构建黑龙江省发展型社会救助体系研究

张红卓

摘   要：目前，我国传统型社会救助渐渐力不从心，其中黑龙江省的传统型社会救助问题格外突出。如今发展型社会救助已经成为解决相对贫困问题的重要支撑。通过研究我国目前社会救助的情况，尤其是黑龙江省现行社会救助的情况，并进一步分析绝对贫困转向相对贫困中的问题，可以看出黑龙省现行社会救助存在部分救助实施效果不佳、救助主体较为单一、缺少完善的内外监督措施、救助质量有待提升、群体的认知不足等问题。为解决这些问题，可以从完善多元化的社会救助体系、实现多主体的社会救助体系、提高社会救助的质量、完善社会救助的监督制度、提高群体的政策认知等方面构建黑龙江省发展型社会救助体系。

关键词：黑龙江省：传统型社会救助：生存型社会救助

中图分类号：C913.7        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2024）02-0107-04

一、研究背景

在我国，传统的生存型社会救助在国家发展的过程中发挥了重要的作用，特别是在2020年底打赢了脱贫攻坚战役，实现了全面建成小康社会的第一个百年目标。数据显示，2015—2019年，我国需要社会救助的人数逐年下降。完成脱贫攻坚战后，我国社会从解决绝对贫困向解决相对贫困转变，不仅给社会救助带来了严峻的挑战，而且在此基础上传统社会救助渐渐暴露出自身的弱点，主要问题是停留在解决生存型社会救助阶段以及发展性功能暂时缺位。以我国最北方的省份——黑龙江省为例，现如今在黑龙江省的一些偏远地区仍然可以看到很多“贫困”人口的存在。这个“贫困”的人口是一个相对的概念、变化的概念，即“相对贫困人口”。而且，自2021年开始，中国贫困人口的救助工作也将以相对贫困人口救助为重点。相较于绝对贫困而言，相对贫困的内涵更加复杂，对救助工作的要求有了明显的提升。以往的救助绝对贫困工作大多要依靠政府来进行，而相对贫困人口救助工作则应当调动多方力量，构建多元主体的协同救助体系，才更符合当前社会的需求。党的二十大报告对“健全分层分类的社会救助体系”提出要求，明确了新征程上社会救助事业发展的總体布局、目标任务和发展路径。必须对照部署要求，客观认识当前社会救助存在的法律法规位阶不高、救助政策衔接不畅、制度缺乏协调联动、救助资源统筹不够等问题，进一步形成社会救助高质量发展的政策制度和体制机制，加快推动社会救助法治健全完善、体制机制高效顺畅、服务管理便民惠民，兜底保障功能有效发挥。必须始终坚持尽力而为、量力而行，采取更多惠民生、暖民心举措，着力补齐民生短板，持续加强困难群众救助保障。

二、黑龙江省现行社会救助的基本现状

（一）黑龙江省最低生活保障人口现状

相关数据统计显示，2017—2021年 的5年间，黑龙江省城市最低生活保障人数由95.4万人降低至49万人，农村最低生活保障人数由105.2万人降低至81万人，可见解决绝对贫困成效显著。从整体数据可以看出黑龙江省最低生活保障人口呈逐年递减的趋势。构建黑龙江省发展型社会救助体系迫在眉睫，因此，需要对黑龙江省贫困群体、边缘群体的真实需求进行了解和掌握，积极转变传统的生存型社会救助方式。

（二）黑龙江省现行社会救助政策情况

从国家层面看，有2014年发布的《社会救助暂行方法》，第一次以行政法规的形式规定了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项社会救助制度为主体，社会力量参与为补充的社会救助体系；有2020 发布并执行的《关于改革完善社会救助制度的意见》，对当前和今后一个时期推进社会救助制度提出了更高的保障要求。从黑龙江省政府角度来说，2020年发布《黑龙江省关于改革完善社会救助制度的实施意见》出台了最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助、低收入人口常态化帮扶等专项配套政策，逐步健全完善以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的“大救助”格局，实现了从单向救助向综合救助、从单纯收入型救助向兼顾支出型救助，不断织牢织密民生兜底保障安全网，切实做到弱有所扶、困有所助、难有所帮。目前，全省动态监测、精准帮扶224万名困难难众。

三、黑龙江省现行社会救助的问题

当前，黑龙江省社会救助仍然以传统社会救助为主、发展型社会救助为辅，无法满足贫困群体多样化需求，难以应对不同群体在同一时期，以及同一群体在不同时期的需求不尽相同的要求。

（一）部分救助实施效果不佳

部分政策缺乏温度，以及根据实际情况调整不及时的问题。医疗救助没有起到应有的救助效果，一是根据黑龙江省的规定救助对象对于特困供养和低保人员实施重点救助，取消医疗救助起付线，而对于因病致贫家庭重病患者则设救助起付线，起付线的设置造成了许多困难患者得不到救助。二是大部分贫困人口由于医疗救助审批的整个流程、事件周期长，将近30个工作日， 缺乏时效性， 而放弃申请救助。三是医疗救助对药物的涵盖问题。许多治疗疾病的药物不在医疗报销清单上，从而很大程度造成吃不起药而导致的一系列灾难事件的发生。

就业救助没有充分发挥作用。为了帮助受助者提高技能、实现就业，黑龙江省应该加大对就业扶助政策的实施力度，引入更多的职业技能培训机构，以满足市场经济结构的变化。同时，要求就业服务机构提供更加全面的培训内容，以适应劳动力市场的快速发展和变化。在调查中发现，部分贫困群体表示渴望获得力所能及的工作，但也表示自己也不了解就业救助政策。还有一部分参加职业技能培训的贫困群体只是敷衍了事，政府缺乏事后跟踪及监督。另外，有些就业培训机构硬性规定了培训时间、实行培训打卡制度，贫困群体很少有集中时间参与其培训，忽视了贫困群体的实际情况。

教育救助存在不足。一是当前贫困学生的认定范围存在偏差。学生主动申请教育救助（助学金）是主要方式，若本身家庭为低保户则优先救助。所以，是否能够申请成功主要依靠学生提供的家庭贫困证明，精准度偏低。二是在学生投票环节存在拉帮结派现象，造成真正贫困的学生得不到助学金或者得到较低层次的助学金。另外，对贫困学生的调查不够详尽，实地考察很少，忽略学生的实际需求。三是现今中小学里开设的心理咨询室由大部分教师经过统一培训组成，属于教师兼职心理咨询师，专业性不足。

缺乏心理救助工作。受疾病困扰的贫困群体、长期处于压力下的低收入人口、家庭贫困或者来自偏远地区的学生等都普遍存在心理较为敏感问题，缺乏自我控制能力，悲观情绪较多，不利于健康成长，更易导致抑郁症等心理疾病的发生。

（二）救助主体较为单一

第一，政府在占据社会救助中主导地位的同时，侵占了社会力量参与的空间，造成社会救助领域出现“强政府，弱社会”的局面，导致对政府的依赖性加大。第二，企业在社会救助中的参与不足。由于企业性质存在差异，在救助中的责任履行程度也不相同。企业开展慈善活动具有随意性，缺乏统一的规划组织，部分企业家更是认为进行捐资救助是个人公益道德行为。企业作为劳动力市场的“买方”，在施行就业救助过程中发挥着无可取代的作用，但目前企业未能承担起社会救助中的责任，未能主动给社会救助对象提供合适的就业岗位。第三，社会救助部门与慈善机构联系不足，造成救助资源分散或重叠问题，并且缺乏沟通机制。社会救助资金大部分来源于国家财政拨款，发挥了重要作用，但随着时代的进步，目前社会救助资金不能满足处于贫困边缘体的群众的需要，需要一部分慈善基金来分缓国家财政压力，目前，有相当一小部分群体不信任慈善基金，从而造成慈善基金没有充分发挥其作用。

（三）缺少完善的内外监督措施

第一，部分人员享受低保待遇后家庭条件好转，收入水平已明显超出低保标准，甚至买了私家车、商品房，为了低保待遇不被取消、继续领取救助资金，而故意隐瞒收入，造成骗保现象。第二，贫困群体的家庭状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府、街道办事处。部分救助对象的特殊性（民政救助对象多为老弱病残痴呆傻等弱势群体）使得他们在家庭状况发生变化后无能力或无意识去告知备案，导致民政部门信息掌握不全。第三，从目前来看，救助对象的基本信息主要由民政部门管理，医疗、教育等需要使用系统时则需前往民政部门，造成信息不畅通、家庭经济状况核对工作开展不及时。而资产核对系统民政、户籍、公安、交通等多个系统尚未實现有效的联网，由于信息之间存在着巨大的利益冲突，使得信息互联和沟通成本大大提高。

（四）救助质量有待提升

原有部分领域的固有救助模式无法从根本上改变受助群体的生活现状。第一，社区经办人员数量少且不固定、缺乏稳定性。目前现有社区工作人员中老年人居多，年轻人较少，他们进入社区公作的目的仅仅是为了获得一份稳定的收入来贴补家用，或者暂时作为一种社会角色过渡期，缺乏对社会管理工作的职业化认识，缺乏开拓进取的精神，岗位要求不够高，缺乏责任心、主动和创造力。由于上述困难和现象的存在，社区事业的创新和发展能力受到了严重的影响，导致队伍综合素质的大幅度下降。第二，专业社会工作者从事基层救助行业意愿低。黑龙江省传统的就业思维导致对于从事基层救助行业接受度较低。近几年，黑龙江省经济速度放慢，人才流失严重，而且由于黑龙江省社会救助处于发展过程中，所能给予专业管理人才和引进人才的薪资待遇并不高，导致专业人员从事意愿低。第三，在走访调查中发现，现实中存在实际残疾不算残疾，“有证”残疾才算“在岗”残疾的问题，以及微型残疾（如嗅觉失灵）没有按照残疾等级进行细化区分的问题，其根本原因在于政策边界的模糊。

（五）群体的认知不足

贫困群体主要是受“身体状况”“家庭经济负担”以及“自身能力”等多种情况的限制。与此同时，一方面，对各类救助政策的宣传不足，对宣传渠道缺乏适应性，存在宣传渠道难以打通“最后一公里”的问题。比如，部分困难群体没有设备、时间甚至体力精力对接新型媒体和宣传渠道，而新型宣传渠道由于其成本低廉、时效性强的优势，挤压或覆盖了过去的宣传渠道，机器代替了人力，视频代替了解读，手机代替了告示板，短信代替了喊话，导致这一部分社会边缘群体游离于信息覆盖面之外，成为了灯光下的“隐形人”的问题。另一方面是认知不足的问题——群体缺乏对政策理解能力，贫困地区缺少实施救助政策成功的典型代表。而且知识水平低下的贫困群体很难接受外界新事物，发展型社会救助促使其实现“助人自助”的理念就难以形成。在救助问题上，传统观念对救助的影响主要表现在以下三个方面。一是低保户享受多项社会救助，救助力度较大，会产生“福利依赖”的思想。二是大部分贫困群体不了解当前政府出台的各项救助政策。三是当前黑龙江省的社会救助仍然以事后补偿为主，预警机制并未完全发挥作用，医疗救助、教育救助等大部分是针对救助对象展开的物质型救助，只是为其提供一定的金钱，只能解决贫困群体眼前的困难，难以满足救助对象长期发展的需要。因此，要转变群体的传统观念，推广发展型社会救助任重道远。

四、完善黑龙江省发展型社会救助体系的对策建议

（一）完善多元化的社会救助体系

1.加大医疗救助力度。建立完善的医疗保障制度，优化医疗救助流程，减少医疗救助审批时间，并且在一定程度上扩大医疗救助的范围，增加医疗保险项目，提高标准。取消贫困者边缘者起付线设置，进一步预防因病致贫问题产生。另外，根据贫困人口的情况，以社区为单位定期安排贫困者健康检查，及时了解贫困者身体健康状况。加强社会保险与社会救助业务衔接，为贫困者购买重疾险等。

2.拓宽教育救助范围，要打破教育救助资格和低保对象的捆绑，可将教育救助的基本资格扩大到低保、贫困证明以外的群体，要本着家庭的实际困难情况来确定教育救助的对象，而不是按照是否具有“低保证”“贫困证明”来确定教育救助的对象。

3.健全就业救助制度。一方面政府应加快建立一体化的信息共享平台，根据就业者的基本情况，如有无劳动力，不主动就业还是想就业缺乏机会、就业意向等，统计到信息共享平台，更好地为贫困群体提供服务。另一方面，就业培训机构要根据不同群体分类培训，提升受助者参加工作的基本技能，并对培训后参加工作的贫困者实施跟踪监督，及时反映情况。最后，对成功就业并有持续稳定期的贫困群体给予表彰、鼓励。

4.重视心理救助工作。政府要重视心理救助，强化社会心理救助专业化，扩大专业心理咨询师队伍。要开展各项培训活动，培养高素质的职业心理咨询师，创新心理健康咨询平台，以大力支持和发展在线心理咨询平台等方式促成有些不敢当面说出心理疾病的贫困群体在线看心理医生，从而利于及时进行心理疏导。

（二）实现多主体的社会救助体系

明确多元主体参与社会救助责任清单。根据黑龙江省各市、县的实际情况，合理定位多元主体在救助工作中的角色，建立良性合作关系。一是发挥政府社会救助的主体作用，激励、扶持和指导各界参与公益和援助社会活动，尽量让困难群众得到最大程度的帮助，并承担起应有的责任。政府部门可以采取宣传、财政补贴等方法，激励和帮助一些社会力量参与救助活动，并在救助体系中发挥“润滑剂”作用，从而促进各方之间关系的和谐。二是为了激励非政府组织积极参与到社会救助活动中，政府部门应该提倡企业承担社会责任，采取建立基金会、捐赠资金、供应物料等方法，帮助困难群众，同时也可以为经过就业培训且取得资格证书的贫困群体创造合适的就业机会，改善他们的生活状况。三是积极探索“慈善+社工”联动服务模式，以更好满足弱势群体多样化、多层次的需求为目标。

（三）提高社会救助的质量

1.促进救助专职人才的培养，应该制定科学合理的长期规划，建立完善的资格认证体系、注册登记制度、教育培训体系、目标考核体系、评选表彰体制等，以及其他相关的职业道德管理体系。经过严格的程序，进行社区备用人员的遴选、培训和储备，以满足社会发展的需求。

2.增加基层团队救助的培训。第一，要提高社区工作人员的基本能力，如定时学习政府制定的政策方针、管理建议，增强与人的沟通、处理问题的技巧等，并充分学习国外成熟的社会救助理念，使之能更好推进社会救助工作的开展，实现救助服务个性化。第二。为了更好鼓励社会工作人员，应该建立一套完善的考评约束机制，以便更好实现对社会工作人员的晋升和奖励。并且要建立统一的考评评价标准和模型，以充分发挥考评的最大价值。根据公布的考核结果，将百分量化考评与民主考评相结合，以此成为选拔先进社会工作人员的主要依据，并将其与个人收入相挂钩，实行优胜劣汰制，以此形成一种既有激励机制又有约束的考核体系，以促进社区工作的发展。

3.培育优秀的社会团体参与救助，汇聚社会组织、爱心企业、公益组织、志愿服务组织等社会各界力量，对困难群众进行“多维帮扶”，让更多救助对象感受到社会关爱。

（四）完善社会救助的监督制度

1.加大内外监督力度，拓宽外部监督渠道，形成以政府为主，基层工作人员、群众为辅的监督体系，通过对社会救助群体的内外监督，确保受救助对象能够获得相应的救助服务。外部监督主要是通过政府、群众、主流媒体从不同的角度和不同方面对于社会救助的实际情况进行评估，完善管理，规范操作，保障公平，加强监督。同时，基层工作人员内部的监督也会为实施社会救助产生更好的推动力，基层工作者定时有效地进行督导会议，及时更正工作中的不足，杜绝“人情保”的发生，做到透明、公正。

2.建立受助群体的诚信档案，按照一户一档建立诚信档案，“守信者”，如能如实汇报情况、积极参加就业培训等，则享受物资兑换、评先表彰等实惠，被扣分的“失信者”，如骗保、不积极参加培训等，不列入各级各类评选优先考虑名单，让守信者受益、失信者受限。

（五）提高群体的政策认知

1.培育发展型社会救助理念。受到社会观念、生活习俗的影响，传统的物质型社会救助理念对于受助者产生了深入的影响，大部分贫困群体的思想停留在社会救助就是政府现金的供给上，而政府也对相应的受助群体多方面的需求缺乏关注，如就业、医疗等，使一些贫困群体无法得到多样化需求的满足，从而造成相对贫困群体日益增多。因此，要充分发挥医疗救助、教育救助、就业救助、心理救助等多方面协调作用，激发贫困群体的内生动力，在保障受助者基本生活的同时，发挥促进受助者发展的作用。要在黑龙江省现行社会救助中充分融入发展型社会救助理念，只有受助群体以及人们都能够充分认识到发展型社会救助的重要作用，并且能够接受发展型社会救助理念，才能够使受助群体实现“助人自助”，实现社会稳定、和谐、长远的发展。

2.加大政策宣传力度，采取传统媒体和主流新式媒体相结合的宣传方式，针对不同受助人群采取多种方式进行宣传。比如，对于农村偏远地区或受助者文化水平较低的受助群体可以采取入户走访方式，面对面地积极与贫困群体沟通，讲解政策；对于城市贫困群体、贫困边缘体，可以采取大字报、新兴网络平台方式发布政策，并进行相应解读；对于流动人群，可以采取印发宣传小册子、电子滚动屏幕等方式扩大宣传范围，增加其了解程度。

五、結束语

如今中国社会已经进入新的发展时代，黑龙江省相对贫困人口救助问题随之进入重要的突破窗口期，贫困群体以及贫困边缘体日益增长的需求已经不再是满足于传统生存型社会救助所能解决的问题以及需求。由此，发展型社会救助会成为未来发展的趋势，满足不同类型的贫困群体的不同需求。而由于针对贫困群体不同需求方面的内容研究不充分，导致目前还存在着部分救助实施效果不佳、救助主体较为单一、缺少完善的内外监督措施、救助质量有待提升、群体的认知不足等问题，因此，本文提出完善多元化的社会救助体系、实现多主体的社会救助体系、提高社会救助的质量、完善社会救助的监督制度、提高群体的政策认知等对策建议，以助益构建黑龙江省发展型社会救助体系。

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[责任编辑   兴   华]