基层财政财权、财力与事权划分的探讨

刘晓燕

随着我国财税体制改革进程的不断深入推进，中央政府部门逐步收回了下发给基层政府部门及单位的财政财权。这一做法促使基层财政出现纵向失衡、行政权力过于集中的问题。本文针对现阶段财税体制改革背景下各级政府部门之间财政事权与财权划分情况进行具体分析，指明了当前政府间财政事权与财权划分所引发的各类问题。例如加剧了中央与地方财政支出矛盾、财政事权与财权划分改革方案不完善、转移支付不规范等。然后在此基础上提出了几点关于基层财政事权与财权合理划分的建议，希望可以为政府间财政事权与财权划分工作提供新思路。

在新时代背景下进一步深化好财政财权与事权之间的权利从属范畴与职能属性是十分必要且关键的。这项工作任务不仅关系着中央政府与地方政府、政府部门与企业机构、各部门单位之间的权利与职责划分，同时也关乎着社会和谐稳定与经济可持续发展。基于此，我国各级党委、政府部门都应该在实际管理与服务工作中深化贯彻落实好党中央的决策、部署、工作要求等，牢固树立正确的大局观念，以高度政治责任感和历史使命感进一步加大组织领导力度。在基层财政事权与财权划分过程中，结合实际情况进行统筹且周密的规划与安排，注重把握力度与节奏，以此确保最终取得深化财政事权与财权这场革命的胜利。

基层财政事权与财权的相关概述

财政财权是指各级政府按照宪法以及法律法规享受的组织收入，安排财政支出的权利，也就是在法律允许的范围内，对收入进行支配，就可以成为地方政府的财权。财政事权是指按照宪法以及法律的各项规定赋予的各级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。基层政府之间的财政事权与财权存在密切关联性，并且借助合理机制可以真正实现财权与行政权的有机统一，并统一处理好财政事权与财权。

基层政府财政事权与财权的划分原则

Oates（1995）指出，地方公共产品所产生的经济收益范围应该尽量与地方政府部门的政府管辖区域保持一致。这样就可以减少公共品外溢、拥堵的问题；Shah（2004）认为，地方非纯粹的公共物品在供应过程中应该充分考虑地方政府管辖区域的规模、区域经济发展水平。在既定的管辖区域范畴之内，对辖区内的居民进行收益与成本匹配；Oates（1999）认为，地方政府部门需要在实际运营与发展过程中更好地了解居民的合理诉求与偏好，这样就可以提高公共物品的成本补偿效益及财政权利分配效率。

Bird（2006）指出，基层政府财政事权与财权不匹配，事权超过财权的情况下，基层政府部门将会加剧自身对于上级政府部门移动支付的依赖性。他认为基层政府财政事权与财权的划分应该充分考虑以下几个方面：第一，财政收入与支出的匹配，财政事权与财权的匹配；第二，地方税务不可过度扭曲资源配置；第三，地方政府部门的预算应该具有约束性规定，可以借助收入调节手段合理控制好地方政府的财政支出与收入差距；第四，地方政府需要拥有一定自主调节支出与收入差距的权利。

现阶段基层财政事权与财权划分中存在的问题

要想在新时代背景下合理划分好基层政府财政事权与财权，确保这两项权利可以在基层政府综合管理与发展过程中发挥最大化效用，基层政府部门当务之急就是要全面把握和深度分析好当前基层财政事权与财权划分存在的问题。具体如下：

存在基层财政困难的问题 明确基层政府的权力并促使其拥有与权利相适配的财力，这样才能够最大限度上调动起基层政府部门的工作积极性及服务主动性。与此同时，还应该同步建立健全基层政府转移支付管理制度和支付结构，从而深化贯彻落实好基层财政管理体制。但是当前存在部分学者提出了不同的建议，认为应该推行分税管理机制，不仅要在中央和省级政府部门中开展，同时还应该在省级以下的基层政府部门中对财政事权与财权之间的关系进行调整。但是在推行了分税管理机制以后，又引发了各种各样的新问题，例如基层政府存在财政危机。由此可见，在未来一定发展时期内基层政府的主要工作任务就是深化落实好分税管理机制，大力推行分税机制的上下衔接工作。

存在基層财政与地方财政职能与事权范畴界定不清晰的问题 进一步明确基层政府部门的权力职能划分是基层政府行使权力，提高服务质量的重要基础与前提，是财政制度有效落实与稳定运行的关键。然而现阶段我国基层政府在实际运营与发展过程中存在相关职能属性界定不清晰、市场与地方基层政府职能界定模糊等问题。一方面，基层政府部门在运营发展中承担了较多本属于市场需要负责的工作事务。部分企业已经存在经营困境问题，但是仍然没有退出市场竞争，而是继续领取企业亏损补贴、价格补贴等；另一方面，一部分本该由基层政府部门所承担的服务职能存在履职不到位的问题。

各基层地方单位政府存在事权错位的问题 我国基层政府部门管理等级划分较为复杂，行政体制也多种多样，这就在一定程度上致使本就粗放化的权力划分工作更为复杂和模糊。具体表现为：基层政府部门权利错位问题，权力由一级转移到另一级。我国基层政府部门在具体行政权力行使上还需要遵循多重标准。其中不仅需要结合公共物品的性质、行政隶属关系行使行政权力，同时还需要落实好辅助属地基本原则。而当不同权利行使标准出现矛盾冲突时，上级地方政府部门仅凭借垂直行政体制下的权力，按照依附原则，将行政权力与相关责任转移给下一级基层政府。

各基层地方政府尚未完善转移支付制度 正如前文所述，即使在基层政府部门实际运营与发展过程中很好地匹配财政事权与财权，也将无法最大限度上保障财政财权与事权匹配实现。由此可见，基层政府财政财权与事权划分需要基于合理界定行政权力、合理配置财政权力的基础上，科学进行转移支付，从而真正实现基层政府财政事权与财权的匹配。但是当前结合我国基层政府所实行的移动转移支付制度落实情况进行分析，该项制度存在不完善问题，难以保障基层政府财政事权与财权匹配。

转移支付结构设置不合理，均衡性转移支付的占比较小。在基层政府一般转移支付中，多数项目都是具备较为明确的财政资金使用事由的，基层财政的可自由支配度、统筹协调使用的均衡性转移支付资金在原有转移支付资金数额基础上，存在支付增长缓慢的问题。不仅影响均衡地区间财力作用的有效发挥，同时还阻碍了基层政府在资金配置上的作用发挥。除此之外，一些专项资金转移支付需要基层政府配备资金，这也在一定程度上增加了基层政府的财政压力；第三，省级以下转移支付制度尚未实现真正统一。当前县级及以下的基层政府之间的财政差距较大，部分基层政府存在财政困难的问题。究其原因，很大程度上与地方政府部门缺乏有力、规范的移动支付制度有着密切关联性。

财权与事权失衡所引发的连锁反应

催生土地财政 由于财权高度集中在中央政府部门手中，为了进一步解决好财政收支平衡问题，地方政府部门不得不转让土地资源以获取更多的运营与建设资金，最终导致地方政府部门出现较为严重的土地财政依赖问题。结合实际调查数据显示，当前我国地方政府部门的土地财政收入呈现出较为明显的上升趋势，并且在地方政府整体财政收入中占比波动较大，在一定程度上推动了地方房价价格的飞涨。除此之外，由于一些地方政府官员的岗位晋升与GDP相挂钩，因此部分领导者更多将工作精力放在提升地方经济发展水平上，最终导致土地财政愈演愈烈。

引发地方债台高筑问题 财权与事权不一致、不统一所引发的另一种后果就是地方政府债台高筑。根据实际资料显示审计署审计长董大胜在2013年中国地方债务最多达到了18万亿元。债务规模过于庞大，无法及时偿还债务，地方政府只能够被动陷入新债务旧债务重重叠加的泥沼之中。一旦地方政府丧失了债务偿还能力势必会引发严重的债务危机。并且由于我国制定的《预算法》中明确规定不允许地方政府发债，因此这一债务最终会落到中央政府身上，最终还是由纳税人买单。

转移支付制度不完善所引发的风险问题 转移支付是地方政府部门对于事权、财权划分不对等问题进行纠正的有效手段。当前我国存在的转移支付制度问题有：难以明确转移支付规模、总体管理力度不足，主要表现于基层政府财政困难这一情况。这一情况与我国转移支付长期实行的“基数法”计算存在密切关联性，同时还会受到财政转移支付内部结构不合理问题的影响。例如，税收返还比重较高、专项转移支付所占比重较大、一般性转移支付比例过小、转移支付分配结构设计不合理等问题。从纵向角度进行分析，市级政府部门人均财政转移支付数额占比较高，而县级的占比较少；从横向角度进行分析，东部地区的转移支付占比较大，西部地区则存在着财政困难问题、财政转移支付监督管理机制不健全等问题。

关于基层财政事权与财权划分的几点建议

在现阶段各级政府部门积极推进对内改革的大环境下，基层政府部门应该结合实际情况及阶段性战略发展目标，不断调整和优化好基层政府的财政事权与财权划分工作。这既是提高基层政府财政管理水平与质量的必然要求，同时也是基层政府稳定运行与可持续发展的重要推动力。

合理划分好基层政府部门的事权 基层政府在实际运营与发展过程中所行使的权利具体包含與上级政府部门共享的权利、临时性的权利、上级政府部门所委托的权利。要想在新时代背景下合理划分为财政事权与财权，基层政府部门首先应该理清当前所行使的权力，并对其进行重新界定，调整相关职能属性。如此一来财政事权与财权就会发生变化，从而缩短公共服务流程，在一定程度上减少基层政府部门的权利压力和财政负担；其次，基层政府需要持续完善与优化好管理制度，掌握好基层政府与上级政府权力界限。通过合理划分财政事权与财权，列举财政事权与财政支出清单，明确好基层政府的财政支出职责，从而合理规避权力分散、滥用职权等问题。

适度增加基层政府部门的财权 现阶段我国各级政府部门正处于深化改革的关键时期，基层政府应该顺应当前的改革发展趋势，牢牢抓紧发展新机遇，大力推进财税管理体制改革。这样就可以在一定程度上激活基层经济创新活力，进而拓展基层政府的财力。第一，运用好预算法，提高基层政府财政资金的配置合理性与有效利用率，确保基层财政资金的使用公平、公正、公开、合理；第二，以实际情况为基础不断建立健全好基层政府的相关税收管理制度与管理举措。借助税收减免及优惠政策逐步形成企业落户创新创业体系，加大对当地产业发展的帮扶力度，以此提高地方实体经济发展速度，激活基层经济创新活力；第三，进一步提升上级政府部门对于基层政府的财政补助额度。上级政府部门应该持续优化好基层政府的配置与可利用资源，增加对贫困地区的转移支付额度，以此实现区域经济协同发展。

加快统一基层政府财权与事权 第一，以各级政府部门的创新改革为发展机遇，基层政府应该在实际运营与发展过程中深化贯彻落实好政府职能转变工作，合理调整机构、优化职能属性，借助管理制度保障财政事权与财权相适配，从而提高基层政府的高效运转效率，提升基层政府部门的公共服务水平与质量。第二，基层政府部门还应该充分发挥好自身与广大人民群众之间的友好关系，及时掌握好人民群众的合理诉求，创新创造新型公共服务供给模式，合理优化财政事权与财权，为基层政府行使权利提供保障；第三，基层政府部门应该配备相应的受委托权、分享权、新增权利，最大限度上确保基层政府财政事权与财权统一，为基层政府切实履行好相应职权奠定坚实基础。

综上所述，通常情况下我国基层政府部门主要以小县城为主体，其财政收入来源较为单一，多依托于上级主管单位为其进行转移支付。小县城的收入制约主要是由于逐步精细化、完善化的政府公共服务供给权力，最终导致基层政府部门财政压力不断增强。基于此，一方面上级有关财政管理部门应该加强对基层政府的转移支付补贴力度，为其稳定运行与持续发展提供充盈的财力与权力保障，鼓励推进金融改革，从而最大限度上激活基层经济活力；另一方面，基层政府部门应该夯实基层经济基础，借助多元化措施积极推动区域经济创新发展，增强对区域内的服务供给力度。借助上述措施可以在一定程度上推进基层政府稳定运行，更好地发挥好自身的公共服务职能。

（作者单位：日照市岚山区财政局）