我国运动健康城市建设的逻辑、思路与路径

陈林华,岳 扬,叶心明

(华东理工大学 体育科学与工程学院,上海 200237)

0 前 言

运动健康城市是体育城市和健康城市的结合体,又是体育城市的更高级形式,体现了城市体育发展的本质与内在要求。自《“健康中国2030”规划纲要》颁布以来,运动健康城市创建受到了国家体育总局、城市地方政府和社会各界的关注,逐渐成为人民健康至上理念下我国新型城镇化发展的创新实践范本。本文将在梳理运动健康城市建设逻辑理路的基础上,针对现实不足与问题提出我国运动健康城市创建的发展路径与策略。

1 我国运动健康城市建设的逻辑与思路

1.1 运动健康城市建设的逻辑

1.1.1 历史逻辑。人类对于运动健康城市的关注由来已久,一方面体育有助于大众身体素质和健康水平的提升,能够增进居民福祉;另一方面体育可以提升城市形象、促进城市活力,有助于城市的健康可持续发展。20世纪中后期,伴随着工业化、城镇化的迅猛发展,城市的环境问题和社会问题层出不穷,居民的体质、心理和社会适应等健康问题也日趋严重,人们开始重视和重新审视城市的发展理念和模式。从健康城市发展历程来看,主要经历了三个阶段:第一个阶段是20世纪70年代末至80年代初期的健康观念转变期,首先是达成健康概念共识,即认为健康不仅仅是没有病残,而是指所有身体的、精神的、社会的良好状态,其次是对于健康问题根源的认识,即来自于物理、社会环境的因素要比人自身行为对健康的影响更具普遍性[1]。1979年世界健康大会发布《2000年世界全民健康战略》指出,要改善城市居民的健康和福利状况,除了健康部门之外,还需要包括城市、区域、国家乃至国际层面许多部门的协同努力。于是,对于健康问题的解决便由医疗模式开始转向社会模式[2]。第二个阶段起源于1986年世界卫生组织“健康城市工程”及随后的“欧洲健康城市工程网络”项目,属于健康城市观念传播和小范围实践探索的时期。世界卫生组织为了支持第一届国际健康促进大会达成的《健康促进渥太华宪章》,于1986年设立“健康城市工程”项目,并在欧洲35个城市间组建“欧洲健康城市工程网络”,以促成健康城市的实践探索、交流与协作。这一时期,健康城市的概念逐渐清晰,认为健康城市是一个过程而非结果,即健康城市是对健康有清醒认识、并努力朝健康迈进的城市。世界卫生组织还给出了健康城市的认定条件:只要对健康有承诺,并制订了相应框架和程序来实现这一承诺的城市,就是一座健康城市[3]。1994年世界卫生组织还首次提出“城市多维健康”概念,并于1996年公布“健康城市10条标准”。第三个阶段则是1998年雅典“健康城市国际会议”以来的健康城市全球性运动阶段。雅典健康城市国际会议之后,越来越多的国家、城市、团体及个人参与到“健康城市工程”项目,仅欧洲就有超过1 000座健康城市,有关健康城市规划和健康影响评估工作也逐渐得到夯实与优化。随着健康城市运动的深入开展,运动健康城市也逐渐成为健康城市运动的一种实践样态,主要从运动休闲视角对城市生态环境、社区治理、公共服务和城市文化等方面进行优化和提升,以促进居民身心健康与城市健康可持续发展。

1.1.2 理论逻辑。首先,健康城市的理论基础主要涉及城市问题、可持续发展、“无意识后果”和社会模式等议题[4]。工业化、城市化和全球化在带来生产力提升和社会福利增加的同时,长时间的流水线上工作也使得工人身体疲劳和精神压力倍增,职业病严重影响现代人的身体健康,同时还带来了诸多的社会问题,如资源枯竭、水和空气污染、交通拥堵、住房紧张以及暴力事件、社区分裂等问题。于是,为了应对和解决这些环境和健康问题而衍生出来的城市建设理念不断演化,如城市可持续发展理念,生态城市、低碳城市、韧性城市、海绵城市、智慧城市、宜居城市以及“新城市主义”、“精明增长”理念、“TOD”模式、“慢城”运动等。然而,前述各种城市建设理念大多是基于某个特定的城市问题而提出的部门或专项解决方案,往往容易产生“无意识后果”而导致次生问题的发生。健康城市则是基于整体化方案而诞生的,并且在新的健康观念下,健康问题的解决开始由医学模式转向社会模式,运动健康城市则既包含体医融合的内容,也涵盖运动健康环境、公共服务、社区治理和城市文化。总之,这便是运动健康城市运动产生、运动健康观念转变及具体工作方式方法形成的根源。

其次,运动健康城市并非一个明确而固定的目标,而是作为一个持续努力的方向和展开协作的基础,正如世界卫生组织对健康城市的界定,即“一个不断开发与发展自然和社会环境,并不断扩大社会资源,使居民在享受生命和充分发挥潜能方面能够相互支持的城市”[5]。世界卫生组织还归纳出健康城市的11项特征以及9类健康要素和资源,这也是运动健康城市建设相对具体的目标体系[2]。在实践层面,1986年《健康促进渥太华宪章》提出健康促进战略框架,涵盖健康促进公共政策、强化社区参与、优化健康促进环境支撑、优化健康服务以及提升个人技能等。可见,运动健康城市建设基本涉及四个层面,包括个人行为和生活方式、社会与社区治理、城市地方性规划和整体社会、经济、文化及环境条件。运动健康城市其实质是作为一个有机生命体而存在的,运动健康城市建设涉及环境、社会、经济和文化等多维度考量而非单一化的评价。此外,运动健康城市还具有包容性和宜居性本质,即确保所有居民具有获得健康、安全和生活必需品的权利,保障居民能够拥有一个充分发挥才能来改善经济和社会的平台。

1.1.3 实践逻辑。国际上健康城市实践始于20世纪80年代初期,而我国健康城市实践起步较晚,1993年在马尼拉召开的“双区”会议上国家卫生部与世界卫生组织展开合作,并于次年开始推行健康城市试点工程,北京市东城区和上海市嘉定区成为我国最早的健康城市试点。当然,有学者认为在之后的近十年时间里我国健康城市实践其实并无实际进展[6]。虽然我国从1989年开始推行国家卫生城市创建评选活动,但该项活动的评价标准仅限于卫生领域。直到2001年,全国爱卫办推荐苏州为国内首个世界卫生组织“健康城市”项目试点,才开始探索健康社区、健康家庭等实施标准。2003年上海市政府发布《上海市建设健康城市三年行动计划(2003-2005 年)》,将健康城市创建作为上海市政府的重点工作,并确定了营造健康环境、提供健康食品、普及健康锻炼、建设健康校园、发展健康社区、创建精神文明等8项目标任务,标志着我国健康城市实践进入实质性推进阶段。2007年全国爱卫办正式启动“健康城市”建设试点工作,上海、杭州、大连、苏州、张家港、克拉玛依等地纳入试点工作,至2012年6月我国共有35个城镇制订规划建设“健康城市”。2016年中共中央、国务院印发《健康中国2030规划纲要》,将健康中国上升为优先发展国家战略,2018年11月国家卫计委公布38个首批健康城市试点名单,并将其作为健康中国建设的实施抓手。到2019年,我国已大范围开展健康城市创建活动[6]。

我国运动健康城市则是体育城市实践和健康城市建设的结合体,在2014年全民健身上升为国家战略和2016年提出“健康中国”国家战略之后,常州、温州、益阳、衢州、南京、长沙、黄山、淄博、北海等十余座城市根据自身资源禀赋和城市特点,分别提出创建“国家运动健康城市”“运动休闲健康城市”“运动之城、健康之城”等目标,自此拉开我国运动健康城市建设序幕。有的城市侧重于全民健身服务,有的着重体育产业集聚,有的聚焦于体育旅游,有的注重体医融合,实践举措丰富多样。

1.2 我国运动健康城市建设的基本思路

运动健康城市建设理念,首先要遵循大体育和全面健康理念,不仅需要通过多样化的体育运动方式促进自然环境、居民和社会的健康,还应该全面促进健康公平、创造支持性环境和运动健康影响评估等[8]。其次,我国运动健康城市建设必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,一是坚持以人民为中心和人民健康至上的理念,持续提升运动健康城市规划、建设和治理水平,把人民对美好运动健康生活的向往作为运动健康城市建设的出发点和落脚点;二是坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,以绿色引领和创新驱动实现运动健康城市“共建共治共享”和高效、可持续发展。

1.2.1 以人为本,增强居民运动健康获得感。运动健康城市建设归根到底是服务于居民的健康和生活质量,因此必须遵循以人为本的创建思路,一切为了人民,居民对运动健康的需求与向往是创建工作的出发点和落脚点;一切依靠人民,居民的运动健康理念和自觉行动是创建的动力之源,要紧密依靠社区和居民的积极参与,充分发挥其主观能动性和创造性。为此,首先要进行深入的调查研究,充分了解居民的运动健康需求,尤其是关注重点人群的核心关切,并以需求为导向进行科学规划。其次是持续优化运动健康城市创建的体制机制,坚持政府主导模式和市场运作机制相结合,促进运动健康社区参与,实现运动健康全覆盖和公共服务均等化,不断增强居民的获得感和幸福感。

1.2.2 绿色引领,构建大体育和全面健康观。1995年马德里国际城市会议明确提出,健康与生态是可持续发展的两个基本问题[9]。缘于20世纪中后期的健康城市运动旨在消解城市化和工业化带来的诸多环境问题和社会问题,其发展理念与生态城市、绿色城市及可持续发展存在着深刻的内在联系。因此,运动健康城市建设必须坚持绿色引领。首先是大力推进运动健康的低碳发展,采用更加环保的材料和技术创设运动健康生态环境,让运动健康的绿色发展成为城市实现“双碳目标”和可持续发展的重要方式之一;其次是促进社会和谐,进一步优化体育治理方式,大力推进公共运动健康服务的均等化,保障居民的基本运动健康需求得到满足,尤其还要关照弱势群体的特殊关切,不断化解社会矛盾;最后是坚持融合发展,以运动健康城市为契机大力推进体卫融合、体医融合,加速数字体育建设,积极构建大体育和全面健康观。

1.2.3 统筹协调,推进全域运动健康一体化。当今城市的竞争力不再限于单个行业或者单个城市的竞争力,更大程度上取决于“城市-区域”的综合竞争力。同理,单个城市的健康也不足以支撑城市的持续健康,运动健康城市创建是个系统工程,涉及城乡统筹、部门协同和区域联动,因此必须坚持统筹协调的发展理念,着力推动全域运动健康一体化发展。首先是推进运动健康城乡发展一体化,在城市社区和郊区村镇同步进行运动健康建设,在设施建设、资源配套和服务供给方面做到均等化、均衡化,以运动健康城市创建为契机推动新型城镇化与乡村振兴的联动发展,不断促进城乡融合发展。其次是加强部门联动、形成工作合力,协调推进运动健康城市建设。运动健康城市建设涉及体育、卫生、医疗、教育以及规划、城建、园林等众多职能部门,必须统一共识,坚持问题导向和共商共建共享原则,依法依规协力推进运动健康城市建设。最后是加强区域联动,提高运动健康城市建设的区域一体化水平。一方面区域内的城市要形成共识、统一步调,不断加强区域联动与合作水平,形成跨行政区域的运动健康城市发展协调机制;另一方面要注重各个城市的差异化和多样性,注重城市之间的互补合作,通过合作网络建立定期交流机制,推动区域交流与创新。

2 我国运动健康城市建设的现实问题

2.1 我国运动健康城市建设现状

从表1可知,我国运动健康城市建设起步于2016年,当时正值“健康中国”国家战略推出之际,也是2017-2020年全民健身实施计划拟定之时,常州市率先提出启动运动健康城市建设,并将之明确为《常州市全民健身实施计划(2017-2020年)》的发展目标。随后,温州、衢州、益阳、长沙、洛阳、日照等城市纷纷通过发展规划、政府工作报告、行动计划等形式提出运动健康城市建设目标。截至2022年底,全国约有近20个城市提出要创建“(国家)运动健康城市”“运动之城、健康之城”等。从规划主体来看,益阳、日照、徐州、黄山、丽江的运动健康城市创建已经上升到市委、市政府层面,其余大多数城市的创建主体多为市(区)体育、文旅等委办局,而淄博“运动健康城市”仅出现在市体育局群体科的工作要点文件中。从运动健康城市创建抓手来看,绝大多数城市重点在全民健身设施建设和公共体育服务供给方面,也有部分城市提出特色发展方略,如常州重在推进“体卫融合”,温州着力推进社会力量办体育,长沙、德州聚焦体育产业发展,黄山、丽江和重庆荣昌主打运动、旅游与休闲,北海、阿勒泰、包头则分别集中精力发展水上、冰雪和马术等运动项目。整体来看,运动健康城市建设已经产生一定的社会效应,各城市创建情况受到媒体的广泛报道,启发了中国铁人三项运动协会探索以铁人三项为引领的运动健康城市建设模式,并在一定程度上推动了国家体育总局 “全民运动健身模范市(区)”评选进程。

表1 我国运动健康城市建设基本情况

2.2 现存的主要问题

目前我国运动健康城市尚处于实践探索的初期阶段,从建设现状来看,还存在显著的问题与不足。首先,运动健康城市创建的主体指标尚不清晰。虽然有常州、温州、洛阳、黄山等城市制定了“运动健康城市”建设规划或行动计划,但并没有形成明确的中长期目标,也缺少清晰的主体指标,运动健康城市发展的个性化、特色化不凸显,大多数城市仅仅停留在全民健身领域,运动健康城市仅仅是一种规划口号阶段,鲜有实质性进展,社会大众对运动健康城市的感受度还有待提升。其次,运动健康城市创建的内在逻辑尚不明确。一些城市当政者对运动健康城市的本质缺乏深入的理解,没有认识到体育城市、健康城市与运动健康城市之间的内在逻辑,大多局限于全民健身场地建设和体育赛事活动举办,忽视了体育治理与社区参与。或者对运动健康城市创建的历史背景和时代意义认识不足,对“人民健康至上”的深层意蕴和价值旨趣缺乏深刻认知,尚未厘清全民健身国家战略与健康中国国家战略的内在联系,致使创建工作还停留在“纸上谈兵”阶段,居民对运动健康的获得感和幸福感还有待提高。最后,运动健康城市创建的运行机制和治理体系还不完善。目前我国运动健康城市创建的组织机构均为清一色的政府行政管理部门,虽然强调多部门协作共建,但往往变成了体育部门建设体育城市的实际行动,如日照、德州和阿勒泰等创建目标分别是“现代化海滨体育名城”“特色体育名城”与“冰雪之城”,尚未建立多元主体参与的运动健康城市建设网络组织,没有形成国际性或全国性的经验分享激励机制,缺少诸如国际体育或卫生组织、社团组织、科研机构和市场主体等的积极参与,在很大程度上制约了我国运动健康城市的实践创新与规模发展。

3 我国运动健康城市建设的推进路径

运动健康城市建设是贯彻全民健身和健康中国国家战略的重要内容与抓手,也是提升城市环境品质、增强城市活力的重要举措。运动健康城市建设的目标即是使运动健康成为城市居民的生活方式,让运动健康成为城市的基因和主要功能[7]。结合世界卫生组织关于健康城市目标的表述,本文认为运动健康城市建设的总体目标是通过体育运动的方式优化大众的行为和生活方式,促进人群、社会与环境的健康水平,提高居民生活质量。具体目标则包括制定促进运动健康和公平的地方政策、创建运动健康支持性环境、提供可获得的运动健康覆盖和社会服务、提升运动健康社区参与和治理效能等。结合逻辑与思路、现状与目标,提出我国运动健康城市建设的推进路径。

3.1 以需求为导向,高起点推进运动健康规划

运动健康城市建设并非一朝一夕就能实现,离不开科学的规划和高效的执行。因此,建议国家层面制定好运动健康城市建设的顶层设计,根据健康中国国家战略目标和新型城镇化的新要求,吸取国内外运动健康城市建设的经验与教训,科学合理地制定我国运动健康城市发展总体规划。一方面,中央政府层面制定明确的建设逻辑、框架和指导思想,确定其总体目标、任务、责任和时序要求,并营造良好的制度环境和舆论氛围;另一方面,各城市地方政府应以居民需求为导向,了解居民对于运动健康的需求与期望,详尽分析本地区的人口结构、社会经济发展和体育及健康配备状况,通过问卷调查、群体座谈、专家访谈、实地探访等方式获取居民对健康与运动的切实需求,明确城市定位、建设目标和具体路径,因地制宜地推进地方实践。总之,以国家战略为引领、以居民需求为导向,高质量推进运动健康城市规划,并根据及时反馈机制进行动态调控,是保障运动健康城市高质量发展的前提和基础[10]。

3.2 完善设施建设,创造运动健康支持性环境

运动健康支持性环境是为促进公众提高运动健康意识、掌握运动健康技巧和践行运动健康行为的各类环境,主要包括与公众生活休闲息息相关的各类场所及设施,如体育场馆、健身房、长者运动之家、健康驿站以及健身路径、骑行车道设施等[11]。丰富多样的运动健康设施是运动健康城市建设不可或缺的基础要素。首先,根据城市特色资源和现有基础确立运动健康城市创建的支持性环境体系,明确运动健康设施建设的方向、目标及内容。其次,在运动场地设施建设方面,应在贴近人口密集区和居民区大力推进篮球、足球、羽毛球、乒乓球、游泳等体育场地建设,并适量建设大中型的综合性多功能体育服务综合体以及滑板、攀岩等主题公园场地,满足居民的多样化健身和休闲需求。最后,对现有运动健康设施进行数字化、智慧化改造提升,增强大众使用的体验感和健康促进效率。例如在公共空间布设显示屏及时提供有关健康、运动和当地资源的信息,通过VR、AR等技术模拟各种运动场景为大众参与健身娱乐提供安全可靠的便利;开发应用程序APP提供场地预定、门票购买、在线课程、实时赛事信息等服务;安装传感器收集各类气候、场地使用率和器材磨损程度信息,同时监控和管理设施的能源使用情况,预防突发事件发生并提高使用效率等。

3.3 制定测评标准,推进运动健康城市评估认证

在我国,运动健康城市建设尚属在探索阶段。一方面,国家层面尚未出台运动健康城市建设的标准体系和指导意见;另一方面,各创建城市也都五花八门,往往将运动健康城市与体育城市、赛事城市等相提并论,并没有形成标准化的实践体系。虽然有学者对运动健康城市评价指标进行过探讨[10],但指标体系仍需进一步的延展与深化。因此,应借鉴“全国文明城市”测评标准体系,科学合理地制定评价指标体系,开展全国运动健康城市评估认证与推广工作非常有必要。首先,组织专家精心研制符合我国国情的运动健康城市评价体系,围绕目标导向和运作流程确立框架体系,明确目标层、准则层和指标层的具体内容以及各自的权重值,形成一套科学、系统、全面且便于操作的评价指标体系;其次,国家体育总局联合相关部委共同推出我国运动健康城市评估认证工作,建立详细的、可操作的评估认证流程和工作方案,鼓励各城市积极申报,规范评奖评优实施细则;最后,建立运动健康城市网络,定期不定期开展交流活动,并积极嵌入世界卫生组织健康城市网络,交流互鉴、共同推动运动健康城市实践创新。

3.4 健全体制机制,提升运动健康治理现代化水平

在运动健康城市建设过程中,政府部门、市场主体、学术机构、社会组织及个人等参与主体共同组成了息息相关的命运共同体,因此,建立健全多元主体参与机制、确保各主体有效参与是治理关键。首先要形成科学合理的管理架构,建立跨部门的协调机制或设立运动健康城市建设的独立机构,以合适的形式促进各主体间的高效沟通,使之达成推进共识;其次要充分发挥社区的基础性作用,通过建立社区运动健康志愿者团队,鼓励居民积极参与到创建工作中来,进一步推进社区治理现代化进程;再者通过公私合作的模式吸引市场主体参与到运动健康城市建设和服务中来,丰富运动健康服务供给满足不同群体对运动健康的需求,促进企业承担社会责任;最后,充分依托“互联网+”的优势资源,通过整合各类健康数据资源,构建一个健康信息平台,方便各参与主体共享和使用。

3.5 加强区域协作,深度推进运动健康一体化发展

运动健康城市建设应该贯彻落实我国区域一体化发展战略,加强区域协作,深度推进运动健康一体化发展。首先建立运动健康城市建设区域一体化协调机制,如建立联席会议,共同探索区域运动健康政策调控机制和保障机制,共同推进协同框架和协调机制建设;其次,加强区域运动健康基础设施互联互通,推动运动健康基础设施标准化、均等化配置,共同举办运动健康会议和重大活动,区域城市之间应相互联合应对各种环境与健康问题,整合现有运动健康资源和服务,实现优质、高效的运动健康服务互联互通;最后,打造开放的运动健康协同创新网络,设立运动产业创新实践示范园区,做优产业集群招商,加快推进运动健康产业转型升级,分阶段推进运动健康产业数字化、网络化和智能化升级,大力推动区域运动健康产业协同发展。