重访科层制:对议事协调机制的类型学探究

王心怡,孟天广

清华大学 社会科学学院, 北京 海淀 100084

一、现象与问题

领导小组是中国政治与行政过程中广泛存在的协调性工作机构和机制的统称,长期存在于各级党政部门,一直以来被认为是解决行政体制碎片化的有效制度设计[1-2]。对比西方应对科层制困境的实践演进及其理论更新,领导小组是符合中国历史文化独特性的有效形式,因为领导小组的有效性既来自于高位权威等组织形式引入的权力与资源,又来自官本位文化下的“象征意义”[3]。尽管现有研究也讨论了领导小组的诸多不足,但鲜有研究质疑领导小组在应急管理中协调多部门资源的能力。与此同时,同样作为议事协调机制在地方治理中发挥重要作用的工作组与工作专班却较少受到关注,缺乏相应的概念提炼和理论分析。

本文关注的W市案例为深入理解不同议事协调机制提供了一个观察的窗口。据公开资料显示,W市人口密集、经济活跃,有良好的城市基础设施建设,但在某次重大公共卫生事件应急管理中却出现了严重的治理失灵。经过多次组织调适,W市搁置了被各方寄予厚望的“领导小组”,转而建立起工作组与工作专班,随后其应急管理效能显著增强,甚至转而成为国务院的治理样本。这种反常的治理现象使人追问:“小组失灵”的内在机制是什么?工作组、工作专班与领导小组有什么类型差异?各自适用于何种治理情境?对这些问题的探究将有助于从更为科学的角度应用议事协调机制。

以W市案例为例,工作组与工作专班的涌现最初也难免令人怀疑是领导小组的替代品,即领导小组在制度化之后,实务工作者追求其他不受约束的超常规治理方式。基于对W市治理实践的分析发现,从领导小组转为工作组与工作专班的内在逻辑反而是一种对于常规科层治理专业性的回归和依赖。这种反直觉的作用机制部分反驳了那种将议事协调机制作为科层制对立面进行研究的视角。应急管理不仅需要传统议事协调机制中领导“高配”的象征性意义进行动员,更需要强有力的专业治理能力提供与治理场景相匹配的知识结构。

可以说,W市此次应急管理体系的调适具有很强的典型性。一方面,W市人口规模较大,整个治理过程长达32天,其危机治理难度大、周期长;另一方面,W市体系调适节点明确、变化清晰,前后反差显著。因此,W市案例是一个适合使用单案例研究方法进行分析的典型案例。笔者及团队对W市相关工作人员进行了多轮访谈,同时收集公开数据、新闻报道、政策文件等二手资料,并在形成研究报告初稿后与访谈对象进行核对,符合案例建构效度的相关条件。在行文思路上,为避免出现案例研究中理论与实践“两张皮”的问题,本文首先从本土案例中提出研究问题、提取分析框架,然后建构包含本土政治文化特点的理论阐释,最后再与国内外学界的科层制及政府改革经典文献进行理论对话,以期拓展中国议事协调机制的理论脉络,探讨新时代科层制在中国地方治理中的“常”与“变”。

二、案例分析:W市应急管理体系的重心重塑

(一)组织形态演变的三个阶段

自此次危机事件发生以来,W市指挥体系经历过两次调适。按照组织形态,本文将调适前后的三个阶段概括为“一办九组”时期、“一办十三组十专班”时期与“一办九组四专班”时期。图1以时间轴的形式展示了W市状态变化与组织调整的重要节点。

在三个组织调整阶段,尽管都有“组”的存在,但只有“一办九组”时期的“组”为领导小组,而后两个阶段的“组”都指工作组。本文采用三个架构图详细呈现W市应急管理中体系组织的变化。

图2是“一办九组”时期W市应急管理体系架构。自危机事件初次出现,W市根据实际工作需要配备起“一办九组”指挥体系,其重要特点是架构搭得高,市委书记、市长任双指挥长,所有的常委和副市长都是副指挥长。这一时期的九组均为领导小组,组长均为副市长或市委常委。

图1 W市应急管理中的组织调度时间轴

图2 “一办九组”时期W市应急管理体系架构

图3是“一办十三组十专班”时期W市应急管理体系架构。由于“一办九组”运转不灵,W市在处理大规模危机治理需求的初期实践之中问题频发,各部分工作人员根据实际工作需要陆续成立起工作组和工作专班。最终,W市在提高应急响应级别的同时明确了成立“一办十三组十专班”指挥体系的要求。一方面,W市将原有内置于领导小组而运转不灵的工作转移至工作组进行;另一方面,又对治理全流程中的痛点和难点做重点保障,对应成立十个工作专班。“组”不领导“专班”,工作专班直接对指挥部报告和负责,“组”负责“专班”以外的部分。在这一时期,领导小组、工作组、工作专班并行,高压的治理需求使得W市只能在“干中学”,存在同一工作组被拆为多个部分、向多个上级领导小组汇报和负责的现象;此外,领导小组尽管形式上仍然存在,但实际工作的“地点”已经转移至工作组之中。因此,这一时期的组织形态最为庞杂,但高压出活的情境充分检验出不同组织形态的组织效能,为本研究提供了一个自然实验的观察视角。

图4是“一办九组四专班”时期W市应急管理体系架构,这一模式成为W市在渡过此次危机后的“新常态”。可以说,“一办九组四专班”充分吸收了“实战”经验:相比“一办九组”时期,领导小组已经被搁置,全部转为工作组,同时对常设机构、常态化机构进行区分;相比“一办十三组十专班”时期,组织职能被进一步精简、理顺,并且实行多组长制,由顺位第一的组长任主要责任人。

图3 “一办十三组十专班”时期W市应急管理体系架构

如图5所示,对比而言,W市应急管理体系最大的变化是从依赖领导小组这一组织形式转为依赖工作组与工作专班互相配合的组织形式。W市治理体系的调适之中内含丰富的逻辑与制度细节。概括而言,这种转变生效的内核是从反科层治理到重新重视科层资源调配的回归。W市从前期延误到后期响应,依靠的是“一办十三组十专班”阶段合理调整科层资源配置,从而为不同的工作需求匹配足量的“行政知识”与“政治权威”。

(二)以工作组为例:应急管理中的行政知识调度

应急管理体系“平急转换”不顺畅固然是W市领导小组失灵的原因之一,但根本在于领导小组这种组织架构不具备应急管理工作所需要的组织效能。以W市实际运转的两种“组”的特征为例,笔者总结了10个维度的不同,试图探知“领导小组”在应急管理状态下组织效能不足的原因所在,具体见表1。

表1 W市领导小组与工作组的多维对比

领导小组作为中国政府的非常设机构,逐渐走上制度化、规范化的道路,在许多情境下,协调的是“领导”而非“工作”,不能满足随时应对突发情况的工作需要。在应急管理状态下,领导小组庞大的组织规模不利于集中讨论和扁平管理,领导小组在本质上是一个决策小组,而非执行小组;工作组相比领导小组,组长的正式科层身份更低,但其相应领域的行政知识却更丰富。在分秒必争的工作环境下,只有在该领域有长期积累的行政知识,才能够胜任这种超常规的协调压力。可以说,对于采买流程规范、辖区生产能力、财政经费渠道的掌握,都属于科层官员在特定职位上被期待拥有的规范性的“正式行政知识”;但在应急管理情境下,更为重要的是其依赖个人能力所能临场生成的“非正式行政知识”。例如,尽管国家有法律保障应急管理情况下酒店的征用权,但高端酒店往往不希望自己卷入公共卫生事件,在此情况下,长期处于特定科层位置上的官员在这一领域积累的经验知识就成为个人能力的一部分。

对科层官僚“非正式行政知识”的依赖在联络员的设置上也有清晰体现——领导小组的联络员由牵头单位委派,仅仅负责收发文件等会务工作,而工作组的联络员则是各责任单位的实权处长。高配的领导虽然有普遍的“威慑力”,但不如中层干部更了解部门内职员的能力和性格,这同样是长期磨合所赋予科层官僚的“非正式行政知识”,是一种“知人善任”的个人能力。在领导小组体制下,与会者仍需要将会议意见带回“块”中讨论如何响应,“组”仅是决策的地点;而工作组则是以组长单位为主体责任单位,整群入组,因此“组”同时是决策与执行的地点。

相比领导小组,工作组更能调度科层官僚的“非正式行政知识”,这是工作组比领导小组在应急情境中的组织效能更强的关键所在。领导小组采用“高配”架构,优势在于能够发挥更多政治权威,但在实际执行中的效果却并不理想。根本而言,这是因为政治权威侧重于协调政策注意力,即童宁[3]所说的“象征意义”,是用运动化治理的逻辑为繁杂的公务日常注入一剂强心针。但在业已提高应急响应级别的状态之下,此项工作已经是关注的焦点,这种动员能力是次要,反而庞大的效率压力更要求科层官僚“各显神通”,调度其隐性的“非正式行政知识”。

(三)以工作专班为例:应急管理中的政治权威调度

工作专班是一种广泛存在于中国治理实践中的议事协调机制,但尚未受到学界广泛关注。从W市的经验看,工作专班规模更小、任务更聚焦且关键、干部配备更精锐,设立初衷是为了解决工作组所力有不逮的痛点、难点,这说明相较于工作组而言,工作专班又有其独特的组织效能。以W市实际运转的领导小组、工作组与工作专班的特征为例,这三种机制在7个维度的具体不同见表2。

在这三种机制中,工作专班是规模最小、内部层级最少的一种,是一支保障痛点难点的精锐部队。与工作组相同的是,工作专班的运行程序灵活性高、内部人员既共同决策,也共同执行,都利于调度非正式行政知识来提升组织效能,二者以此与领导小组形成鲜明区分。但工作专班的优势除了“非正式行政知识”之外,还在于便于储备一种“非正式政治权威”。由于工作组是原有单位整组进驻,因此会平移带入原有部门的内部层级,而工作专班则由组织点将的方式组成,其内部层级更少,负责人配置更灵活。图6展示了W市在“一办十三组十专班”时期十个专班具体的负责情况。

表2 W市领导小组、工作组与工作专班的多维对比

图6 “一办十三组十专班”时期W市应急管理体系专班架构

“协调”的一个核心是要解决“听谁的”这个问题,因此协调的效率与权威的配置高度相关。“十专班”存在于应急响应级别提高期间,是应急管理需求驱动下的产物。十位“班长”中虽然有“信息化工作专班”“农村工作专班”这种基于分管关系的专业性班长,但大部分是依靠“政治权威”驱动工作的班长。例如,市长担任“航空服务工作专班”班长,副班长都是市级领导,并不是因为这项工作极其重要,而是当地海关由国家海关总署直接管理,必须依靠市长的政治权威从中协调;市政协主席担任“高等教育考试工作专班”班长,是因为当地有众多教育部直属或省属高校,必须依靠高级干部的政治权威才能协调。这种因为职级落差而产生的势能,是学界目前主要关注的一种政治权威[4],本文将其定义为“正式政治权威”。

而这十个专班之中,有两个“班长”引人瞩目,那就是担任“转运工作专班”班长的纪委书记与担任“城中村管控工作专班”的组织部长。以“转运工作专班”为例,其职责范围是负责密切接触人员的转运,这一类人员并不需要送入医院进行医疗救治,但需要将其转运至定点酒店进行集中隔离。这项工作的上游首先是公安、公共卫生、工信部门给出人员名单和信息,其次是上门接人,最后是送进酒店,这就既要保证上游发来的信息正确,也要保证中游能够联系到对应人员,还要保证下游能够协调对应的酒店。起初,转运工作专班交由交通局局长负责,但却难以协调如此复杂的工作链条。直到提高应急响应级别当日,该专班市级班长转为市纪委书记,各区县也纷纷看齐。“纪委”入场后,转运工作确实更加顺利。

与之类似,组织部长包揽城中村工作也蕴含同样的机制。W市有近20个城中村,同样属于重难点问题。从根本上而言,纪委书记与组织部长能够拥有强大协调能力的关键不是其职级上的高低,而是其职务性质所赋予的政治权威。纪委书记与组织部长,一个给予负向激励、一个给予正向激励,都关乎官员的职业前景,可以说是一种核心激励,来自一种由职务性质产生的“非正式政治权威”。相应的,手握财政、土地等审批权的职务可能也会在特定的情境下拥有这种非正式的政治权威。这一类政治权威是目前学界少有讨论的一种。

总结而言,工作专班的有效性,首先在于缩短了从决策到执行的链条,减少了信息传导的层级,有利于促进科层官僚调取其“非正式行政知识”,这与工作组类似;而最具启发性的则是工作专班在储备“非正式政治权威”上的便利性。

三、理论建构:三种议事协调机制的类型学

(一)行政知识与政治权威:一个分析框架

韦伯[5]1095-1097在《经济与社会》中定义了科层制的六个特征,为便于框架建构,本文将其概括为文件治理、权责法定、纪律严明、去人格化、专业性的职员和等级性的权力。此类组织之所以能发挥符合现代社会发展需求的效能,是因为科层制的这些特征赋予其独特的“科层资源”。其中,后两点说明一个具有行政身份的政府职员同时拥有行政知识和政治权威。然而,有研究发现,中国的官僚机构与韦伯式科层有根本不同,中国只是外表上的“韦伯式”,而实际上充满了大量的差序“关系”,有很强的“儒家化”倾向;韦伯所提出的“公务员中立”特征对中国而言也不适用[6]。Zhou[7]进一步提出中国的官僚制度既有韦伯主义(Weberian)又有儒家主义(Confucian),因为韦伯式的官僚政治是在法律理性基础上发展起来的,而中国的官僚政治则充满了政治依赖和个人忠诚。基于如上讨论,本文建构了一个基于行政知识与政治权威的分析框架,如图7所示。

图7 中国科层政府中的行政知识与政治权威

总体而言,正如学者们所讨论的,中国政治存在人事管理和资源调动的最终权力高度向上集中的特点,这种特点使得正式规则与非正式实践之间存在种种紧张关系,这些紧张关系诱发并强化了中国官僚体系中一系列独特的、非正式的制度。因此,完全根据韦伯的理想类型对中国科层政府进行分析可能存在“两张皮”问题。在W市的案例中,存在众多鲜活而富有本土逻辑的治理细节。在Zhou[7]对中国“儒家主义”政治传统的分析基础之上,本文结合W市案例提供的启发性依据,进一步将行政知识与政治权威做正式与非正式的划分。

本文将行政知识定义为有助于处理行政工作的知识,并进一步将其划分为正式行政知识与非正式行政知识。行政知识这一概念的提出既源于对W市案例的提炼和总结,也源于对于治理中知识现象有关理论的吸收。正如波兰尼[8]5-6在其《个体知识》中提出的,人类的知识分为明述知识、默会知识两种。前者是那些以书面文字、图表和数学公式可以表达的知识,后者是未被表述的、在做事的行动中所拥有的知识。他对知识的划分被广泛应用于管理学领域,如何引导员工共享默会知识一直是私营部门管理研究的重要问题。早年间的政府知识管理作为知识管理学与企业管理学在政府管理中的投射,过度关注那些可被编码的知识,而对公共管理者的实践知识缺少关注,恰恰后者才是复杂治理场域中更为重要的知识。正如W市案例所揭示的,政府管理之中存在与明述知识、默会知识类似的正式行政知识与非正式行政知识。其中,正式行政知识指那些可以通过培训、研修班、文件文本等方式储备的知识,即以岗位为节点的规范性知识;非正式行政知识指那些弥散的、不均匀分布的、以个人为节点的情境性知识。

本文将政治权威定义为在行政协调中要求别人服从的可能性,并进一步将其划分为正式权威与非正式权威。政治权威是一个经典的学术概念,马克思与韦伯都认为政治权威深植于一种交互性的社会关系之中,而韦伯进一步认定政治权威在根本上是信念层面的概念,与人们的信服有关。许多关注基层治理的研究者都提到“权威”而非“权力”的重要性,如钟伟军等[9]在浙江发现的“仲规侬”现象(当地方言,即“中间人”)。而贺东航等[4]则用“政治势能”这一概念对政策执行中政治权威发挥的力量做出整合性学术表达,他认为“位阶”是造成势能的原因,即发布政策的单位级别越高,其政治权威对政策执行所产生的驱动力越强。本文结合W市案例,进一步辨析政治权威的不同来源,拓展政治权威的解释能力。其中,正式政治权威指常规意义上由职级落差而产生的势能,而非正式政治权威则指在资源调动与人事管理权力高度向上集中的环境中,因职务性质而产生的势能。

制度需要生长在历史和社会的土壤之上才能富有韧性和生命力。基于对W市一个真实的组织调适案例的深入分析,本文将探究应急情境下领导小组等三种议事协调机制呈现不同效能的内在逻辑,并进一步对其进行类型学的划分。

(二)对三种议事协调机制的类型学探究

根据本文提出的分析框架,在科层组织中,等级性的权力生成了政治权威,专业性的职员占有了行政知识。进一步细分,不同的组织拥有不同的资源禀赋。在本文讨论的三种议事协调机制中,同时有正式或非正式的行政知识和政治权威存在。然而,如果探究这三种组织何以在效能的维度上有所差异,就不得不仔细辨析和关注各种禀赋在“比较意义”上的优势分布。

正如表3所示,从“政治权威”的分布来看,工作专班“小而精”的特点使得它更有利于占据非正式政治权威;工作组整体上由各业务相关单位整组进驻,而领导小组往往更有规范的架构规定,难以采用“纪委入场”一类的非常规手段,因此都更依赖正式政治权威。从“行政知识”的分布来看,工作组启用长期从事该项工作的中层干部,采用定人定岗定责的方式调度其“非正式行政知识”;工作专班更是号称“精锐”力量,其优势正是在于基于个人能力所生成的大量临场知识,即“非正式行政知识”;而相比之下,领导小组的议事方式是与会人员发表“部门意见”,人员组成并不固定,人、岗、责相分离,所调用的更多是“正式行政知识”。

表3 三种议事协调机制组织禀赋的比较优势分布

从根本上而言,不同的组织拥有不同的资源禀赋,而工作模式的设计,就是要确保工作流中有各类资源的充足输入,同时保障资源之间的畅通调度。政府管理与企业管理有相通之处,或许这之中最不易于调度的同样是隐性的“非正式行政知识”,所以要通过符合逻辑的组织设计,赋能有非正式行政知识的官僚,才能保障应急情况下的快速响应,这也是W市应急管理体系从依靠领导小组转为依靠工作专班和工作组的关键所在。而单纯依靠工作组,又不能解决应急时期痛点难点问题对于协调效率的诉求,配合以“非正式政治权威”驱动的工作专班则很好地弥补了这一短板,这便是W市在组织调适后得以克服危机的又一关键原因。

进一步,基于政治权威与行政知识的分析框架,这三种机制的不同禀赋促使其在组织效能的不同维度有了差异性的表现。基于W市的案例分析,如图8所示,本文用决策能力、执行能力、协同能力作为三维坐标体系标定领导小组、工作组、工作专班的组织效能分布。

图8 三种议事协调机制的组织效能对比

组织效能是指组织实现自身目标的程度,早在1965年,Seashore[10]就在《组织效能评价标准》一书中提出组织效能是一个目标体系,是衡量企业经营好坏的各种评价标准的总和。一个不能达成预定目标的组织,即使在各方面的能力都很优秀,也不能被看作高效能的组织。因此,能力高不必然意味着效能高。本文在效能坐标图中所使用的“能力坐标”,实际上是本文关注的效能表现的不同维度。

从执行能力来看,相比于领导小组,工作组与工作专班的组织结构更扁平,更能调动业务骨干,具有更强的执行能力;从决策能力来看,正如刘鹏等[11]所总结的,工作专班的优势在于有效突破了传统议事协调机制“协调力—专业力”的建设困境,集结精锐力量,实现了执行能力与决策能力并重,但这种决策能力仅限于执行过程中对具体问题的指挥、判断、协调,不同于领导小组作为一个掌握权力的小团体所具备的定方向、定规则、定资源配置的决策能力,因此领导小组的决策能力最强、工作组次之、工作专班最弱;从协同能力来看,工作专班相较于其他机制,其协同范围往往聚焦细分业务,如国务院联防联控机制科技攻关组下设药物、疫苗、检测、溯源、中医药等9个工作专班(1)国务院新闻办公室网站.国务院联防联控机制举行科技研发攻关最新进展情况发布会[EB/OL].(2020-03-06)[2023-05-08]. http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/42313/42738/42743/42747/Document/1676110/1676110.htm.,吕梁市有关脱贫攻坚考核评估反馈的“整改工作领导小组”下设干部培训、产业发展、小额信贷、饮水安全保障等16个工作专班(2)吕梁方山县:16个工作专班抓整改[EB/OL].(2022-05-07)[2023-05-08].https://www.cnr.cn/sx/rdzt/llhhyjcxfs/yaowen/20220507/t20220507_525817859.shtml.,浙江省为推动“三农”工作,成立渔业安全生产、耕地与种子、宅基地改革等7个工作专班(3)组建“6+1”工作专班,省农业农村厅部署推进今年专班工作[EB/OL].(2021-03-03)[2023-05-08]. http://nynct.zj.gov.cn/art/2021/3/3/art_1589296_58931217.html.。而工作组与领导小组的协同范围相较于工作专班往往更广。以W市为例,工作组的业务范围覆盖工作专班焦点工作以外的所有事务。工作专班、工作组、领导小组同为议事协调机构,采用整体性治理的思路组织政府资源,因而相比碎片化的常规部门,在执行和决策能力上普遍更有优势,但常规部门对某一领域的公共事务总体负责、全包全揽,因而协同能力最强。常规部门在此作为其余三种跨部门议事协调机制组织效能的参照。

基于对三种议事协调机制组织禀赋与组织效能的综合分析,在把握科层原理与领导小组这一种机制流变的基础上,本文进一步着眼议事协调机制的多样性,围绕“协调”在何种对象上展开,按照类型学的划分,将其定位为权力导向型、事务导向型与资源导向型三种类型。表4梳理了本文对三种机制的分类。

表4 三种议事协调机制的类型学划分

领导小组是权力导向型的议事协调机制。领导小组通过分配与权威相关的资源,在高位运行的状态下对专项工作进行研究与规划,其核心协调的对象是“权力”,也因此往往被称作“领导俱乐部”,在弥合各系统意见分歧上有重要作用。领导小组可以形成具备一定效力的会议纪要,各相关单位人员需带回本单位进行研讨,进一步形成指导工作开展的政策文件。一旦协调落定,其生效的持续性很高,甚至能够制定规则。因此,领导小组往往在改革性、开创性工作情境中能够发挥最佳效能。

罗兹曼[12]3-5认为,“领导小组”之所以能够发挥重要的作用,在于它统一并集中了领导,而吴晓林[13]也认为“领导小组”能够以集合权力为基础进行权力输出。得益于这种独特的组织结构,领导小组应用于中国多项改革性、开创性工作中。1958年,中共中央成立以陈云为主任的原子能事业领导小组,指挥中国核工业的创建工作;1993年,在克林顿宣布“国家信息基础设施”建设计划后,中国也很快成立了“国务院经济信息化领导小组”,主要负责研究方针、制定政策、起草法规、拟定战略;2007年5月,为履行《气候变化框架公约》下的国际义务,中国成立节能减排工作领导小组,其主要功能是研究确定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策;此外,还有2003年成立的中央司法体制改革领导小组和中央文化体制改革领导小组、2016年成立的中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组等。许多负责改革性、开创性事务的领导小组长期存在于中国实际的政治运作过程之中。

与总揽全局的领导小组不同,工作组是事务导向型的议事协调机制。工作组不需要像领导小组一样总体谋划某项工作的实施方略,而是要聚焦清晰明确的具体事务展开协调。因此,工作组很少像领导小组那样转为正式的职能机构,其设置有很强的临时性。如果说“做什么”是领导小组的协调范围,“如何做”就是工作组的协调范围。领导小组协调的是“权力”,工作组协调的则是具体的“事务”。通过在组内设置骨干部门的方式,工作组能够更好发挥科层制优势,便于成员共享其隐性知识,即本文所提出的非正式行政知识。因此,工作组往往在任务性、统筹性工作情境中能够发挥最佳效能,常见于对各种短期工作的应对,如2019年国家医疗保障局就医保药品目录调整工作成立工作组(4)关于公布《2019年国家医保药品目录调整工作方案》的公告[EB/OL].(2019-04-19)[2023-05-08].http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-04/19/content_5384349.htm.,2020年海南省为纾解风险成立“海航集团联合工作组”(5)官宣!海南省海航集团联合工作组成立,将全面协助推进海航集团风险处置工作[EB/OL].(2020-02-29)[2023-05-08].https://m.thepaper.cn/baijiahao_6240938.,2022年商务部成立“中国加入《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)工作组”(6)中国加入《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)工作组正式成立[EB/OL].(2022-09-07)[2023-05-08].https://www.sac.gov.cn/cms_files/filemanager/samr/www/samrnew/jzxts/zcyj/202209/t20220907_349878.html.,2023年中国足球协会党委书记杜兆才被调查后,国家体育总局紧急成立工作组进驻中国足球协会主持工作(7)7人工作组紧急进驻中国足协,体育总局副局长李颖川暂时主持足球工作[EB/OL].(2023-04-03)[2023-05-08]. https://mp.pdnews.cn/Pc/ArtInfoApi/article?id=34857046.。钟开斌[14]也基于对应急管理工作组的分析提出,工作组是非常典型的专项任务型组织。

工作专班是资源导向型的议事协调机制。如果说领导小组的重点是确定优先性,工作组的重点是确定方案,那么工作专班则是专项工作的执行力量,在明确的任务导向下配置资源,包括人力资源与财物资源。工作专班兼具科层的专业性和组织的灵活性,同时善于调度非正式行政知识和非正式政治权威,是一支面向焦点问题的“精锐部队”。其结构设计使得工作专班能够更多从实务角度出发,在短时间内密集调度资源。这与刘鹏等[11]学者的观点一致,即工作专班与其他议事协调机制最大的区别就在于责任分解到人,并且工作专班可以有效应对以往资源集中在决策阶段的问题,整合更多执行组织资源。因此,工作专班的组织结构决定其往往在攻坚性、焦点性工作情境中能够发挥最佳效能。

工作专班可查到的最早应用记录是在三峡工程库区移民的相关工作中,时任湖北省委书记贾志杰在回忆录中提到:“省委省政府对全省对口支援工作进行了广泛深入的动员和部署……共120个支援单位相继成立了专门机构和工作专班,具体负责对口支援工作。”[15]586

1997年的《湖北日报》中也提到:“宜昌、秭归两县及有关乡镇党委和政府的主要负责人,带领有关部门领导组成移民工作专班,深入坝区村组,挨家挨户做好对群众的宣传解释工作……”[16]289尽管尚无确切依据证明专班制度起源于三峡移民,但这两份史料说明工作专班应用于攻坚性、焦点性事务由来已久。

除了本文所列举的危机治理情境,专班还广泛应用于常态治理的焦点工作中,如衢州市在2018年率先成立营商环境建设工作专班[17]189,北京市海淀区在2019年成立城市大脑专班,解决数据共享、业务和技术融合问题(8)北京海淀:“城市大脑”带来了啥?[EB/OL].(2019-03-10)[2023-02-04].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1627598973231522-239&wfr=spider&for=pc.,合肥市在2022年建立“六个工作专班,畅通房地产开发企业和购房者双方反映问题渠道”(9)合肥决定:常务副市长任组长、设立六个工作专班,协调处理全市房地产问题[EB/OL].(2022-08-14)[2023-02-04].https://mp.weixin.qq.com/s/9vPlC3udG9El2DDYAfLM6A.等。在中央层面,也有如2022年1月交通运输部成立的国际航行船舶船员换班工作专班(10)交通运输部成立工作专班协调解决船员换班难题[EB/OL].(2022-01-07)[2023-02-04]. https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202201/t20220107_3635249.html.、3月国家发展和改革委员会成立的推动煤炭增产增供工作专班(11)国常会:落实地方煤炭产量责任,调整煤矿核增产能政策[EB/OL].(2022-05-23)[2023-02-04].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1733628024513383094&wfr=spider&for=pc.这样的应用。工作专班的成立往往与“挂图作战”“倒排工期”“狠抓落实”这样的句式同时出现。四川达州由省纪委书记牵头成立三大工作专班狠抓干部作风问题(12)四川:聚焦高质量发展 组建“工作专班”狠抓落实. [EB/OL](2022-08-10)[2023-05-06].https://mp.weixin.qq.com/s/L43U8r_eFf0W_xaB8a6omA.;浙江原省委书记袁家军曾提出工作专班要“一对一”啃硬骨头,形成攻坚破难的示范带动效应(13)出任浙江省委书记后,袁家军的一次重要讲话. [EB/OL](2020-09-12)[2023-05-06].https://news.sina.cn/gn/2020-09-12/detail-iivhvpwy6366575.d.html.;丽水市出台的工作专班管理办法中,也有“把稳攻坚克难的‘方向盘’”这样对工作专班应用情境的明确定位(14)扫除监督“盲点” 规范权力运行 我市出台首个专班管理办法[EB/OL].(2021-06-01)[2023-02-04].http://www.lishui.gov.cn/art/2021/6/1/art_1229218389_57321233.html.。尽管对工作专班的学术讨论尚不充分,但这些“表态”也能体现出在实际工作中对工作专班的定位。

四、理论对话:重访科层制

自20世纪70年代末以来,去科层化思维就伴随着对于韦伯的批判不断涌现。不少人预测,科层制与复杂、动态和个人主义的现代社会不相兼容,它将被企业、市场或网络组织以及非制度化的“软”治理手段所取代,人们因而要求进行彻底的行政改革。然而,在近三十年的尝试后,“重新发现科层制”却成为20世纪90年代中期以来研究的新热潮。Olsen[18]基于对韦伯有关理论的详细讨论,对科层制这种“不被看好”的组织之所以一再复兴做出了阐释。他认为,韦伯的科层制只是一种理想类型,其基础是三种可能互相竞争的原则——等级权威、基于规则的权威和专家权威。因此,理性只是科层制程序的特征,而不一定是结果的特征,官僚的行为受许多流动和重叠的组织原则影响。这三种权威的冲突在W市的治理实践中也各有体现。因此,那种将科层制绝对认定为基于正式权威和有效秩序进行统治的观点可能本就是违背初衷的,职业化所要求的专业裁量权往往会减少对正式规则的依赖。

认为议事协调机制的涌现代表了科层组织的衰败,甚至认为可以取代常规科层组织的观点也并不准确。领导小组是富有中国特色的议事协调机制中受到学界广泛关注的一类,对领导小组的研究基本上集中在纵向梳理的历史视角和横向对比的案例视角两种。从纵向视角出发,学界对领导小组类型的划分有多种标准,如借力程度和自立程度[2]、时空二维分类[1]或关注小组组长和成员的政治地位等[19]26。从横向视角而言,则主要是针对某个特定业务领域领导小组的运转机制进行总结和描述,未能将议事协调机制作为组织研究的总体对象进行分析,也缺乏对“工作组”“工作专班”两种机制的深度素描和理论构建。在人事任命与资源调度权力高度向上集中的制度环境下,学界普遍将领导小组的有效性归因于对常规治理的超越,总结其为“项目”运作带来的“显著机制”[20]、吸引了政策注意力[21]或者说是一种“科层治理的运动化”[22]。正如汤森等[23]14发现的,改革开放以来中国一直存在国家治理的制度化悖论,即中国各方面运转的常规化是以动员的方式实现的。这种制度化悖论事实上呈现了当前中国政治运转过程中仍有非理性环节,倪星等[24]将其总结为“科层治理的运动化”和“运动式治理的常规化”。在这些讨论的基础上,本文重新回归科层理论,提出一个基于政治权威与行政知识的研究框架,对议事协调机制展开类型学分析。

本文在研究框架中所提出的非正式政治权威和非正式行政知识并非等同于学界普遍关注的“非正式制度”。大量文献讨论了非正式制度对于正式组织的互补作用(15)包括Bendix在著作Work and authority in industry: managerial ideologies in the course of industrialization中对英国、俄国组织内部权力关系演变的考察,Dore在著作Goodwill and the spirit of market capitalism中讨论日本的“善意”资本主义,以及Swidler发表在American Sociological Review上的Culture in action: symbols and strategies提出的“文化工具箱”理论等。,在国内组织社会学的讨论中,“非正式制度”被进一步等同于“关系”。地方官员利用社会关系达成治理目的的案例在中国并不少见,甚至已经成为地方治理中不可或缺的组成部分,大量关于官僚行为的文献证明了这一点(16)如2013年Chen等发表在Management and Organization Review的文章Chinese guanxi: an integrative review and new directions for future research,Deng等发表在The China Quarterly的文章Relational repression in China: using social ties to demobilize protesters以及吴毅的著作《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》。。本文在建构研究框架时,虽然吸收了周雪光对于中国官僚机构中“非正式”表现的讨论,但在理论内涵和价值导向上并不与其完全一致。众所周知,“关系”虽然增强了制度的灵活性和适应性,却也与法制化建设的努力背道而驰,因此往往处在一个隐晦的位置。但非正式行政知识却与组织管理领域所关注的“隐性知识”异曲同工,非正式政治权威也进一步增强了“政治权威”这一概念对中国政治的解释能力。

赖静萍等[25]指出,西方管理学提出矩阵式组织的基础是成熟科层制,而对于中国而言,更大的挑战仍是不完全的理性官僚制对法理性权威的削弱,因此领导小组不能等同于矩阵式组织,未来最重要的是依靠健全制度约束小组运作中的随意性。不同的组织形式根本上是对科层资源进行组合和分配,提高整体性治理能力与加强科层能力建设并不冲突。尤其在中国地方治理的语境下,重新审视韦伯关于科层组织的观点十分必要。正如奥尔森所说,对于科层组织的评估并不只在于其实现目标的效力和效率,科层制本身就是社会价值观的表达,是对程序理性的长期承诺。因此,重视科层能力的本质就是重视政治的常规运转。再科层化作为后新公共管理改革时代的潮流,将协调能力作为关注重点,倡导“整体政府”“联合政府”。段啸林[26]认为,这些新兴理论与传统科层制的关系并不能简单用“好”和“坏”定义;任宇东等[27]对征迁指挥部的研究也发现,表面上非常规的工作体系其实从根本上强化了科层制。可见,对于议事协调机制的关注仍然要立足于科层政府的理论视角。

在新公共管理(new public management,NPM)改革遭受质疑后,有学者建议每个国家都要找到自己的路径,与其复制西方的NPM改革,不如先回到“基础”——韦伯式科层制[28]。世界银行等国际组织也多次呼吁,行政改革必须与每个政治体系的需要、传统和资源精确匹配(17)如世界银行在1997年发布的报告World development report 1997:the state in a changing world以及在2000年发布的报告Reforming public institutions and strengthening governance: a World Bank strategy。。本文正是通过构建一个基于科层理论的分析框架,以期为理解议事协调机制的类型学,进而“善用”多样化议事协调机制提供一个理论框架,在重访科层制的基础上拓展议事协调机制的理论发展。

五、结论与讨论

工作组与工作专班是中国政治实际运作中重要的议事协调机制,但尚未引起足够的学术关注。在本文所展示的治理案例中,以工作组与工作专班两种议事协调机制为抓手进行的组织调适有其清晰的改革动力与明显的治理效果。总结来看,W市从“组织形态之变”到“治理绩效之变”之间的因果机制在于从反科层治理到重新重视科层资源调配的回归。学界普遍认为领导小组在应对临时性、阶段性或突发性任务上有独特优势,而W市的“小组失灵”为本文提供了一个反思这种观点的窗口。本文采用单案例研究方法对W市应急管理体系调适案例展开分析,从韦伯对科层制的特征定义入手,结合大量案例细节,将工作组、工作专班与领导小组这一类已经得到广泛研究的机制进行对比,在理论层面上探索做出类型学的划分,以期对治理实践中科学应用不同机制提供启发性的依据。

随着中国城镇化水平的不断提高,城市人口集聚水平不断上升,特大城市既是区域经济发展的发动机,其社会复杂性、风险不确定性也为传统的科层制政府带来新挑战。因此,面向特大城市的风险管理能力日益成为衡量治理水平的重要维度,这就要求地方治理在调适组织模式时更高效、更敏捷、更稳健。目前,中国正处在全球数字政府建设浪潮的前列,传统的科层制政府有机会依托组织层面的数字化转型实现程序性与专业性的并重。黄璜等[29]认为数字政府建设的最终目标包括打通政府组织内部的沟通壁垒,从而促进决策的科学化。正如Hayek[30]7-15所认为的,知识有情势依赖性,很难被传送到一个集中的统治权威,因此需要对决策权进行分解,他于1945年发表的《知识在社会中的作用》被视作知识—权力匹配相关研究的划时代之作。20世纪以来,关于如何促进知识与权力相匹配的研究在市场决策、公共决策两个领域都有相应发展,但前者的理论发展程度远胜后者。现有研究往往以教育背景判定干部的知识储备,其实是不重视通过实践所获得的那种非正式行政知识。许多学者都认为不同于工业时代的官僚制组织,在网络与知识社会中,权威来自知识和信息,而非地位和层级,因此在公共危机治理中,要使得知识与权力相匹配,以促进科学的决策,强调构建与知识相匹配的权力分配模式在公共危机治理中的作用[31-32]。在大数据等新兴技术的支持下,政府部门可以通过建构以历史政策集合为基础的知识源集成网络,从而走向以知识网络为中介的精准治理模式[33]。

概言之,本文在如下方面具有边际贡献:第一,以类型学探究丰富了议事协调机制文献的理论探讨,对工作组、工作专班这两种缺少关注的新兴议事协调机制展开分析,特别是将这两种机制与领导小组置于同一情境下做出对比;第二,将韦伯科层制带回至对议事协调机制的分析框架之中,试图超越那种将协同治理作为科层制对立面的研究视角,以期重新引起对于科层能力建设的重视;第三,在回归科层制经典理论的基础上,结合对中国传统政治文化的有关讨论提出了行政知识与政治权威的正式和非正式定义,将知识管理领域中讨论丰富的默会知识概念迁移至行政工作中,挖掘了非正式行政知识的理论意义,同时对政治权威概念做出拓展,不同于强调职级落差造成权威的既有讨论,将职务性质也纳入势能生产的视野之内,拓展了该概念的解释范围,为科层制在中国治理情境分析中的应用提供一个可能的结合点。

总之,本文在理论层面对工作组、工作专班、领导小组与常规部门作对比讨论,对理解科层制在新时代的“常”与“变”有启发意义。在方法上,本文的案例选择并非基于代表性考虑,而是以典型案例展现因果机制,在可推广性上存在一定局限。此外,以工作专班为代表的议事协调机制对常态治理的适用性仍需讨论。工作组和工作专班的限度在哪里,它们与常规科层组织是如何耦合的,这两种机制的出现又引起何种新生治理挑战,这些问题既需要将情境、组织、个体等多种要素全面纳入分析框架,也需要开展更系统性的实证研究。