杭州市土地储备项目预算编制方法研究

□杭州市土地储备交易中心 姜哲彬

□杭州市规划和自然资源局 徐 剑

□杭州市土地储备交易中心 于 晨

本文将通过对照杭州市土地储备资金运作的实际情况和土地储备项目预算编制的要求，分析土地储备项目预算编制的难点，从基层预算单位的角度提出土地储备项目预算编制合理化建议。

一、土地储备项目预算编制要求

为进一步规范杭州市土地储备资金管理，防范政府隐性债务风险，根据财政部印发的《土地储备项目预算管理办法（试行）》等要求，在经过多年的探索和试点后，杭州市规划和自然资源局、杭州市财政局于近日出台了《杭州市本级土地储备项目预算管理实施方案（试行）》。

实施方案明确了土地储备项目资金应实现双平衡。一方面是全生命周期内预期土地开发补偿费收入（土地出让收入的一定比例）应覆盖土地储备项目支出，即项目实现总体收支平衡。另一方面是项目年度资金来源应覆盖年度支出，即项目实现年度收支平衡。

实施方案规定了土地储备项目预算资金来源、使用范围以及预算编制、执行、调整、决算的全部程序和职责分工。土地储备项目预算资金必须来源于按土地出让收入一定比例计提的土地开发补偿费收入、按土地出让收入3%计提的国有土地收益基金、发行的专项债券资金以及利息收入等其他经财政部门确认可用于土地收储的资金。

实施方案提出了土地储备项目预算应与土地储备三年滚动计划、年度土地储备计划同步编制，三年滚动计划与中期财政规划、年度土地储备计划与年度土地储备项目预算相衔接。

二、杭州市土地储备运作模式

杭州市土地储备工作鲜明的特征是政府主导，可以形象地描述为“多个渠道供水、一个口子进水、一个水池蓄水、一个龙头放水”，具体体现在以“四统三分”为抓手的“一个平台、两级做地、三滚计划、四类资金”收储工作机制。

（一）一个收储平台

杭州市土地储备交易中心是杭州市主城区唯一一家列入自然资源部土地储备名录管理的工作机构。通过经营性用地三年滚动计划，该土地储备交易中心对全市范围内的经营性用地按照“统一立项、统一政策、统一评估、统一出让”原则以一个“口子”向市场供应，确保政府对土地市场调控能力。

（二）两种做地模式

杭州市目前有两种做地模式。一是自主做地模式。即杭州市土地储备交易中心自行开发整理收储。二是合作做地模式。杭州市委、市政府在主城区范围内确定了10 家做地主体，与市储备交易中心开展合作做地，对具体项目进行开发整理。

主城区做地主体包括四个区级政府和六家市级国有企业。区级政府主要负责市委、市政府确定的本行政区域范围内的土地开发整理工作并授权下属全资国有企业具体实施。市级国有企业主要负责市委、市政府指定区域或项目，如新城、大型居住区、地铁沿线、运河沿线以及企业、高校搬迁的土地开发整理工作。

（三）三年滚动计划

“三滚计划”是指经营性用地三年滚动计划。杭州市土地储备交易中心在9 月开始编制下一周期的三年滚动计划，包括储备计划和做地计划。该计划是土地储备项目预算编制的基础。

（四）四类资金来源

杭州市土地储备资金主要来源于按土地出让收入一定比例安排的土地开发补偿费和国有土地收益基金，发行债券资金以及利息收入等其他资金。

三、土地储备项目预算编制的难点分析

虽然预算实施方案已经出台，对原则性的问题也作出了具体的要求，但在执行过程中还有一些难点问题亟需解决。

（一）预算编制与会计核算要求不一致

目前新的土地储备会计核算办法或政府会计准则尚未出台，现行的《土地储备资金会计核算办法》则明确土地储备资金是一个独立的会计主体，同时要求土地储备资金与部门预算分账核算，《土地储备资金财务管理办法》也有相应的要求。因此土地储备资金预算必须和部门预算分别编制。但目前财政一体化预算管理系统中一个单位只能编制一套预算，土地储备项目预算无法和部门预算分开编制，会计核算也不能分开。这与会计核算的要求不一致。

▲钱江新城二期已收储地块

（二）预算编制主体不能全覆盖

土地储备项目预算编制是一个逐级汇总的过程。就杭州市而言，做地主体（含做地实施单位）既有杭州市土地储备交易中心和杭州市钱江新城管委会这样的事业单位，也有市区两级政府下属的国有企业。做地实施单位是土地储备项目预算编制工作的最基层组织，提供最基础的数据，但国有企业却尚未纳入财政预算一体化系统编制土地储备项目预算。如直接由杭州市土地储备交易中心编制土地储备项目预算，不仅缺乏基础数据的支撑，也无法夯实各做地主体土地储备项目预算编制主体责任。

（三）预算科学合理性无法把控

土地储备项目预算编制和下一年度的土地储备实际工作匹配度受到多重因素影响。一是土地供应的不确定会影响土地储备项目预算收入。虽然年初有供应计划，但该计划可能因为征地拆迁、招商引资、规划调整、市场需求等多种因素影响而发生变化。二是开发商交款时间不确定也会影响预算收入。开发商出于加快滚动开发，提高资金使用效率，尽快取得预售资格，加速资金回收等目的，会提前缴纳，这就使得土地出让收入无法精准测算，而根据土地出让收一定比例计算的的土地开发补偿费和国有土地收益基金（土地储备项目预算收入的主要来源）也无法准确测算预算收入，同时也会影响到预算的执行和决算。三是土地储备工作具有项目收储周期长、业务涉及部门多、工作环节程序复杂，以及征地拆迁、环境评估、污染治理、考古勘探等工作的不确定性。因此需要配套资金的使用保持一定的灵活性，但这与预算管理的刚性要求相矛盾。

（四）资金支付依据不够充分

根据《杭州市本级土地储备项目预算管理实施方案（试行）》，区级政府合作做地项目资金实行转移支付。但市土地储备交易中心是杭州市主城区唯一土地储备机构，因此市财政局直接将土地储备资金预算收入转移支付给没有土地储备机构的区级财政是否有充足的法律文件依据，值得商榷。

同时，自主做地和市级做地主体，甚至市级做地主体之间因为单位性质不同而导致同样性质的资金支付方式和支付对象不一致。如作为事业单位的，需按照国库集中支付要求将资金直接支付至提供劳务服务的企业，而国有企业则可以由区财政局、市土地储备交易中心通过国库集中支付拨付至企业账户而无需支付至提供劳务服务单位，这些情况未遵循会计的一致性原则。

四、土地储备项目预算编制建议

针对上述难点和问题，提出如下建议和意见，以优化土地储备项目预算编制工作。

1.完善制度的顶层设计。在国家层面对土地储备项目的预算管理、会计核算和资金管理作出原则性的规范，修订完善土地储备资金会计核算办法或制定政府会计制度准则、预算管理细则，明确预算编制的具体要求和资金运行管理模式。

2.建立合理的编制架构。探索建立区级做地主体编报—区财政汇总—市土储中心审核上报—市财政纳入预算以及市级做地主体编报—市土储中心审核上报—市财政纳入预算的二元预算编制层次结构，规范土地储备预算编制。

3.市土地储备交易中心可以通过土地储备全生命信息系统汇总、审核区政府和市级做地主体上报的年度土地储备项目预算，进一步汇总后再上报市财政局纳入预算。在新制度尚未出台前，参照当前国内其他城市土地储备项目预算的普遍做法和杭州市重大基建项目预算编制做法，由财政部门在政府性基金的土地出让收入支出预算中编制土地储备项目预算。一方面可以避免土地储备项目预算与部门预算混编，实现分账核算的要求。另一方面可以实现市财政和土地储备机构对土地储备资金的统一管理。

4.建立良好的调整机制。针对土地收储、出让工作的不确定导致的土地储备项目预算的不匹配，应建立及时规范的预算调整机制，结合土地储备三年滚动计划调整和储备土地控规调整，及时调整土地储备项目预算收入和支出计划。

5.建设适用的信息系统。大数据管理是未来预算管理的方向。针对土地储备项目预算编制要求，完善一体化预算管理系统功能，开设专门的土地储备资金账套，满足土地储备项目独立编制预算的要求。财政预算一体化管理系统也应满足土地储备资金会计核算对会计科目和报表编制的需求。

同时，预算编制系统应和目前的土地出让征管系统、土地储备全生命等业务系统实现整合对接，与土地储备三年滚动计划中具体项目相对应，确保预算编制、调整的及时性和灵活性。