收增效的“经济账”，更要算好高质量发展和惠及民生的“政治账”。

（2）要有创新思维。聚焦重要领域和关键环节，用系统观念、创新思维不断推进改革，让沉睡的资产资源“活起来”，把分散的资金“聚起来”，让增收的渠道“多起来”，以长远眼光持续优化配置、动态调整。

（3）要有斗争精神。改革越到深处，越要担当作为、动真碰硬，特别是推动地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区，更要加快盘活存量“三资”，稳妥化解地方政府债务风险，不断提升可持续发展能力。

2.注重协同，进一步增强改革合力。坚持法治化，坚持市场化，多措并举推进改革

（1）积极创造盘活条件。按照属地管理原则，视情开辟产权确权绿色通道，完善规划、用地等手续，充分利用企业划拨土地作价出资入股等政策红利。

（2）积极规范产权交易。加强产权交易全流程精细化服务，推动交易更加规范、高效、便捷。坚持公开公平、竞争择优，对各类市场主体“一视同仁”。

（3）积极加强财金联动。支持银行、信托、保险、金融资产管理等机构，充分发挥各自优势，按照市场化原则积极参与盘活。

（4）积极推进信息共享。加强各专班信息沟通和政策衔接，实现工作协同。加快推进资产管理融入预算管理一体化系统，建立预算资金形成资产的全链条管理机制。

3.完善机制，进一步提升改革效能

结合资源要素禀赋和产业生命周期长远谋划，不将“三资”盘活视为短期工作，当作“一售了事”的一锤子买卖。下一步要建立起全局性长效机制，抓实重点任务，补齐短板弱项，激发内生动力。

（1）强化宣传引导。加大改革宣传推介和培训力度，继续总结推广典型案例，推动改革成果开花结果。

（2）强化激励约束。制定专项绩效指标，将盘活任务列入政府绩效考核及真抓实干督查激励措施；将资产盘活成效与新增资产配置预算挂钩。加大财会监督检查力度，定期通报，对盘活不力的约谈、问责。

（3）强化风险防控。处理好“促”和“稳”的关系，防止片面追求短期盘活效果引发次生风险，牢牢守住债务风险底线。抓好制度执行，严格处置审批。在盘活土地过程中，杜绝通过国企购地等方式虚增土地出让收入。充分运用市场竞争机制，规范特许经营权管理。