委托做地机制下土地储备资金预算管理的思考——以宁波市级做地为例

□宁波市自然资源整治储备中心 余红迪

近年来，宁波市贯彻落实国家有关精神，对市级储备做地项目试行土地储备预算管理，切实规范土地储备行为，规避地方隐性债务。

一、宁波土地储备资金预算管理实践

自2016 年以来，国家陆续出台政策，切实规范土地储备资金来源。2019 年5 月，宁波市列入全国首批土地储备项目预算试点城市。为做好试点工作，宁波市委、市政府下发《关于构建集中财力办大事财政政策体系的实施意见》，对市级土地储备体制机制进行了调整，由市自然资源整治储备中心（以下简称“市整备中心”）作为市级土地储备工作的实施主体，承担市级土地储备预算主体职责。

（一）加强预算管理制度体系建设

2019 年9 月，通过构建集中财力办大事财政政策体系，明确市级土地储备范围，调整特殊区块管理模式等事项。2021 年6 月，印发《市级土地储备项目做地管理办法（试行）》《市级土地储备项目成本核算管理办法（试行）》，建立土地储备项目预算、年度预算和成本核算管理制度。

（二）开展全生命预算精细化管理

前期研究阶段，市整备中心通过可研及实施方案编制确定土地储备项目预算。年度预算阶段，市整备中心协同各市级做地主体完成预算编制申报工作。资金申拨阶段，市财政局、市整备中心及市级做地主体联席审核月度资金申请。资金批复阶段，市整备中心根据跟踪审计意见，对大额征拆资金实行按需拨付。

（三）试行做地管理费，引入跟踪审计咨询

在委托做地机制下，市级做地主体收取做地管理费。现行做地管理费费率标准参考基本建设项目对项目建设管理费标准。在土地储备项目实施方案获批后，市整备中心公开招标有资质的单位对征地拆迁、工程建设项目等进行全过程跟踪审计咨询。

二、宁波土地储备资金预算管理成效

（一）规范管理，防范政府隐债风险

宁波市级土地储备项目资金全部来源于财政资金，在做地过程中实行专款专用、专户储存、专账管理，供应收入及临时利用收入按要求全部缴入市级财政部门。通过收支两条线管理，切实规避土地储备资金来源的政府隐性债务风险。

（二）审计咨询，提升成本管控能力

通过从可研阶段到项目总体决算全过程跟踪审计、预算编制和资金申拨的咨询服务，规范预算申报及资金拨付，降低资金使用风险。征拆资金按需拨付，逐笔审核，提升对土地储备项目成本中大额资金的管控能力。

（三）平衡收支，提高资金使用效能

截至2023 年底，实施方案获批的宁波市级土地储备项目平均总投超50 亿元，总体预计收益率超40%。除少数特殊公益性项目外，均能实现项目全生命周期内的“总体收支平衡”，保障土地储备项目滚动开发。资金预算管理后，宁波市级当年土地储备项目支出同比增长三成，大大激发了做地积极性。

三、存在的问题

（一）土地储备资金筹集困难

根据财政部公布的全国政府性基金预算收支情况，2023 年地方政府性基金预算本级收入同比下降超10%。地方政府性基金预算收入的下降，导致土地储备资金筹集愈发困难。同时，土地储备资金安排滞后于楼市周期，土地储备机构难以跨周期开展资金配置。

▲宁波东部新城（顾一坡 摄）

（二）全过程预算管理未闭环

宁波市做地管理办法对资金预算管理、决算管理、审计管理等提出工作要求，但没有相应的操作细则，实操中各单位贯彻程度不一。现行土地储备相关制度暂未包含动态监测机制、绩效评价等内容，缺乏对资金预算的事中、事后实时动态管理。

（三）成本支出标准不统一

各做地主体对土地储备成本的内涵理解相差大，如土壤污染、考古前置、电力接入、结算资金财务成本等费用列支方式尚未完全明确。成本定额影响因素复杂，管控难度高，定额标准建模困难，各主体在做地过程中支出标准参差不齐。

（四）数字化程度存在差异

在储备利用全生命周期系统中，土地储备资金按项目开展预算编制及资金申拨。在“智慧财政”“政采云”等财政系统中，土地储备资金按照主体类别进行拨付下达。各数字化系统在精细化程度上有差异，经办人员需线下细化下达的指标。

四、政策建议

（一）探索资金筹集渠道，建立资金保障机制

1.设立并用好国有土地收益基金。建议按照土地出让成交价的5%计提国有土地收益基金，建好基金蓄水池，专项调度重点土地储备项目。

2.积极争取专项债。以预算管理试点取得成效为契机，积极向上争取发行土地储备专项债。

3.结合重点工程。建立与城中村改造、全域国土空间综合整治等重点工程的联动机制，借助重点工程专项债，拓宽资金筹集渠道。

（二）逐步完善预算制度，总结预算管理经验

编制土地储备项目资金预算管理细则，涵盖预算管理、绩效评价、监督监测等内容。以资金使用绩效目标为导向，进一步完善资金预算管理。总结土地储备项目全过程预算资金精细化管理经验，使精细化预算管理全面覆盖从土地储备项目可研、实施方案落地执行到土地储备项目决算全过程。

（三）研究成本核算体系，制定支出定额标准

持续完善土地储备成本核算管理办法，打造土地储备成本核算体系。修订会计核算管理办法，明确土地储备成本内涵及会计实务。借鉴各地建设工程成本定额办法和征拆条例，逐步构建土地储备成本中工程建设项目和征拆项目定额标准，规范土地储备成本支出。

（四）构建数字化预算管理，融合业财信息系统

构建土地储备全生命周期预算资金管理系统，涵盖土地储备项目预算管理、资金拨付、核算决算、审计咨询、绩效评价等模块。积极融入土地储备监测监管系统和财政系统，通过预算在线编报、指标在线下达、财务在线核算、绩效在线评价，完成土地储备项目预算资金管理全面数字化转型升级。