数字政府建设的理论基础、热点议题与发展趋势

孙宗锋,秦瑞楠

1.山东大学 政治学与公共管理学院, 山东 青岛 266237

2.山东大学 国家治理研究院, 山东 济南 250100

近年来,国家层面高度重视借力数字技术实现治理体系与治理能力的有效提升。2019年10月,党的十九届四中全会明确提出推进数字政府建设,2022年印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》更是系统阐明了新时代数字政府建设的方向,为全面开创数字政府建设新局面作出了系统谋划。将数字技术广泛应用于国家治理,是建设数字中国的应有之义和必然要求,对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

数字政府是政府为适应和推动经济社会数字化转型,对政府治理理念、职责边界、组织形态、履职方式及治理手段等进行系统发展和变革的过程[1],其核心目标是依托数字技术保障公共服务、提升管理效率、优化服务体验,促进公民与政府的积极互动。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要驱动力量,数字政府扮演着实现数字中国、网络强国、智能社会等重大战略目标的支柱角色。在实践层面,从“三金工程”“政府上网工程”“两网一站四库十二金”“互联网+政务服务”,再到如今的数字政府,中国“数字政府”建设实现了从被动公开信息到主动提供优质服务的根本性变革。实践越进步,就越需要相关理论的系统指引。然而,国内外学术界对于数字政府建设的理论构建、热点议题及发展趋势等基本问题缺乏总结提升与理论指导。基于此,本文拟系统梳理国内外有关于数字政府的相关研究,助力中国特色数字政府实践创新。

一、数字政府建设的理论基础

以大数据、云计算、物联网、人工智能等为代表的数字技术迅猛发展,数据密集型科学范式不断涌现,不仅催生了公共管理领域的范式变革,也对政府形态和治理方式提出了新的要求。数字时代治理理论的出现显著推动了公共管理的发展,而数字政府建设则是该理论在公共管理领域实践的重要表现。随着政府数字化转型的不断深入,数字治理理论也在不断发展演进,经历了从技术治理、平台治理、协同治理到整体性治理的迭代发展,如图1所示。需要指出的是,数字治理理论之间并非互斥或互替,而是相互嵌入、互为补充的关系,在数字政府建设的各个阶段发挥不同作用。

图1 数字治理理论的发展

(一)技术治理

技术治理是关于如何有效运用和管理技术以解决社会问题的理论体系。它强调将技术作为治国理政的工具,实现公共利益最大化和社会目标。该理论体系主张将社会和公共事务管理还原为技术性的操作,以理性化的模式高效地实现治理目标。换言之,将科学技术应用于社会治理和公共政策中,以优化社会运行效率。然而,技术治理本身存在一定的局限,该模式强调效率导向和专业主义,过度追求技术理性,缺乏对组织机构和规则体系的灵活性调整,使得数据孤岛、数据壁垒等实践挑战也随之出现[2]。

在政府数字化转型过程中,由于技术治理理论过于强调数字技术的工具价值,侧重于“业务数字化”,没有从根本上关注技术嵌入到政府与政策的可能性,无法有效实现数据的共享、开放和便利可及。表面上,政务手机应用软件(App)的数量明显增加,然而,缺乏连贯性与整体性,忽视了不同治理情景中治理技术的适配性,导致单一治理技术与多元化治理场景之间的矛盾。技术治理往往着重运用技术手段来管理和监控,忽略了利益相关方诉求的复杂性。因此,致力于系统化、集成性的治理模式成为迫切需求,整合了各类数据、业务流程,具备系统性特征的平台治理模式应运而生。

(二)平台治理

最初源自企业管理的“平台”一词,特指用于促进商业供应链协同与商务生态运行的数据支持平台[3]。一方面,平台是一个提供服务、产品或信息交流的基础结构;另一方面,平台也是一种组织结构和治理模式,如平台可以通过增强“块”对“条”之间的影响力,开辟“向上协同”的治理空间,还可以推动政府、社会和公众之间全方位随时互通。尽管平台政府切实推进了政府内部数据共享、业务统筹优化和管理,对外面向公民提供智慧政务服务,然而,平台政府实践仍然面临包容性难题和技术韧性难题[4]。

在数字政府建设实践中,平台融合是基础、业务协同是根本。虽然平台治理打破了传统政府管理中条块分割、各自为政的格局,促进各方参与和协作,但仍在底层数据流通、数据共享以及“一网通办”“一网监管”等方面存在局限。首先,治理权力分散和决策复杂性问题降低了平台的治理效率,由于多方参与,决策过程可能延迟且难以达成一致。其次,信息不对称和信息过载也构成了挑战,确保各方获取准确、及时和可靠信息以支持决策变得尤为关键。最后,平台治理过度强调平台集成,忽略了线上线下协同、多元主体协同。因此,协同治理显得至关重要。

(三)协同治理

协同治理理论是以协同学与治理理论为基础的交叉理论。协同治理作为公共管理领域的一种治理安排,强调政府与非政府组织、市民、企业等多元主体之间的合作与协同,通过资源整合、信息共享和协同行动来制定或执行公共政策,解决复杂的公共问题[5]。协同治理理论的发展历史悠久,但由于政府科层体制固有的僵化复杂,其在实际应用中仍然存在诸多困难,这也更加突出了协同治理的价值,因此基于中国情境的协同治理研究数量迅速增加。

在数字政府建设过程中,数字技术充分赋能协同治理,促进政府、社会和市场之间的协作,形成一个技术、业务、数据和空间相互融合的治理生态,从而推动不同层级、不同地区、不同部门和不同业务之间的有效协调和配合。协同治理不仅强调各方之间的协作和合作,还关注线上线下的协同,通过建立合作、激励与考核机制,协商决策和信息共享等途径,促进各方之间的有效沟通,构建更加全面有效的治理生态。

当前,数字政府的高效协同还面临挑战。第一,在组织机制层面,数字化职责分散在各政府业务部门,缺乏强有力的组织机构和工作协同机制。第二,线上线下业务协同依然面临壁垒。例如,在政务服务数字化转型的实践中,政务服务数字化标准、规范不健全,导致系统设计与现实契合度不高,协同过程中出现流程断层、线上系统使用率不高的问题。第三,在法律法规层面,规则的动态调整与新技术新手段快速应用之间不适配,这一不协调的核心问题在于新兴数字技术的引入超越了现有法规和政策的规制能力。

在此背景下,整体性治理的重要性逐渐凸显,该理念以满足公民需求为核心,以数字技术作为治理工具,强调协同、整合和责任,促使各种治理主体实现协调一致的治理目标;同时,推动不同治理层级、区域以及公私部门的协调,整合碎片化的协同责任机制和分散的信息系统,塑造一种以整体性治理为导向的政务服务模式。

(四)整体性治理

作为一种新的治理范式,整体性治理受到了学术界的广泛关注。早期,Perri等[6]37-38以英国政府的改革经验为基础,率先提出整体性治理理念。这一理念以满足公民需求和解决问题为治理核心,强调在不同政府层级之间以及政府内部不同部门之间进行纵向和横向的整合,注重协调治理目标与手段的关系。同时,整体性治理依赖信息技术的运用,不断推动“从分散到集中,从部门到整体,从破碎到整合”,从而塑造了一种以整体性治理为导向的政务服务模式,在此理论指导下的政府改革是一种包括政府治理理念、运行机制、组织结构等方面在内的整体性策略[7]。以协调与整合为核心的整体性治理理念对中国数字政府建设具有普遍性启示,借助先进的数字技术,加速信息的传输速度、改善信息的处理方式,不断优化政府的组织结构和治理职能,从而进一步推动在整体性政府架构下的数字政府建设,增强数字政府治理行为的整体性与联动性。

首先,在政府数字化转型的实践过程中嵌入技术治理理念,政府借助新一代信息通信技术,推进数字基础设施建设、构建数据资源体系,为数字政府建设提供底层保障。其次,倡导多元协同治理,强调多元组织的互动,通过数字化平台促进不同主体参与治理,实现信息共享、资源整合和协同决策。同时,为应对政府治理面对的新问题,Dunleavy[8]提出了数字时代治理理论,认为数字时代治理应重新整合各个方面的资源,以满足不断变化的利益相关者的需求,以“整体性治理”优化顶层设计,完善政策基础,聚焦政府组织体系运作的整体性与协调性,再以技术为支撑,推动整体政府建设。

二、数字政府建设的热点议题

根据上述理论,本文从政策引导、组织保障、技术支撑三个维度系统梳理数字政府建设的热点议题,具体如图2所示。

政府数字化转型是一个复杂的过程,不仅是技术的简单运用,还蕴含着技术与政策、组织的互动过程。政策指导技术应用,技术需要适应政府机构的组织结构和文化,组织需要与政策和技术保持一致。只有三要素紧密互动、协调和匹配,数字政府建设才能有效推进,提供更精准的公共服务,作出更加科学的决策。

图2 数字政府建设的热点议题

(一)政策视角下的数字政府研究

公共政策视角下的数字政府研究要回应如下基本问题:数字政府的转型与发展离不开公共政策的引导和支撑,数字政府的有关政策如何被制定?数字政府政策内容在各国之间的差异、数字政府政策扩散的机制、数字政府政策的执行过程与模式、数字政府的有关政策如何评估?数字政府相关的政策由于融合了技术、利益、政治与公民诉求等多重因素,呈现出与常规公共政策不同的特点。因而,常规的政策研究议题在数字政府领域可以找到经验证据,反之,数字政府领域的政策发现也可以推动一般公共政策理论的发展。

首先,数字化战略的深化发展对社会既有的运行方式、制度规则以及组织模式和架构产生了巨大冲击。在这一背景下,政策制定需要具备数字化的底色,用以重塑制度规范和组织机构,从而建立与数字生产力相适应的顶层制度和生产关系。近年来,中国政府高度重视数字政府建设的战略部署。2019年,党的十九届四中全会明确提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。2022年以来,中共中央、国务院相继印发《关于加强数字政府建设的指导意见》《数字中国建设整体布局规划》,进一步明确数字政府建设的总体要求、目标和主要任务,明确数字中国建设的整体布局和推进方向,强调数字政府、数字中国建设是主动顺应经济社会数字化转型趋势。一系列政策的陆续出台,为数字政府建设营造了有利的政策环境,同时引发了学界的广泛关注。

其次,各国数字政府政策的制定和实施呈现出明显的区域性差异。英国在2012年推出“政府数字战略”,强调“数字政府即平台”的理念[9]。同年,美国发布“数字政府战略”(1)Digital government: building a 21st century platform to better serve the American people[EB/OL]. (2012-05-23) [2023-10-18].https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/omb/egov/digital-government/digital-government.html.,韩国也实施“智慧政府实施计划”(2)参见https://mois.go.kr/cmm/fms/FileDown.do?atchFileId=FILE_000000000022394&fileSn=0。。马亮[10]以新加坡智慧国计划为例,总结了新加坡政府在大数据技术利用方面的主要特征与关键问题,从顶层设计与战略规划、政府激励与学习创新以及公众参与和社会共享三个维度出发,探讨了新加坡的经验,对中国政府使用大数据提供有价值的参考。江小涓[11]对中国场域下的数字政府建设内容进行系统性探索,指出要以数字政府建设引领和支撑高水平数字中国建设。黄璜[12]认为中央层面相关政策演变划分为三条主线,即顶层设计、工程与试点以及服务与监管,而政策演变的特征则可归纳为核心目标、顶层设计、政策议题、业务架构和技术基础等五个方面,其对数字政府战略定位及政策研究方向进行了深入探讨。与此同时,中国数字政府建设需要关注数字政府的概念化和建设水平评估、组织间数据共享与业务协同、政商关系与数字政府共建、数字政府建设水平的影响因素、数字政府的用户使用和合供五大关键问题[13]。

最后,强调数字政府政策的创新扩散在政府深化数字治理中的重要作用。已有研究多从府际权力运行模式、府际关系视角下政策创新扩散机制等方面加以分析。此外,一些具体的微观政策也值得进一步探究,以夯实中国数字政府转型的政策基础。例如,人脸识别政策的跨域比较分析、ChatGPT的限制与约束政策、算法公平与数据安全政策等。

(二)组织保障下的数字政府推进过程研究

政府数字化转型重新定义了政府的角色和职责,重塑了政府的组织结构、职责边界,推动政府由传统的行政管理模式逐步转向以数据驱动为核心的服务型政府模式。组织保障视角下的数字政府研究要回答三个核心问题:数字技术对组织结构带来何种影响?差异化的数据治理机构在推动数字政府战略上的绩效差异如何?何种组织设计有助于推动整体性数字政府建设?

首先,以权责变化为特征的组织结构调整,以适应数字技术的快速发展。随着工业化“物理空间”的政府形态向大数据时代“数字空间”的政府形态转型,建立在层级责权关系和信息逐级传递基础之上的传统政府结构和运作模式已难以适应[14]。在这种背景下,数字政府以平台化转型为核心,致力于构建适应数据整合共享的扁平化组织结构,以更好地服务企业和民众,实现多中心治理目标。充分发挥数字政府中科层制组织模式与扁平化组织模式在政府决策和执行中的优势,使得政府决策与政府执行能力得到最大化提升。

其次,技术的发展优化了政府内部职责。得益于数字化技术,政府不断再造治理流程、优化服务方式,降低交易成本,提升资源利用效率,为重构政府职责及部门间关系提供了必要的技术支撑。更为重要的是,在数字治理推进过程中,数字赋能的作用愈发凸显,政府部门的主体结构、互动关系、行动空间、制度权责与业务流程边界发生明显变化,这不仅有助于实现政府内部的良性互动,更能够促进多元价值的凝聚,实现治理效果的全方位提升。数字技术也在重塑政府职责的外部边界,政府越来越多地关注数据融合与智慧化服务,致力于解决信息分散化、政务应用零星化、服务断层的困境治理,畅通数据要素在政府、社会、市场及公民之间的流动[15]。数字技术还重构了公民参与政府治理的方式,使得传统的线下参与向线上参与转变,实现政府和公民自主选择与互动的新形式,使职责配置呈现向市场、社会延伸的特征,进一步提升了数字治理的效能。

最后,数字技术推动数据治理模式的创新。一方面,国家组建国家数据局,负责协调推进数据基础制度建设,统筹数据资源整合共享和开发利用,统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。张克[16]基于政府职责体系理论视角,阐释了数据行政管理的基本内涵,系统分析了中央部委层面数据行政管理的宏观管理和具体管理职责配置情况。另一方面,各级政府正加速推进数字化转型,形成了不同地区不同层级政府之间相互借鉴、竞相发展的良好局面,已涌现一批具有引领性、示范性的创新治理模式。

构建“横向协同、纵向联动”的组织模式成为数字政府转型的组织保障基础,如何借力全新的组织模式推动数据治理、算法治理与平台治理至关重要。已有研究将“一网通办”视为深化政府治理、构建数字政府的关键着力点。这一模式形成了全链条服务平台、双引擎并驾齐驱、全媒体沟通反馈、多主体协同合作的数字政府架构体系和数字治理生态[17]。基于政务改革的“浙江经验”提出地方政府数字化转型的全新理念、建设方案及改革愿景目标,进而打造整体智治现代政府,为地方政府治理能力现代化探索“先行”发展路径[18]。还有研究选取全国数字政府建设具有良好示范效应的“数字广东”为典型案例,探讨地方政府如何将数字时代的外部环境优势转化为提升政府内部治理效能的实践经验[19]。此外,有研究基于数字政府实践,致力于打造一个协同演进的生态系统,其中包括数字政府、数字经济以及数字社会,以实现包容性、协同性、智慧性和可持续性的治理价值[20]。

(三)技术治理下的数字政府研究

数字政府研究的技术治理视角要明确对数字技术的治理、数据的治理、数字用户的素养提升以及应用场景的开发与限度等议题,回应数字技术监管、数据共享开放、数字技术用户数字素养的提升等核心命题。政府应抓住转型机遇,用技术赋能助力治理现代化,通过推进数字基础设施建设、完善数据资源体系,增强公民数字素养以响应经济社会全面数字化转型需求。

在数字技术和计算机普及并广泛应用之前,交通、通信、水利、能源等方面的基础设施是支撑社会和经济运作的关键部分,在政府治理中具有显而易见的重要地位。进入数字时代,新型基础设施是以新一代数字技术为驱动,以适应新一轮科技革命与产业变革需要为导向,并提供智能化、数字化产品和服务的新一代数字基础设施体系。同时,数字政府网络基础设施也逐渐由简单的“人人互联”迈向更为复杂的“万物智联”,可借助大数据、人工智能等信息通信技术进行业务流程再造和跨部门事项集成,合理分配公共服务资源,实现技术融合、业务融合和数据融合,为数字政府生态圈加速赋能。当前,数字政府建设亟须过渡到以政务“中心”为支撑、“平台驱动”为核心的模式,构建全面的数字基础设施平台,紧密连接公众、企业和政府部门,从而实现智慧化政务服务。在此基础上,通过科学化的决策制定、高效的执行手段及立体化的监督方法,全面推动政府治理能力的现代化进程。

在持续推进数字基础设施建设的基础上,进一步优化包括数据共享、数据安全和数据标准等要素在内的数据资源体系,成为畅通数据资源大循环的先决条件。然而,G2G(government to government)数据互联互通不充分是政府数字化转型的突出症结[21],这一问题凸显为跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务间信息隔离的大量存在,成为数字政府建设的主要瓶颈。

具体而言,在横向上,不同部门系统以及市县系统之间存在多种壁垒,阻碍了信息的顺畅流动;在纵向上,垂直部门之间则存在大量的“信息烟囱”“隔离带”,导致数据利用不充分,尤其在政务服务数据对地方政府公开方面,难以满足“互联网+政务服务”改革实践需求。一些学者认为信息孤岛的成因主要在于政府服务理念的缺失、部门利益的影响、共享机制的不完善和技术标准的制约[22]。还有学者通过比较不同数据治理机构,发现两种机构在制度环境变化中面临的数据共享交易成本不同,从而导致差异化的数据共享结果[23]。解决这一问题,一方面需要打破“专有数据”和“内部数据”逻辑,强调数据标准化、电子化和可视化的共享与互通;另一方面,相关业务数据应以统一标准和相关配套制度在共享平台上进行协同整合,以技术融合推动组织结构形态重构和服务模式创新。

与数据治理相对应的是算法治理,基于海量算法模型的生成式治理模式对传统公共治理提出了巨大挑战。例如,ChatGPT的问世再次证明算法在预测、自动性和效能提升方面的巨大潜力。然而,算法引发的一系列问题亟待理论界给予关注。当前,欧洲各国纷纷发起算法治理的有关倡议,均提及公开透明、公众参与、可持续性等公共价值的重要性。在公共管理领域,各类调试后的公共管理算法嵌入到审批、执法、监管、公共服务供给、公共资源配置等领域,带来了深刻的公共管理变革,需要理论界及时跟进,总结现有算法治理、算法执法等存在的问题、模式、特征与成因,与传统公共行政学对话,发展新的理论。

此外,公民本身的数字素养至关重要,决定了数字政府理念、系统、应用等的受欢迎度。2021年12月,中央网络安全和信息化委员会发布《“十四五”国家信息化规划》,将“全民数字素养与技能提升行动”作为十大优先行动之首,提出“搭建全民数字技能教育资源体系,开展数字技能教育培训,精准帮扶信息弱势群体”,数字素养逐渐成为人们参与数字政府建设必不可少的一种生存技能和知识资产。公民数字素养高低对数字政府建设具有关键决定性作用,全民数字素养提升已成为实现政府数字化转型的基础性条件。因此,基于国家治理的现实需求,应通过缩小数字鸿沟、建立数字素养培养体系、扩大优质数字资源供给、营造良好数字生态,以更好适配数字化时代的需求[24]。

(四)政策、组织与技术的互动关系

前文从三个维度梳理了数字政府的热点议题。政府数字化转型是一个复杂的过程,涉及政策、组织和技术的相互作用。这三个要素相互关联,政策制定需考虑技术可行性和组织变革的需求,组织变革需受到政策法规和技术的支撑,而技术的应用必须符合政策规定和满足组织的需求,它们协同推动政府数字化转型,三者的互动关系如图3所示。

技术作为底层基础以支撑组织运行,同时组织运行反作用于技术。先进的技术可以显著提升组织内部运行的效率,优化服务流程,降低协同成本,从而增强组织的整体协调性和灵活性;而组织运行中的需求和挑战不仅成为技术创新的动力,还可以推动培训以提升公民的数字素养,增强对数字技术的应用能力。

政策驱动政府结构调整,即对政府组织运行进行系统性、整体性重构组织运行,其包括两种方式:一是行政机构改革,强调政策驱动,如国家组建国家数据局统筹推进数字政府建设;二是结构重构,即不改变现有的行政架构,通过政府数字化“技术嵌入”重建扁平化、开放包容的组织结构,借助数字技术和平台,减少部门壁垒、推动各部门协同、优化服务流程。同时,组织运行提供了实时的反馈机制,基于组织运行的反馈,政府可以进行政策的调整和优化,以更灵活地应对变化的需求和挑战。

政策在数字治理中充当引导和规范技术发展的关键角色。政府通过法规和政策框架为数字治理创造了基本规则和目标。这些政策不仅仅是对技术发展方向的明确指引,更聚焦诸如隐私保护和数据安全等领域。技术的快速演进也推动着政策的调试,如区块链、人工智能等新兴技术的涌现,可能迫使政府及时更新和制定新的法规以适应数字化时代的挑战。这种双向的互动机制体现了政策和技术在数字治理中的相辅相成,政策的灵活性和技术的推动力共同确保数字治理的适应性、合规性和创新性。

三、数字政府建设的发展趋势

(一)政策引导:顶层设计与地方能动

在中央有关数字政府顶层设计的明确指导下,地方各部门始终坚持技术赋能与业务协同并重的原则,积极推动数字政府建设。然而,在这一建设过程中也凸显出一系列问题。具体而言,部分省级层面顶层设计缺失。由于在数字政府领域尚未形成统一蓝图,各地数字政府建设的具体内容呈现出较大差异性,导致资源的分散利用和协同障碍。数字政府实践涉及多部门和多领域的协同,一些主管部门的职责划分和协同机制尚未充分明确,影响数字政府的整体运行效率。因此,未来需在整体性治理视角下探究数字政府体制机制改革,通过制度与政策创新推动数字政府建设取得新突破。

推动数字化转型的关键在于制度创新,这一创新通过数字技术的应用来激发制度变革。然而,技术只是实现数字化转型的工具,而不是最终目标。制度创新通过技术嵌入实现政府体制机制、行政逻辑和文化的重新构建,以适应数字时代的要求,突破数字技术在“技术执行”的局限,实现“制度执行”。数字政府建设的关键在于确立一套完备的制度体系,即“明确运用新技术进行行政管理,推进政府部门规范有序运用新技术手段赋能管理服务”。在数字治理过程中,制度与规范将逐渐转化为数字规则的治理体系,从而实现更高效、透明和创新的治理体系。政府数字化转型在整体理念下推动持续发展,通过制度优化不仅对内重塑政府组织结构和运行机制,推动“跨层级”服务,提升协同能力,还对外重构政府与市场、社会、公民的关系,以解决信息不对称、政策响应滞后等问题。

部分地区探索数字化转型创新模式取得了成效。例如,浙江省在推进“最多跑一次”改革方面的成功经验,在国家数字政府建设相关政策和政府工作报告中得到了持续的关注和强调。这些创新举措不仅在浙江全省范围内得以广泛传播和推广,而且为其他省份提供了重要参考。在国家层面,应当进行整体统筹规划,不仅限于展开试点示范,还可以通过奖励推荐、自主申报等多种途径,广泛搜集各领域数据驱动数字政府建设中各个要素协同发展的典型案例。这些在各领域经过实践验证、被证明行之有效的先进做法,应及时上升为制度或标准,以制度化的方式推动“多地复用”创新。

(二)组织优化:构建整体协同体系

数字政府建设已成为推动国家治理体系和治理能力现代化、优化服务、促进创新与民主参与、满足人民对美好生活需要的重要举措。在当今复杂多变的社会环境中,问题和挑战往往交织复杂,公共事务治理已不再局限于原有的层级与部门边界,需要跨越不同层级和领域进行协同解决。因此,运用平台治理、协同治理的理念构建整体协同体系成为未来数字政府建设的重要方向。

以数据集中、业务集中、服务集中为特点的大集中模式是中国政府数字化发展的未来方向。同时,为满足数据向上集中、业务向下延伸、服务向外扩展的迫切需求,建立基于集中模式的数字化平台势在必行,即将数据、业务、服务等纳入一个平台,借助数字技术,实现全省乃至全国范围内的“一体化”业务经办,以及跨地区、跨业务的数据共享和业务协同,从而全面提升业务经办能力和服务水平。

大集中模式的构建需要直面碎片化治理的体制机制问题。如何通过数字化赋能治理协同,打破条块分割的治理现状、完善整体性跨部门协同机制,成为数字政府的“下一步行动”。数字赋能政府部门治理协同的本质在于利用数字技术对政府部门的主体结构、互动关系、行动空间、制度权责以及业务流程边界进行重塑,使各部门根据业务情况在数字空间中迅速高效地进行信息互动,实现决策、管理、绩效和行动的协同。为克服当前发展瓶颈并解决深层次的条块协同难题,确立统一标准成为实现政府部门数字化赋能协同的关键前提。

针对公共治理现实状况的变化,应制定统一的政府部门组织架构、资源配置、业务内容等数字化转型标准,以保障虚拟组织与实际组织、不同组织之间的数字化连接和互动。同时,需要关注新兴现代技术成果与政府治理实践的融合,为联动式决策、可视化指挥、智能化分析、闭环式管理等赋能,从而推动部门间的协同合作。

(三)技术支撑:数字素养与价值关怀

在国家治理领域,新技术的广泛应用带来了五种明显的变化:一是移动互联网改革了政府模式,推动了“放管服”改革和智慧城市建设,促进政府与公众的交流;二是算法凭借算力优势嵌入政府治理,降低了治理成本,提升了公共服务质量;三是政务云平台成为“大脑中枢”,为各级政府部门提供综合服务;四是大数据整合了核心数据库,重塑了智能治理模式;五是人工智能推动了治理形态创新,实现了即时感知和智能监管。可见,新一代数字技术在国家治理现代化的进程中发挥着关键的驱动作用。这就需要明确什么决定了人工智能等新一代数字技术在公共组织中的成功采纳以及何种因素影响公民使用人工智能供给的公共服务。如Neumann等(3)NEUMANN O, GUIRGUIS K,STEINER R. Exploring artificial intelligence adoption in public organizations: a comparative case study[EB/OL].(2022-03-20)[2023-10-18]. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2022.2048685.使用技术—组织—环境(TOE)框架,发现技术和组织隐私是关键因素,环境因素居次要地位;Willems等(4)WILLEMS J,SCHMID M J,VANDERELST D,et al.AI-driven public services and the privacy paradox: do citizens really care about their privacy?[EB/OL].(2022-04-13)[2023-10-20]. https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2022.2063934.探讨了公民感知、数据共享的标准及公民隐私问题如何影响其使用人工智能驱动型公共服务意愿。同时,如何在技术应用过程中对其加以有效治理,以此确保技术应用的合理性和实际效益,成为当下的研究热点。

新一代数字技术为数字化转型提供了机遇,推动经济和社会智能化发展,然而,其迅猛发展伴随着治理风险,包括知识产权争议、隐私侵犯、数据滥用及虚假信息传播,是迫切需要解决的难题。过度依赖数字技术还可能被技术支配,如公共部门决策过度依赖算法可能会产生算法歧视和算法共谋,这不仅会削弱政府自主性,还加剧了社会不平等。因此,如何提升数据治理水平与能力、有效规避数据安全隐患、伦理道德以及技术依赖等问题,也是未来数字政府建设应重点关注的内容。

面对数字技术带来的多样风险与挑战,当务之急是在政策框架中强调数据安全和隐私保护,这需要明确定义数据的合法使用和存储要求,以确保政府和公民的数据权益得到充分保护。同时,政策制定的适配性至关重要,以能够迅速适应不断发展的技术,增强应对数字技术治理风险的应对能力。其次,数字素养的普遍提高至关重要,这关涉数字风险的识别、数字技术的采纳、数字产业性质的把握。最后,建立有效的监测和风险评估机制有助于及早发现和处理潜在的数字威胁、技术依赖问题,采取必要的预防措施,确保数字政府建设能够在安全和可持续的环境中蓬勃发展。这一系列措施将有助于有效应对数字技术所引发的多样风险与挑战,保障数字政府建设的可持续性。

四、结语

数字政府实践的快速进展催生了理论研究的进步,理论的发展也进一步指导实践。本文系统梳理了当前数字政府研究的理论基础与最新进展,为未来数字政府研究和实践提出发展指引。通过对数字政府基础理论的梳理和总结,发现数字政府研究至少存在着技术、组织与政策三重视角。这三重视角从不同侧面反映了数字政府研究的交叉复合性特征,正因如此,才更需要反思数字政府未来的研究方向与趋势。未来的数字政府研究需要从政策引领的多重价值整合、整体协同的组织保障机制与数据治理的技术支撑等角度入手,全面推进数字政府的理论研究与治理实践。

相关发现和理论思路对未来的数字政府建设研究具有一定指导价值。一是厘清了数字政府基础理论的发展脉络,重点指出了数字政府的核心理论在于技术治理与协同治理同等重要,未来需要构建起整体性、回应性、民主性等多重属性的,同时满足广大公民多元化需要的政府。二是从具体命题出发,指出了数字政府研究的热点和重点议题。尤其需要依托广泛的实证研究,深度挖掘数字技术嵌入组织运作、数字政策变迁发展演变的逻辑,广泛把握中国数字政府各维度各要素的总体发展水平与驱动机制。三是从数字政府实践优化的角度出发,提出了系列政策建议,助力政府数字化转型。

未来的数字政府建设不仅要重视数字技术的研发、创新与应用,更为重要的是要研究政府本身,从技术伦理、组织运作、政策过程、政治利益、权利维护、公众参与、公开透明与公平便民等价值要素出发,关注数字技术嵌入这些要素的过程与适配性。即数字技术是嵌入到制度环境中的,制度环境对数字技术的认可度与包容性至关重要。