官员对民众信任的形成机制:文化主义视角下多元因素的解释

杨开峰,郑连虎

1.中国人民大学 交叉科学研究院, 北京 100872

2.中国人民大学 公共管理学院, 北京 100872

民众与政府之间的信任是一种双向关系,既存在民众对政府的信任,也存在政府对民众的信任。现有文献关注的焦点是前者,即“政府信任”,相关的中外研究较为丰富,而作为反方向的政府对民众的信任却没有得到足够重视。为实现善治目标,政府需要在相互信任的基础上获得民众的支持。如果政府不信任民众,就不会积极听取民众呼声、采纳民众意见,就会触发民众的疏离感和对立感。中国历来强调人民至上和为人民服务的初心使命,强调一切为了人民、一切依靠人民,倡导“从群众中来,到群众中去”,也就必然要求相信民众。只有相信民众,政府才能在公共治理、公共服务和公共政策活动中听取民意、集中民智,获得民众理解和支持,推动政策顺利实施。

在民众眼中,官员是政府的代表,政府对民众的信任关系可以直接表现为官员对民众的信任关系。相应的,以官员对民众的信任为研究对象是现有研究的共同路径。虽然学者们对于这一主题已经积累了一些研究,但是在理论发展上还很不充分,在变量选择、变量测量、样本选择等方面也存在一定局限性。本文试图从文化主义视角出发在变量选择上补充一些重要的解释变量,同时采用更大样本进行模型检测,以进一步推动官员对民众信任的研究。

一、文献综述

(一)政治信任的制度主义与文化主义视角

信任研究包含领域广泛,例如人际信任、社会信任、政治信任等,已经积累了大量研究成果。信任研究从一般意义上为理解官员何以信任民众提供了借鉴,特别是政治信任研究,因为政府信任与官员的民众信任都是对政民关系的描述,都属于广义政治信任的范畴。对于政治信任的形成,已有研究发展出制度主义和文化主义两个互为补充的分析视角。制度主义认为政府信任是政治制度内生的,主要由制度绩效决定,民众对政治制度的信心取决于民众对制度绩效的评价[1]。文化主义认为政府信任外生于政治制度,强调政府信任来自政治制度以外、植根于文化规范且经过早期生活社会化传播的信念,是人际信任的延伸[2]。

制度主义视角有宏观与微观两个层次。制度主义在宏观层次主要关注政治制度本身的特征与政府的客观绩效,特别是客观绩效。从制度特征来看,民主制度比独裁体制更有可能产生政府信任[3]。长期运行的民主制度对政府透明、权力行使边界、政民合作态度等有更高要求,这对提升政府信任有积极作用[4]。对新近民主化国家的研究发现,较高的政府信任来源于民众对民主成为政府原则的信心[2]。政府的客观绩效反映政府履行职责和回应诉求的能力,体现在经济发展和公共服务等诸多方面,一般认为经济发展水平是发展早期重要的政府合法性和信任来源,公共服务质量则是经济发展到特定阶段以后影响政府信任的重要因素。相较而言,制度主义在微观层次聚焦民众对制度的微观个体感知,强调个体偏好与经验对政府绩效评价的影响,讨论个人主观认知的绩效如何影响政府信任。一个人认为哪方面的政府绩效更重要、自己是否获得了经济增长带来的实际好处[2]、对不同政治议题的态度等都可以视为微观层次的制度主义解释。总体来看,制度主义观点得到广泛认可,但同时也受到挑战。一方面,20世纪60年代到20世纪末,西方发达国家政府绩效表现相对稳定的同时,却出现了政治信任程度下降的情况[5]。另一方面,制度主义难以解释一些国家和地区(如韩国)在民主化进程后信任水平反而下降的现象[3]。

文化主义视角也有宏观与微观两个层次。宏观的文化主义强调一个国家或地区整体的价值观、民族传统、社会资本等。在价值观方面,Inglehart最早关注到第二次世界大战后西方国家的价值观代际转向[6]3,开启了后物质主义价值观引领的信任研究。第二次世界大战后二十余年间,西方国家经历了一段和平稳定的发展时期,经济水平快速增长,福利国家制度建立了起来,“先进的工业社会前所未有的生存安全,引起了向后物质主义和后现代价值观的代际转变”。年轻一代更加重视自我幸福和生活质量,更广泛地关注社会问题,在政治上寻求罢工、游行等更直接的参与方式,带动了“批判型公民”的出现。后物质主义价值观强调对科层体制与权威的质疑和挑战,可以有效地解释20世纪中后期西方发达国家政府信任程度不高的现象[7]。在文化传统方面,学者们发现东亚国家的社会信任难以用制度主义理论加以解释,而是受到儒家文化传统的影响[3]。儒家文化的“仁义礼智信”,有利于形成和谐、信任、团结、合作的精神。中国传统文化研究强调,农耕文明与熟人社会是影响信任的重要文化特征[8]。国外研究有相似的观点,认为中国是低信任社会,信任是建立在家族、朋友、同事等关系上的,陌生人之间的信任程度很低[9]84。在社会资本方面,信任被认为是社会资本的重要部分[10]167。社会资本存在于一个区域中人与人之间相互联系的社会网络以及由此产生的互利互惠、互相信任的规范之中,可以被视为社会成员之间普遍信任的程度。相较而言,文化主义的微观层次关注个体差异:即使在同一文化传统中,信任也会由于个体在性别、收入、教育程度、家庭关系等方面的不同而出现差异[2],也就是说宏观文化因素在个体层面有不同投射。微观视角也包括民众个体的社会信任(陌生人信任或信任倾向),虽然它受地区社会资本的影响,但是具有相对独立性,延伸并投射到政治领域中[2]。文化主义研究同样面临挑战。一方面,政治信任是社会信任的延伸这一观点受到质疑,因为有研究表明高水平的社会信任与高水平的政府信任不一定有关[1]。另一方面,制度主义研究者承认制度的选择受文化传统的影响,但坚持认为这种影响不是决定性的[2]。

信任的制度主义与文化主义视角并非完全对立、不可调和,而是可以结合起来共同分析政府信任。两者的主要区别在于,制度主义强调理性判断,而做出理性判断需要掌握关于待信任对象的充足信息,以判断其动机、能力、过往绩效、声誉等;文化主义解释与血缘关系、身份、社会规范等内容有关,并不要求获取待信任对象的完全信息:我信任你,不是因为你能力出众,而是因为你是我的亲戚、朋友或者战友。

信任具有场域依赖性。不同场域有不同的制度逻辑,指向不同的信任类型和机制。就官员的民众信任而言,民众是一个抽象的集合概念,在现实中体现为丰富多样的个体,在通常情况下官员对其服务或管理的对象并不掌握充分的背景信息,对他们的了解往往是不全面的,很可能只是在窗口互动中有即时的观察,能看到公共服务申请表格中的简单信息,这些并不足以帮助官员做出信任与否的理性计算。Yang[11]强调,在分析公共管理者对民众的信任时,偏向于理性计算的、经济学的路径,即便有意义,也是有限的,应该更多采用伦理的、文化的路径。March等[12]27在讨论政治信任时也强调应该采用“正当性”逻辑,而非“后果性”逻辑,“信任的核心要义在于它不依赖对其合理性的证明。如果信任与否取决于是否能预见到积极的、互惠的后果,那么它就只不过是另外一种经济交换”。总体来看,文化主义视角较制度主义视角更适合分析官员对民众的信任。

(二)已有官员对民众的信任研究

尽管目前有关官员对民众的信任研究没有政府信任研究的数量丰富,但也积累了一些文献。有关官员对民众的信任,其概念及形成机制的专门学术研究可以追溯到笔者2005年基于美国的研究[11]。当时把这种信任定义为官员或者公共管理者持有的关于民众的一种信念,即当民众参与行政或治理过程时在多大程度上能够为政府管理的绩效或目标实现带来帮助,并认为这种信念的基础是对民众能力(知识、技能、判断)、诚实性(正直性)和善意的认知。通过对美国公共管理人员的研究,分析了影响这种信任的因素并发现这种信任在很大程度上影响公共管理者推动民众参与的意愿。该研究发现,美国公共管理者对民众的信任程度处于中等水平(7点量表中平均得分4.04),影响信任水平的4个因素分别是信任倾向(社会信任)、官民互动的历史体验、组织文化的程序导向、政治与社会文化中的政府批判导向,其中前两者是正向影响,后两者是负向影响。这4个因素都属于文化主义视角下的考量,不涉及具体民众或民众群体的特征、能力、行为或绩效。类似的,针对以色列公务员的一项研究发现,相当一部分受访公务员不信任民众[13],信任程度比中间值略低(5点量表中平均得分2.90)。该研究发现,影响公务员对民众信任的因素是公务员的信任倾向(正向)和组织政治感知(负向),也同样属于文化主义视角下的因素。

一些国内研究者将笔者的研究拓展到了中国场景。王浦劬等[14]发现,公务员的工作层级越高、工作满意度越高、社会信任程度越高,越可能信任民众。他们同时发现,公务员感知的程序导向(操作化为传统科层制的工作目标设定)对这种信任有正向影响,这与基于美国的研究发现相反[11]。不过,王浦劬等研究中的所有潜变量都是用单一题项进行测量的,测量效度和信度有待验证。谢治菊[15]发现信任倾向影响官员对民众的信任水平,但是该研究的样本是参与不同省份党校授课的学员,代表性不够,且在模型中未纳入任何控制变量。马子博[16]把心理认知、理性选择、制度与社会文化的多元因素整合起来解释官员对民众的信任,发现中国官员的民众信任强度不高(5点量表中均值为2.87)。其中,官员的心理认知特征包括信任相关的人格特质、童年社会化经历满意度,理性选择因素包括有关信任的预期收益、成本支付、信息获取、风险感知,政府制度因素包括制度的信任指向、共识化效应、价值张力、规约效应,意识形态因素包括公共价值认同、威权观念、等级意识、官僚制偏好、合作意愿。该研究的测量策略有待验证,特别是不同潜变量之间的独立性和区分效度有待检测。比如官员对民众信任的测量题项包括“我相信公民通常是正直可靠的”,公民人格特质的测量题项包括“公民在追求自身利益的同时会考虑他人利益”“公民会对自己的所作所为负责”,由于公民人格特质的打分也是基于官员的评价,很难将其与民众信任的测量分开。同样,预期收益的测量题项包括“相信公民并让其参与政府管理对我工作的完成有很大帮助”等,风险感知的题项包括“相信公民并让其参与到政府管理中可能会降低政策制定和执行的效率”等,不但这两个潜变量的测量高度相关,而且都与信任的测量高度相关。

在两项潜变量测量较为严谨的中国研究中,其研究结果仅有部分与西方研究一致:信任倾向(社会信任)和社会舆论显著影响官员对民众的信任。不完全一致的情况比较复杂,因为这两项研究之间也有差别。曾婧婧等[17]发现,官民互动经历不显著,官僚型政府(实际测量的是程序导向)有负向影响,企业家政府(实际测量的是市场导向)不显著。朱春奎等[18]研究发现,官民互动经历、程序导向、市场导向均有正向影响。此外,朱春奎等还发现,官员的精英文化意识负向影响他们对民众的信任程度。两项研究在结果上的差异性可能是样本选择导致的:曾婧婧等的样本是250位武汉两所高校和重庆市委党校的公共管理硕士(MPA)学员,朱春奎等的样本是305位上海市公务员。这说明有必要利用更全面、更大的样本进一步研究影响官员的民众信任的因素。总体来看,这两项研究中统计显著的解释变量也都属于文化主义视角下的变量。

二、研究假设

从文化主义视角来研究官员对民众的信任特别重要。如前所述,文化主义视角并不意味着所有的解释变量都是文化变量。李艳霞[19]指出,制度主义关注的是信任客体(在本文中是民众)的表现,是一个“要我信”的问题,而文化主义关注的是信任主体(在本文中是官员)的特性,是一个“我要信”的问题。游宇等[20]在解释政治信任时采用了两类文化主义变量,一类是现代化因素,包括年龄、性别、受教育程度、城乡等,另一类是政治社会化因素,包括传媒接受度、人际信任和公众的价值倾向等。本文主要关注三个方面的内容,一是官员基于以往经历和文化影响已经形成的、相对稳定的认知、动机、价值观等,目前文献已经关注到的此类变量包括信任倾向,它往往与个体的社会化经历及社会资本等因素相关,是文化主义解释路径的主要变量[20-21];二是中观(组织)和宏观(政治与社会)文化在官员个体身上的投射,即个体在多大程度上感受到或者认可文化及其规范,目前文献已经关注到的此类变量包括组织的程序导向、市场导向、精英主义、威权观念等,但是理论分析和实践检验需要进一步深化和拓展;三是文化投射到个体的机制,或者说个体受到文化影响并建构自身文化倾向的机制,目前关于官员对民众信任的文献尚未关注。

本文从以上三个方面出发提出研究假设,分别选择一些对中国公共管理研究有重要意义的解释变量。第一个方面,除了信任倾向,选择公共服务动机进行研究,因为它是信任主任(官员)的基于早期社会化经历的重要特征[22],既是国内外公共管理研究的重要概念,对建设人民满意的服务型政府也有重要意义。第二个方面,选择中国文化传统中特别重要的三个变量,即家长式领导认同、等级观念、面子意识。第三个方面,关注个体是如何获取社会文化信息的,即传统媒体信息获取和网络媒体信息获取,这两种渠道对构建个体文化意识和价值观有不同影响,在政治信任研究中被当作文化主义变量[20]。同时,文化主义的微观视角指出,信任也受性别、受教育程度等因素的影响[2,20],因此本文将官员的社会人口特征等作为控制变量。

(一)信任倾向

信任倾向反映个体对其他人特别是陌生人的一般态度。作为个体的基本信任态度,它独立于理性考量和计算,是个体在长期社会化过程中形成的一种性格倾向,受到家庭环境和生活经历的重大影响。信任倾向有时候也被看作是个体的一般社会信任水平。当信任对象的可信度信息不明确时,信任主体的信任倾向与其信任意图之间存在正相关关系。在政民互动中,官员掌握的民众信息往往是不全面的,因此国内外研究都发现,信任倾向是影响官员对民众信任的重要前置因素。基于此,本文提出以下研究假设:

假设1:官员的信任倾向越高,对民众的信任水平就越高。

(二)公共服务动机

公共服务动机是“个体对主要基于公共组织或公共机构产生的动机做出反应的倾向”[22],是近30年来公共管理研究最热门的话题之一。公共服务动机受个体早期生活经历的影响,进而影响个体的职业选择意愿,公共服务动机越强的人越愿意接受为公众服务的工作。进入公共组织之后,公共服务动机也受到组织领导、组织结构、组织文化、个体与组织匹配度等因素的影响[23]。公共服务动机反映了民众导向的价值观,包括对公共利益的追求、对公民立场的秉持和对公民身份的认同,而这些价值往往根植于对所有公民的责任感和把所有公民看作共同体一份子的态度,并要求对所有公民抱有仁爱之心[24]193。在共同体意识和仁爱之心的作用下,个体更可能把其他公民看作“兄弟姐妹”,从而具有一定的基于共同身份的信任。在中国情境下,公共服务动机还反映了全心全意为人民服务这一根本宗旨和“一切为了人民、一切依靠人民”的价值取向,是党的革命文化和社会主义先进文化的要求。人民至上和一切依靠人民体现了对人民群众的高度信任。经典的公共服务动机概念包括四个方面的内容,即参与公共政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、同情心与自我牺牲[22]。这四个维度反映了同样的公民价值观和中国特色社会主义文化价值观,因此与官员的民众信任正相关。基于此,本文提出以下研究假设:

假设2a:公共政策制定的吸引力越强,官员对民众的信任水平就越高。

假设2b:官员的公共利益承诺程度越强,对民众的信任水平就越高。

假设2c:官员的同情心越强,对民众的信任水平就越高。

假设2d:官员的自我牺牲精神越强,对民众的信任水平就越高。

(三)家长式领导认同

家长式领导是基于儒家文化传统的一种领导风格[25]84-127,最初起源于对中国台湾企业和华人企业的研究。目前,大多数研究将家长式领导视为一个多维概念,包括权威、仁慈与德行等维度,既强调纪律和权威(立威),也强调对下属的关心(施恩)与以身作则的道德品质(树德)。许多研究认为,与西方的一些传统理解不同,家长式领导并不是“威权主义”的,而是基于互惠的社会关系:家长式领导给予下属父爱般的关爱、保护和指导,下属回馈给领导以遵从、忠诚和支持[26]。虽然一些研究发现家长式领导的权威维度可能给员工绩效带来负面影响,但是仁慈与德行通常带来正面影响,而且总体的影响是正面的。元分析表明,这个观察不仅在儒家文化地区成立,而且在其他文化地区也同样存在。总体而言,家长式领导会塑造一种紧密的互惠关系,在领导与下属之间带来高度的情感信任[27]。官员对家长式领导的认同,可能影响他们看待干群关系的方式,更倾向于把民众看作需要给予纪律、关爱和言传身教的孩子,更期待民众会回馈以服从和忠诚,形成更高的对民众的信任水平。基于此,本文提出以下研究假设:

假设3:官员越认同家长式领导,对民众的信任水平就越高。

(四)传统等级观念

传统等级观念与儒家礼制文化传统相关,强调人与人之间是不平等的,有身份和地位的等级差别,人们应该按照归属的等级和地位行事,各安其位,各尽其职[28]。传统等级观念与“官本位”思想相伴而生,在中国当代政治文化中还有残余影响,是阻碍当代中国政治文明建设的重要因素之一。等级观念往往指向政治精英和普通民众两种政治角色之间的差异,导致部分官员平等意识较低,等级观念较深,优越感较强,“老爷作派”严重,往往看不起民众,把自己凌驾于普通民众之上[29]。更一般地,在组织中等级文化往往强调的是稳定、控制、一致性、风险规避、内部效率等[30]289,而不像群体文化那样强调归属感、信任、参与[31]。研究发现,在一个更强调等级权威的组织里,官员对民众参与的评价更低。基于此,本文提出以下研究假设:

假设4:官员传统等级观念越深,对民众的信任水平就越低。

(五)面子意识

“面子”是一个有中国文化特色的概念,在儒家礼教传统之下“讲面子”的文化特质特别突出。面子意识包含多个方面,比如从方向性(求与守)和真实性(真与假)两个维度可以分为做面子(摆架子)、争面子、顾面子、撑面子四种类型[32]。重面子与重人情相通,凡事替人留颜面,不可损人面子。当然,这种“人情留一线,日后好相见”是有适用范围的,目的是希望日后得到回报,避免不给人面子而将来遭到报复,因此它适用于对个人社会关系很重要的人。这与中国文化的特殊取向、关系取向、差序格局相关,关系群之外无面子可言。面子份量的大小与社会地位、名望、生活方式、法定特权、关系远近有关[33][34]185。受官本位思想影响,如果没有特殊的关系(比如家庭关系),普通民众在政治精英、政府官员面前是没有面子的。面子主要在情感性关系中而不是在工具性关系中发挥作用。情感性关系是长期稳定的,主要满足关爱、温情、安全、归属等情感需求,比如家庭关系、朋友关系、同事关系等;工具性关系更多是陌生人之间的关系,具有短期性和不稳定性的特点,双方不一定会有重复的私人交往,城市中的干群互动往往如此[35]289-318。在工具性关系中,面子意识越强,官员越可能采用普遍化的、非个人化的方式行事,就越不去考虑群众的面子,不去试图建立情感上的联系,也就越不会有信任。基于此,本文提出以下研究假设:

假设5:官员面子意识越强,对民众的信任水平就越低。

(六)信息获取

信息获取方式和渠道直接影响社会文化在个体层面的建构和塑造。政治信任研究已经指出,政治信任的获取有时需要通过媒介来完成[1]。一种观点认为媒体对政治丑闻的曝光降低了政治信任;一种观点认为媒介使用正向提升民众对政治的兴趣和涉入,反之亦然,二者互为因果;也有观点持相对中立态度,认为传播媒介只是资讯传播的途径,媒介本身不是正面或负面的[36]。对政府信任的实证研究表明,报纸、杂志、电视、广播这些传统媒体的使用,对政府信任有促进作用;互联网与手机上网的作用则相反[37]。传统媒体的信息传播是一点对多点、单向流动的,受到更为严格的审查和管控,往往宣传干群互动、公民参与的正面故事,提倡人民至上、干群合作的社会主义价值观,因此会正向影响官员对民众的评价。相反,互联网媒体受政府管控的程度较低,其信息传播是多点对多点、多向流动的,更可能用高冲突性的新闻吸引眼球,发布内容中的负面信息更多,因此会负向影响官员对民众的评价。基于此,本文提出以下研究假设:

假设6a:官员通过传统媒体获取的信息越多,就越可能信任民众。

假设6b:官员通过网络媒体获取的信息越多,越不可能信任民众。

三、数据与测量

(一)数据来源与样本

2018年1—3月,借助中国地方治理综合调查(Chinese Local Governance Survey,CLGS)第一期工作发放了问卷。CLGS受国家自然科学基金资助,由中国人民大学具体执行,定期、系统地收集中国地方治理各方面数据。调查范围是不含新疆、西藏和港澳台的全国29个省份的116个地级城市和自治州,抽样对象是不同职位的公务员,采用配额抽样的方式,配额依据包括所在单位类型、性别、年龄、受教育程度等,共收回4 454份有效样本。样本中男女比例接近,男性(57.61%)略多于女性(42.39%),符合中国人口结构的基本情况。年龄是一个连续变量,但36～55岁的受访者数量最多(53.34%),35岁及以下年龄的次之(43.54%),56岁及以上年龄的最少(3.12%),符合对公务员队伍年龄结构的一般认识。共产党员、民主党派成员以及共青团员占80.23%,群众占19.77%。在教育程度上,受过大专及本科教育的比例最高(81.23%)。在行政级别上,副科级以下占47.84%,副科和科级分别占19.02%和22.61%,副处和处级分别占6.62%和2.94%,副局和局级分别占0.67%和0.29%,这个比例不完全符合公务员总体的职级结构,但有利于分析行政级别对信任的影响。

(二)主要变量测量

主要变量都是潜变量,使用多题项进行测量,采用李克特量表的5点式方法(同意程度或者频率)赋值。探索性和验证性因子分析结果都支持相关潜变量的构建效度和区分效度。

1.因变量:官员对民众的信任

参考以往研究基于公民能力、诚实、正直、仁慈等方面构建的官员对民众信任的量表[11,18],设置了如下问题场景:如果邀请本地一般老百姓参与受访者所在单位的计划或决策过程,受访者对此有何感受。受访者对6个题项进行回答,包括“他们只关心自己的利益(反向编码)”“他们有知识和能力参与并做出贡献”“他们对政府和政策过程很了解”“他们会诚实”“他们善于与人打交道”“就可能的结果而言,花那些时间精力并不值得(反向编码)”。

2. 自变量

在个体价值观和文化取向上,信任倾向的测量参照以往研究,要求受访者“就一般情况来说,对现在社会上的陌生人是否信任”做出评价。公共服务动机的测量采用了经典的四个维度,以利于同相关文献的结果进行比较,但是使用了在中国情景下开发出来的题项[38]。其中,公共政策制定的吸引力维度的代表题项包括“我喜欢参与公共政策制定”“我喜欢与他人分享我对公共政策的看法”等;公共利益承诺维度的代表题项包括“我觉得为公共利益服务更能体现我的价值”“能够利公利民的公共服务对我来说很有意义”等;同情心维度的代表题项包括“看到别人悲惨的经历我很容易心软”等;自我牺牲维度的代表题项包括“对我来说,为社会带来好改变比个人成就更有意义”“我重视责任甚于重视个人得失”等。

在社会文化上,已有研究对家长式领导的测量尚未取得共识,但是发展出一些量表,有的量表反映出家长式领导的不同维度,有的量表则关注对家长式领导的整体认识。本文采取后一种策略,使用了三个题项,包括“要避免发生错误,最好的办法之一是听从长辈建议”“产生争执不能解决时,应当请老同志主持公道”“领导好比一家之长,要听他的安排”。传统等级观念有两个题项测量:“一个人的穿着打扮应与其身份相匹配”“个人的行为应该与其社会地位相符”。面子意识包括不同维度,本文关注的是为别人留面子的成分,由两个题项组成:“应该避免使人难堪”“即使和同事有利益冲突,也不能轻易撕破面子”。

在信息获取上,对传统媒体的使用,采用下述问题衡量:“过去一年,您进行以下活动的频率是:1.看报纸;2.看杂志;3.听广播;4.看电视”。对网络媒体的使用采用下述问题衡量:“过去一年,您进行以下活动的频率是:1.上网(包括手机上网);2.看微博微信”。

(三)描述性统计

由于基于因子得分的描述性统计的直观解释性低,因此在描述性统计方面计算并汇报相关题项的得分均值,这是国际公共管理研究中的通行做法,也便于跟其他关于官员的公民信任的研究进行比较,因为这些研究都采用了同样的方式汇报描述性统计结果。就官员对民众信任的水平来说,中国城市官员对民众的信任呈现中等水平(见表1),在5点量表中平均得分3.16。“中等水平”这个结论也反映在分项得分上,比如得分最高的是本地居民“有知识和能力参与并做出贡献”,均值为3.45,高于量表中值3.00不多,虽然“不太同意”和“完全不同意”的比例仅为10.23%,但是回答“一般”的比例达42.60%。得分最低的是“民众不是只关心自己的利益”,均值为2.75,低于量表中值3.00不多,虽然“不太同意”和“完全不同意”的比例高达43.47%,但是回答“一般”的比例也有33.60%。除了“对政府和政策过程很了解”的得分也在量表中值以下,说明很多公务员对老百姓是否了解政府内部过程存有疑虑,其他3个分项的得分都略高于3.00。本文的描述性统计结果与国内外其他研究接近,比国外研究结果略高(笔者基于美国的研究在7点量表中平均得分4.04,Vigoda-Gadot等基于以色列的研究在5点量表中平均得分2.90),比国内研究的结果略低(朱春奎等基于上海的研究在5点量表中平均得分3.58)。

表1 官员对民众的信任水平统计结果

就自变量(见表2)来看,信任倾向略低于中值(2.86),比其他研究的结果要低,这可能与本文样本来自各种发展水平的地方政府有关。在公共服务动机中,公共利益承诺平均得分最高(4.02),但与其他三个维度的均分差距不大,说明四个维度具有一定的一致性。在社会文化方面,家长式领导的认同度略高于中等水平(3.45),传统等级观念高于中等水平(3.78),面子意识的得分最高(4.02)。在信息获取上,互联网媒介的使用频率(4.19)比传统媒介的使用频率(3.18)明显要高。

表2 自变量的描述性统计结果

(四)相关分析与回归分析

相关分析结果(见表3)显示,除互联网媒介的使用频率与因变量、信任倾向、家长式领导认同之间没有显著的相关关系外,其他相关系数都在0.1%的水平上显著。除了公共服务动机不同维度之间的相关性在中等强度(最高为公共利益承诺和自我牺牲之间,相关系数0.731),其他相关系数的强度都不高,意味着多元共线性的威胁可能不大。

表3 主要变量的相关矩阵

由于因变量是一个连续变量,使用普通最小二乘法建立回归分析模型,结果见表4。两个模型的方差膨胀因子均小于5,因此不存在多重共线性问题。两个模型整体均具有良好的显著性(F检验显著性水平<0.001),且具有一定的解释力,分别解释了因变量19.12%、20.28%的变化。

回归分析结果显示,官员对陌生人的信任水平越高,越可能信任民众,这支持了研究假设1,也支持了文化主义视角关于政治信任是人际信任延伸的观点。这一结果与国内外研究基本一致。福山曾经提出中国社会的陌生人信任程度较低,不利于市场经济的自我扩展[9]355。“碰瓷”“老赖”等社会现象也对中国人的信任倾向有不利影响。法治化水平的提高、社会信用体系的建设、基层治理三治(自治、法治、德治)融合的推进等,都可能对陌生人信任有正向影响,未来需要进行专门研究并持续跟踪。

就公共服务动机来说,参与公共政策制定的吸引力、公共利益承诺、同情心、自我牺牲都与官员的民众信任正相关,研究假设2a、假设2b、假设2c和假设2d均得到支持。现有关于公共服务动机效应的研究更关注它如何影响公共组织绩效,如何影响官员在组织内部的态度与行为,而较少关注它如何影响民主过程与民主认知。本文首次将公共服务动机与民众信任联系起来,发现公共服务动机强的官员更愿意承担信任民众的风险。这可能是因为公共服务动机在价值取向上与官员的民众信任具有一致性,都来源于对共同体和公民身份的认同,中国情境下,这种认同被人民至上的意识形态和群众路线的工作方法所强化。

表4 回归分析结果

回归结果显示,家长式领导认同会提升官员的民众信任,假设3得到支持。在一些西方学者的眼中,家长式领导带有威权主义色彩,不利于现代民主管理。在企业管理领域,有很多研究发现家长式领导对下属行为和组织绩效有正向影响。家长式领导的权威作用发挥,要基于领导在道德上的以身作则和率先垂范,基于领导对下属的仁慈和关爱,因此它往往带来领导与下属之间的高度情感联系和信任。本文首次将家长式领导的研究引入政民互动领域,发现领导与下属之间的互信可以延伸到官员与民众之间的互信。这种特殊的领导风格在中国公共部门的普遍程度如何?还有哪些效应?与企业管理情境下的规律有什么不同?这些都是未来需要探讨的问题。

回归结果显示,传统等级观念和面子意识都对官员的民众信任有负面影响,假设4和假设5得到支持。等级观念和面子意识都与中国的儒家传统、礼教制度相关,也与目前政治与社会生活中还存在的“官本位”思想和精英主义意识相关。等级观念越深,越认为民众作为被管理的一方是被动的、自利的、不了解政府过程的,就越应该被动地接受管理,从而导致对群众路线的偏离和对官员的民众信任的降低。面子意识会强化官员的等级意识和身份意识,容易在公共服务的过程中对陌生的民众产生优越感,越不可能对民众产生情感性的信任。等级观念越重、越在乎面子,越不容易接受来自民众的批评和意见。面子意识可能有多种维度,本文只测量了“顾面子”的方面。关于面子文化的实证研究还比较少,未来还有很大的拓展空间。

信息获取渠道的统计结果也符合预期,官员通过传统媒体获取信息的频率越高,越有可能选择信任民众,假设6a得到支持;通过网络媒体获取信息的频率越高,越不可能信任民众,假设6b得到支持。政府信任的文献指出,信息传播尤其是政府的信息传播很重要,有时候政府的客观绩效很高,但是信息传播不足、低效或者不及时导致民众对政府产生错误认识和不信任。本文结果说明,信息传播同样影响官员对民众的信任。本文研究也支持了现有文献关于中国情境下不同媒体作用的讨论,即传统媒体往往对信任有正向作用,网络媒体往往有负向作用。虽然传统媒体有向网络媒体方向融合的趋势,但是至少在现阶段,它们对网民的影响可能还低于微博、微信、抖音等自媒体。

在控制变量中,本文发现女性官员比男性官员更可能选择信任民众,这与朱春奎等的研究结果相反。关于性别在官员的民众信任中的作用问题,已有研究还很少,因为相关文献采用结构方程模型的较多,性别在模型中往往被忽略。在一般信任文献中,性别是否影响信任水平迄今没有定论,但是确实有一些重要研究发现女性的信任水平更高[39]。Fox等[40]针对美国地方政府的研究发现,女性管理者比男性管理者更愿意鼓励民众参与和听取民众意见。本文还发现,年龄越大的官员越不会信任民众,可能是因为年龄越大的公务员在政府体制内的社会化程度越高,官员的身份意识越强,而且工作以求稳为主,愿意接受民众参与的意愿较低。统计结果还显示,教育程度、政治面貌、行政级别在模型中都不显著。

四、讨论与结论

官员对民众的信任是民主治理的微观心理基础之一,但是目前的研究还非常有限,国内外的研究都还处于起步阶段,因此本文试图基于中国情境拓展现有的理论讨论和经验证据。由于在一般情况下官员对民众可能并不掌握完全信息,因此信任研究的文化主义视角特别适用于解释官员的民众信任。从文化主义视角出发,本文关注三类解释变量:官员个性与价值方面的文化特质、官员对社会文化的认同、官员接受社会文化信息的渠道。本文发现中国官员的民众信任总体呈现中等水平,受到信任倾向、公共政策制定的吸引力、公共利益承诺、同情心、自我牺牲精神、家长式领导认同、传统媒介信息获取的正向影响,同时受到传统等级观念、面子意识、互联网媒介信息获取的负向影响。总体看来,文化确实是影响官员的民众信任的重要来源。从理论上看,未来研究需要进一步探索其他文化因素对官员的民众信任的影响,这可能既包括宏观的社会文化方面,也包括中观的组织文化方面,还包括微观的个体文化心理方面。从实践上看,本文一方面要着力建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态、广泛践行社会主义核心价值观,另一方面要加强党性教育和群众路线教育,树牢群众观点,坚决破除特权思想和官僚主义。

本文从三个方面直接拓展了官员的民众信任研究:

一是将一些重要的公共管理变量纳入了分析视野。公共服务动机是对公共组织特别重要的动机类型,是公共组织行为学研究的核心概念之一,本文首次发现了其与官员的民众信任的内在联系,也丰富了公共服务动机研究。这一发现也首次将动机类型与政治信任联系在一起,指向了一个未来的新研究话题,即其他动机类型与这种信任的关系是怎样的,在影响官员的民众信任上,各种动机类型存在什么样的交互作用,边界条件是什么,等等。同样,信息获取渠道对官员的认知形成和态度形塑具有重要意义,但是现有文献还没有将其与官员的民众信任联系起来,而本文发现互联网媒介对中国官员的民众信任有负面影响。这说明了对网络空间进行治理、保障网络空间风清气正的必要性和重要性,更暗示未来研究应该将信息获取、信息处理、信息反馈等机制纳入对官员的民众信任的解释中,要考虑官员其他的信息来源、他们的信息处理惯习和能力,等等。

二是将一些重要的文化情境变量纳入了分析视野。官员的民众信任毋庸置疑受到文化传统的影响,但是国际上的相关研究是基于西方发达国家的,还没有考虑发展中国家的情境,没有考虑不同文化传统可能带来的影响。中国国内现有的几项研究以复制国外研究为主,基本上没有把中国文化的一些特质纳入分析模型。本文发现与儒家传统紧密相关的家长式领导、传统等级观念、面子意识对官员的民众信任有直接影响,为未来开展跨文化比较研究开辟了道路。本文特别发现,家长式领导对官员的民众信任的影响是正向的,这与企业管理领域对家长式领导的研究结论有内在一致性,也就是说,家长式领导并不像有些西方学者认为的那样是封建的、落后的、负面的,而是一种根植于儒家文化传统的、适应性的、正面的领导风格。当然,传统等级观念和面子意识的影响确实是负面的,这跟政治学文献的结论具有内在一致性。总体来看,要坚持马克思主义辩证法一分为二地看待传统文化,需要取其精华、去其糟粕,推动其创造性转化和创新性发展。

三是采用了全国性样本,在更大地域范围、更多公务员种类上进行了假设检验,弥补了现有研究范围窄、样本小、抽样不尽科学的缺陷。国内外已有的官员对民众信任研究往往在样本上有局限性,代表性不足,因此存在很多结果不一致甚至相互矛盾的地方。虽然理论分析很重要,但是最终要实事求是,要经过科学的经验证据的检验,而样本代表性对问卷调查类研究的科学性至关重要。一个具有代表性的问卷调查同时也具有很高的描述性价值,可以呈现研究对象的平均水平及其分布。本文发现中国城市公务员的民众信任呈现中等水平,有很大的提升空间,这本身就是一个有价值的发现。

限于数据和篇幅等方面的原因,本文仅仅是在文化主义视角下进行官员的民众信任研究的一个初步探索,还有很多未尽之处指向了未来研究的路径。一是更全面、更系统地研究官员的民众信任,提高模型的解释效力。如前所述,一个可能性是纳入其他宏观、中观、微观的文化因素,比如地方政治文化类型和组织文化类型等。另一个可能性是纳入文化之外的因素,比如组织结构、组织资源、个体理性等。二是更深入、更科学地考虑影响这种信任的因果机制问题。国内外的相关研究迄今都以问卷调查为主,属于截面型研究,发现的效应从本质上来说是相关效应而非因果效应。比如,官员对民众的信任水平可能反过来影响他们的公共服务动机,包括对公共政策的兴趣、对公共利益的承诺和同情心等。未来应该更多考虑实验性和准实验性研究,这可以借鉴一般信任文献中的大量实验研究。三是更多聚焦现实中的重大问题,考察一些重要的公共政策是否对提升官员的民众信任有正向影响,比如主题教育和“三治融合”建设等。

本文对于构建中国自主公共管理知识体系具有一定的启示意义。2022年4月25日,习近平总书记在中国人民大学考察时强调指出,“加快构建中国特色哲学社会科学,归根结底是建构中国自主的知识体系”。中国自主公共管理知识体系既要基于中国实践、站稳中国立场、立足中国文化,又要坚持胸怀天下、树立世界眼光、对话国际前沿。本文关于官员对民众信任的研究直接对话国际前沿研究,是对国际文献的拓展,而其拓展的方式不仅仅是一般意义上的理论视角和解释变量,而是纳入了与中国文化直接相关的具有中国特色的变量。特别需要指出的是,坚持群众路线、发展全过程人民民主、建设人民满意的服务型政府等新时代中国特色社会主义的政策和话语,其背后都隐含着官员对民众的信任,但是本文与这些政策和话语相关的知识基本上都是宏观的、规范的,缺乏微观因果机制的知识,其中包括官员的民众信任的形成机制。发现和解释中国式现代化在行动层面的微观机制,是构建中国自主公共管理知识体系的一条重要路径。