我国普惠性幼儿园发展评估:现状与对策

周 榆 姜 勇

(华东师范大学 教育学部,上海 200062)

一、问题提出

进一步完善学前教育公共服务体系,大力促进普惠性幼儿园发展,是当前国家对学前教育事业发展中面临的突出、紧迫和现实问题的正面回应,也是政府为切实解决关乎民生大计的“入园难”“入园贵”“入园远”等问题提出的战略方案。自2010年强调建设普惠性幼儿园以来,学前教育普及率大幅提高,在园幼儿数和学前三年毛入园率快速增长。截至2020年,我国在园幼儿人数4818.26万人,比2009年增长了81.29%;学前教育三年毛入园率达到85.2%,比2009年增长了67.4%,其中,普惠性幼儿园的覆盖率达到了84.7%。由此可见,普惠性幼儿园作为学前教育普惠公益的重要实践基地和代表性成果,在推进我国普及学前教育的过程中发挥了重要作用。

发展普惠性幼儿园是我国为了发展学前教育,基于时代背景做出的兼具创新性、发展性、整体性的制度设计。从办园性质角度来讲,根据中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》所述,普惠性幼儿园即为由公办园和普惠性民办园组成的以提供普惠性资源为主体的幼儿园。文件将已有公办园也放在普惠性幼儿园之列,意在将公办园作为发展普惠性学前教育的主力军,以及彰显普惠性学前教育核心价值导向的重要代表。因此在新的普惠性的话语体系下,公办园的发展内涵也应被赋予新的时代价值导向和要求。但据前期调研,有的幼儿园教师在访谈中提到有些公办园不一定等于普惠性幼儿园,比如“收费比较高的公办幼儿园或者是因为名额不够要靠关系才能进去的公办园”[1]14。此种公办园违背了普惠性精神,也是实践发展和政策导向脱轨的重要表现。已有大量证据表明,家庭社会经济地位仍然是决定儿童进入何种类型幼儿园最重要的影响因素,来自优势家庭的孩子更有可能入读“低价优质”的公办幼儿园。[2]29-33因此,在富有中国特色社会主义发展特点的学前教育“普惠性”的价值向度和实践进路下,对不同性质和等级的普惠性幼儿园进行发展情况的评估仍不可或缺。

从2010年到2020年,我国普惠性学前教育的改革发展经历了如火如荼的十个年头,如何为进入发展快车道和改革深水区的学前教育事业的攻坚克难提供有力支持,成为亟待解决的问题。近年来,学前教育普及化已经成为各国发展学前教育的主要目标,而任何学前教育政策和项目的实施都需要通过有效的监测与评估为其发展保驾护航,为后续政策制定提供判断基础。[3]但我国还未形成针对普惠性幼儿园的科学有效的评估指标体系。虽然普惠性学前教育政策正式颁布于2010年,但真正意义上的落地实施大致始于2018年。即使普惠性幼儿园的发展和改革势如破竹,但历时仍较为短暂,尚未形成深厚的理论积淀,导致对“普惠性”内涵的理解一直以来都存在争议。[1]14-15同时,由于缺乏反映幼儿园公益普惠状况的相关数据及评价指标体系,没有大规模、系统性、针对性的评估报告,难以体现我国普惠性幼儿园的整体发展情况。

此外,已有研究多基于官方统计数据制订指标,从政府服务供给方的角度对学前教育的发展情况进行客观评估,而鲜有从个体、家庭等利益相关者需求的视角反观普惠性学前教育资源获取性和发展水平的研究。在“办人民满意的学前教育”的政策价值导向下,本研究基于家长、教师、园长等利益相关者的视角,立足于新时代中国特色社会主义背景和普惠性学前教育的时代发展要求,从宏观趋势与微观特征上对我国普惠性幼儿园的整体建设情况作出阶段性评价,在时代发展转折期对学前教育发展的问题与瓶颈、机遇与挑战作出及时诊断、全面分析并提出可行性对策建议,为促进我国普惠性学前教育不断深入、科学、可持续发展及政府决策提供科学依据。

二、研究方法

本研究依据随机方便取样原则,先后在我国甘肃、广东、贵州、黑龙江、山东、上海、四川等14个经济发展水平不一的省、自治区与直辖市选取研究对象。填写对象为普惠性幼儿园(包括公办园和普惠性民办园)的家长、教师和园长,共计回收有效问卷34 806份,其中,甘肃省894份,广东省8971份,贵州省1031份,黑龙江省969份,山东省16 383份,上海市612份,四川省5846份;其他地区包括北京市、河北省、河南省、湖南省、江苏省、安徽省、广西省等地共计100份。样本基本情况见表1。

表1 样本基本背景信息

本研究采用课题组研制的《普惠性幼儿园发展评价量表》作为调查工具。该量表包含五个一级维度,12个二级维度和53个三级指标。[4](见表2)

表2 普惠性幼儿园发展评价量表维度及内涵

量表采用家长、教师和园长主观评价的方式,按Likert5点分级法进行计分,得分越高表明评价者对感受到的与普惠性幼儿园相关的教育服务的认可度越高,进而反映普惠性幼儿园的发展水平越高。在此基础上,增设了包括城乡、园所类型、家长文化程度、家长每月缴纳费用、教师学历、教师职称、教师教龄等人口学基本信息,一方面作为反映某些指标的客观数据,另一方面用以探究普惠性幼儿园发展的影响因素。经检验,量表总体α系数为0.985,分半系数为0.971,一级维度和二级维度的α信度介于0.788～0.975之间,分半信度介于0.786～0.961之间,二阶验证性因子分析得出模型各拟合度指数均达到理想标准(CFI=0.912,TLI=0.907,SRMR=0.037),量表具有较高的信度和效度。

三、研究结果与分析

(一)我国普惠性幼儿园发展概况

我国普惠性幼儿园发展评价的总均值为4.12±0.69分。各一级维度得分由高到低依次为:配得齐>治得优>达得到>惠得广>分得均。(见表3)从中可以看出,我国普惠性幼儿园在各维度发展并不均衡。“配得齐”包括幼儿园的收费标准、设施配备、资源环境等条件质量,师幼互动、课程建设等过程质量,幼儿发展的结果质量;“治得优”包括幼儿园师资配备的结构性质量。这两个维度基本包含了幼儿园质量评价的主要内容,可见目前大众对普惠性幼儿园的质量情况评价较为乐观。相较而言,“分得均”和“惠得广”得分更低,比较各二级维度得分可以发现,得分最低的“基础投入”“弱势照拂”和“重点投入”也从属于“分得均”和“惠得广”两个一级维度,说明普惠性学前教育的财政分配结构存在较大问题,而在普惠性幼儿园服务对象上的弱势补偿效应也相对不足。

表3 一级和二级维度得分

从具体题项的得分情况来看,在“分得均”维度得分最低的题项有:“幼儿园教师工资水平和福利待遇有适度提高,不低于当地国家公务员的平均工资”(3.72),“公共财政投入能够侧重照顾弱势群体的教育利益”(3.97),“办园成本分担合理,主要由政府公共财政承担”(3.95),“农村幼儿园在师资、物资、资金方面能够得到政府越来越多的支持”(3.95)。可见我国普惠性学前教育财政投入存在的主要问题有:普惠性幼儿园财政分担成本偏低,教师工资福利待遇得不到保障,农村幼儿园的财政支持不足,弱势群体的教育利益补偿缺乏。在“惠得广”维度得分最低的题项有“配备具有特殊教育背景的教师,能为特殊儿童开展针对性的指导”(3.60),“主要服务对象为广大中低收入家庭”(3.63),“向贫困和弱势群体倾斜,家庭经济困难儿童和弱势儿童入园时享有优先权”(3.90)。可见,目前我国普惠性幼儿园存在着服务对象界定不明晰、特殊教育师资配备不足、弱势儿童的入园机会得不到保障等问题,普惠性幼儿园弱势补偿功能发挥受限。

(二)普惠性幼儿园园所类型发展状况及差异分析

1.家长每月缴纳费用情况

幼儿园适度合理的收费是确保学前教育普惠性的先决条件,是解决“入园贵”问题的重要环节。调研结果显示,幼儿园“收费标准”维度的得分达到了4.2,在所有二级维度中处于较高水平,大众对政府的控价效果、幼儿园收费的合理性以及幼儿园经费使用的规范性都给予了较高的评价。

从家长每月为孩子缴纳费用的汇总情况来看(见表4),84.3%的家长每月缴纳费用在1000元以下,其中近一半在500元以下。不同园所性质家长每月缴纳费用也存在显著差异(χ2=661.306,p<0.001),公办园由于一直以来受到各地政府明确的标准控制收费较低,超80%的公办园家长缴费在1000元以下,大部分在500元以下。普惠性民办园的收费是影响“入园贵”的重要因素之一,调查结果显示,位于城市的普惠性民办园的2559位家长中,64.1%的家长每月为孩子缴纳的费用在1000元以下;位于农村普惠性民办园的4268位家长中,88.4%的家长每月为孩子缴纳的费用在1000元以下。可以看出,虽然由于区域经济发展水平的差异,城市的普惠性民办园收费总体高于农村,但大部分普惠性民办园的收费都得到了较好的价格调控,相比于转普前收费普遍高于1000元/月的高收费情况,目前基本回落在每月1000元以下,在总体经济水平上达到了一定的合理收费,减轻了家长的学前教育分担成本。

表4 普惠性幼儿园家长每月缴纳费用情况

2.不同学历幼儿家长的园所分类分布情况

家长学历是衡量家庭社会经济地位的重要指标之一,为了解幼儿家长学历和园所分类的关系,研究对其进行了卡方检验(见表5),结果发现,公民园所性质和公办园不同等级的幼儿家长的学历情况均存在显著差异。接着使用Post hoc testing检验,根据调整后的标准化残差来具体判断各组之间的差异,由于涉及到多重比较,为了估计更加保守,本研究选择以绝对值3为界,当调整后的标准化残差绝对值大于3时,我们就认为该数值的观测频数与期望频数之间的差异存在统计学意义。[5]由表中结果可知,公办园中本科生以上学历的幼儿家长更多,普惠性民办园中初中及以下学历的幼儿家长更多。在公办园等级体系内,示范园中本科和研究生以上学历的幼儿家长更多,二级园中高中(中专)学历的幼儿家长更多,三级及以下园所初中及以下学历的幼儿家长更多。总的来看,公办园尤其是高等级公办园聚集了更多高学历的家长,一定程度上反映出普惠性幼儿园的建设仍然未能有效稀释家庭社会经济地位带来的影响,优势资源被优势阶层所占据,其公益性、公平性问题仍然严峻。

表5 园所类型和家长学历的交叉列联表分析

3.普惠性幼儿园发展水平园所类型差异

根据调研结果显示,不同园所性质和等级的普惠性幼儿园在各维度的得分均存在显著差异。(见表6)公办园在各维度的得分都显著高于普惠性民办园,对不同等级公办园的得分进行事后多重比较发现,等级越低的公办园各维度得分都显著越低。由此可见,不只是公办园和普惠性民办园之间存在较大差异,不同等级的公办园在普惠性功能属性的发挥上也存在较大差异。另外,对不同等级公办园在五个维度上的得分进行标准差的计算,发现“分得均”(SD=0.266)和“治得优”(SD=0.272)两个维度的标准差最大,效应量(η2)也最高,可见不同等级公办园在财政投入和师资管理方面的实际差距更大。

表6 不同类型普惠性幼儿园各维度评价得分差异

(三)普惠性幼儿园发展情况的潜在剖面分析

按照探索性潜在剖面分析步骤,对普惠性幼儿园的发展评价分别拟合了2～5个类别模型。[6](见表7)根据相关拟合指标,信息指数提示的结论并不一致,保留5个类别时,AIC、BIC和aBIC值最小,保留4个类别时,Entropy值最大,模型3、4、5的LMR和BLRT值都达到了显著水平。但模型4和5类别分布的最小比例都为1.2%,低于5%。当某个类别所包含的样本数量过少时,该类别很难具有能归纳到其他特定样本的代表性。[7]综合考虑模型的简洁性和可解释性,最后选择保留3个类别的模型。

表7 潜在剖面分析模型的拟合指数

根据图1三类别在五维度上的分布特征,本研究将其分别命名为低水平、中水平和高水平,分别代表了15%、42.3%和42.7%的样本。低水平的平均得分约为2.9,“分得均”(2.8)得分最低;中水平的平均得分约为3.9,“分得均”(3.74)得分最低;高水平的平均得分约为4.7,“惠得广”(4.61)得分最低。可见不同水平的普惠性幼儿园在五个维度都呈现明显的差异性,低水平和中水平的普惠性幼儿园在财政分配上的问题更为严峻,而高水平的普惠性幼儿园需要更多关注到不同群体幼儿尤其是弱势儿童的教育资源分配问题。

图1 三种发展水平普惠性幼儿园五个维度的得分情况比较

根据上述所得三种发展水平,进一步对不同性质和等级的普惠性幼儿园进行卡方检验(见表8),结果显示,不同园所性质(χ2〈2,N=34 806〉=469.126,p<.001,Cramer’s V=0.116,Somer’s d=0.140)和不同等级(χ2〈6,N=34 806〉=2279.171,p<.001,Cramer’s V=0.210 and Somer’s d=-0.232)的普惠性幼儿园在发展水平上具有显著差异。公办园达到高水平的更多,普惠性民办园为中低水平的更多;在公办园等级体系内,示范园达到高水平的更多,二级园和三级园为中低水平的比例更大。由此可见,虽然总体来看,大部分普惠性幼儿园(85%)的发展都已达到中上水平,但是不同性质和等级幼儿园之间的发展水平仍然不均衡。

表8 不同园所类型的普惠性幼儿园的发展水平分布

四、讨 论

(一)发展普惠性幼儿园当惠以为先,质以为本

1.合理收费确保学前教育优惠可及

合理的成本分担是普惠性学前教育的应有之义和必然要求,但长期以来,我国学前教育一直存在公共财政投入不足的问题,所带来的直接后果就是私人投入比重的增加,幼儿园运营成本费用大多转嫁给了幼儿家庭。据已有调查发现,在各级教育阶段,幼儿园办学经费中家长分担比例最高。[2]24家庭成本负担重成为“入园贵”问题的根源,因此解决“入园贵”问题关键在于减少幼儿家庭的分担比例。研究结果显示,目前普惠性幼儿园的收费水平已经得到了有效降低,尤其是普惠性民办园的收费基本回调至每月1500元以下,这一定程度上得益于全国财政性学前教育经费的持续增加和政府控价措施的严格执行,使得大部分幼儿家庭都能享受到“付得起”的优惠可及的学前教育服务,进而对政府的控价效果、幼儿园收费的合理性以及幼儿园经费使用的规范性都给予了较高的认可和评价。

2.质量建设加固学前教育普及底线

普惠性幼儿园的普及不能以牺牲质量为前提,仅关注到宏观的数量扩张及资源覆盖。本研究发现在普惠性幼儿园发展的各维度中,质量建设获得了大部分家长的认可。一直以来,学前教育质量建设的步伐从未停歇,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》以及学前教育三年行动计划等政策文件,对提高学前教育保教质量三令五申;《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》《幼儿园教育指导纲要》《3～6岁儿童学习与发展指南》《幼儿园教师专业标准》等文件推动了课程改革和教师质量提升;[8]各地的特色课程建设、园本教研活动风生水起;[9-10]相关部门对幼儿园的规范建设、保教质量评估和安全监管也从未懈怠。可见,虽然我国学前教育底子薄、基础差,幼儿园的教育质量从各个教育阶段和国际上来看水平仍旧不高,但经过多年来的探索实践,我国幼儿园的质量建设已经取得了可喜的成就,为学前教育的普及奠定了基础,获得了群众较高的认可度和满意度。

(二)普惠性幼儿园公平发展面临的困境

1.公共财政投入结构性分配失衡

虽然多年来学前教育的公共财政投入明显增加,收费得到有效降低,但财政投入的得分在普惠性幼儿园各维度仍处于落后水平,大众的认可度仍旧不容乐观,可见财政投入仍是目前普惠性学前教育事业发展的短板所在。这不仅仅关系到资金量的问题,更重要的是如何对有限的资金进行合理有效的分配。[11]从外部来讲,财政分配结构指教育经费在各级各类教育子系统之间的分配情况;[12]从内部来讲,指教育经费在各个影响学前教育事业发展要素上的分配情况。根据本研究结果发现,普惠性幼儿园财政分担成本偏低,教师工资福利待遇得不到保障,农村幼儿园的财政支持不足,弱势群体的教育利益补偿缺乏反映出了四个财政分配的内部结构失衡问题。

(1)园所结构——重示范轻普民。学前教育的财政资金投入一直以来都遵循着建立和发展示范园的思路与政策,虽然教育经费非常有限,但仍更多地分配给了公办园中的“示范园”等高等级优质园所,以鼓励公办园不断提高办园质量和水平。在此种政策导向下,增加的财政资金往往被用于改善园所软硬条件,提升教育质量而不是扩大办园规模,增加学位供给,甚至会促使公办园以追求高端化和特色化的高质量为目标而寻求更多的财政投入。[2]28-29因此有研究证明政府对优质园的财政投入并不会有效增加公办园的学位供给。[13]相比之下,由于体制机制方面的原因,政府对普惠性民办园的财政拨款相对较少且不稳定。[14]现有不少民办园前期投入巨大,收入主要来自于收费,转为普惠园后,受到限价政策的约束,有些地区普惠性民办园的收益等于甚至小于成本,若财政资金无法及时补充,很有可能使其被迫面临入不敷出、难以为继的窘境,生存压力加大,进而降低教育质量。

(2)人物结构——重硬件轻师资。在普及学前教育的政策目标下,政府的工作重点主要集中在改扩建幼儿园上,更多的学前教育经费被用于幼儿园基础设施的建设,以集中扩大学前教育资源,尽快实现“普惠”的战略目标。来自中央和省级政府的学前教育专项转移支付主要流向幼儿园的基础设施设备,部分地方的教育财政资金也主要用于硬件建设,在教师队伍建设、促进学前教育内涵式发展上的经费比例普遍不足;另外,用于幼儿园人员的事业经费投入也主要集中在园长和事业编制内教师,非在编教师的工资待遇得不到保障,薪酬普遍远低于编制内教职工,而公办园的人员编制又普遍较少,导致幼儿园教师整体工资待遇低下,总体体现出了“重物轻人”的倾向。

(3)区域结构——重城市轻农村。城乡二元结构及城市优先发展战略使得学前教育财政投入体制一直体现出以“城市为主”的发展思路,农村及老少边贫民地区边缘化程度严重,发展滞后,“乡村洼地”现象凸显,农村学前教育财政投入不足的矛盾并未有实质性的解决。[15-16]据相关统计显示,2011年我国农村地区3～5岁适龄应入园儿童人数占比达到了56%。[17]2017年农村在园幼儿数约为2893万,占比62.90%,农村幼儿园数量占比达69%。[18]农村地区对有质量的学前教育的高需求与财政经费分配之间的错位问题不解决,我国学前教育的普及普惠仍将面临巨大挑战。

(4)个体结构——重普遍轻特殊。政府对非义务教育阶段的弱势儿童的资金投入和政策支持普遍缺位,教育公益性有失偏颇。[19]比如现有公办园的招生条件大多以户籍、房产、学区为主要标准,流动家庭的子女不属于当地公办教育体系的义务覆盖对象,教育资金投入未将其包含在内,在公办园入学机会上存在较大制度性障碍,家庭资本不足又很可能导致他们被入园隐性竞争机制所淘汰。[20-22]虽然国家一直在强调教育扶贫,也出台了一系列政策制度,但对弱势儿童的精准帮扶力度仍然满足不了大众的预期。尤其在普惠性的政策下,政府的财政投入重点用于对幼儿园运营成本的补贴,对弱势儿童缺乏清晰的补助条例和相应的政策规定。因此目前学前教育的资源分配主要面向服务对象整体的普遍性,而未剥离和挖掘不同群体的教育境况和需求,以把握服务对象的特殊性。

2.普惠性幼儿园弱势补偿性欠缺

本研究发现,弱势儿童的教育补偿是普惠性学前教育发展的薄弱地带。弱势家庭儿童的学前教育机会更容易受到社会制度和环境的影响,体现出特殊性、复杂性和多样性的特点。贫困儿童家庭落后的经济条件、流动儿童面临的户籍制度、特殊儿童遭受的社会歧视以及特殊教育的缺乏等都像一把无形的枷锁束缚住了他们对优质公平学前教育资源的追求。据调查,2018年中国流动人口子女有1.02亿,占中国儿童人口总数的36.79%,其中进入公办学校的只占39.02%。[23]另一方面,落后的社会经济地位更是让他们负担不起高质量的私立学校。如此他们又怎能享受到学前教育普惠改革的“春风”?

有学者认为,目前学前教育的主要矛盾已经不再是总体规模和入园机会问题,而是结构性供给不足问题以及公平性问题,即特定人群和特定地区儿童还不能享受基本有质量保证的学前教育服务。[2]44而弱势儿童则是这样一类特定群体,无论是从经济状况还是入园机会来说,由于政府几乎未有明确的弱势补偿的相关政策制度,导致他们缺乏系统性的教育保障;政出多门、救助力量分散、救助对象重叠、救助政策随意性大,缺乏长效机制等现象在我国不同程度地存在着,使他们的受教育权利得不到切实有效的改善。[24]由此看来,“入园难”的突出表现正逐步从普罗大众的入园难聚焦为弱势儿童的入园难,从普通园准入难聚焦为优质园准入难。但一直以来的政策导向多采取一些使大众普遍受益的措施,弱势儿童在学前教育普及对象上的特殊性没有得到体现。学前教育经过十年的快速普及,入园率已经有了大幅提升,普遍的“入园难”现象已有所缓解。考虑到现阶段我国社会经济发展水平还不高,学前教育资源仍然有限,未来更应将学前教育资源的供给策略针对性地聚焦到弱势儿童和处境不利儿童身上,以实现学前教育资源配置效率的最优化,最大程度地促进教育公平,进一步提高学前教育的普及程度。

3.园际差异或将激化公平性矛盾

本研究发现,不同类型的普惠性幼儿园之间的发展水平存在较大差异,尤其在师资条件和财政投入方面差异更为明显。发展达到高水平的普惠性幼儿园大部分都为公办示范园和一级园,而发展水平低的普惠性幼儿园多为普惠性民办园、二级和三级及以下公办园。不同等级与类型幼儿园之间发展差距的两极化表明了目前学前教育资源配置上的不合理,尤其是长期以来政府财政投入具有“马太效应”[25]式的不公平的“扶强扶优”倾向。虽然同是普惠性幼儿园,但不同性质和等级的幼儿园往往因举办者、隶属关系的不同,享有差异化的发展机会,在所接受的资源配置,如教育经费、硬件设施、教职工配备等方面均会存在较大差异,因而园际质量差距尤为明显。[26-28]在有些地方,县直机关园、示范性园、事业单位办园和政府机关办园比其他幼儿园获得的财政投入显著高得多。[29]相比教办园和他办园,普惠性民办园在师幼互动上的质量更低。[30]

因此,有学者认为 “入园难”的本质主要在于学前教育质量参差不齐,园际间经费投入和师资师德的巨大差异带来的切身影响,严重左右着家庭对高质量幼儿园的选择。[31]这在本研究的结果中也可以看出,高学历家长的孩子多集中在公办园尤其是公办示范园里。在大多数情况下,受过良好教育的父母更加重视孩子的教育。因此,他们更有可能为孩子精心寻找那些被政府认定为高质量的幼儿园。同时,父母的受教育水平被视为影响儿童发展的最显著的社会经济地位的指标。[32]因而父母的高学历使他们更有可能发挥社会经济地位的优势,从而有能力进入想要进的优质幼儿园。

从经济学角度来看,高质量低收费的公办园属于一种稀缺产品,这种稀缺产品的存在是因为政府的高补贴。[2]28因此,优质公办园高质低价的稀缺属性会促进家长的“择园”行为,这种园所等级制度使得幼儿的竞争被迫提前到了学前阶段,在“不能让孩子输在起跑线上”的观念影响下,家长的社会经济地位效应不断发酵,导致诸如示范园、一级园这类优质园所成为服务于一些特权阶级及高收入家庭的“精英学校”,进一步加剧普惠性学前教育的公平性矛盾。目前示范园、一级公办园质量高但收费较低,二级、三级及以下公办园收费低但质量不高,普惠性民办幼儿园质量参差不齐但收费又普遍较高,这种园际差异不解决,很难真正解决“入园难”问题,也不能真正体现教育公平。由此看来,学前教育长期沿袭的幼儿园等级制度导致的园际间不合理的发展差距背离了普惠性学前教育优质公平的发展导向。

五、破解普惠性幼儿园公平优质发展症结的政策建议

(一)建立科学的普惠性幼儿园生均公用经费财政拨款制度

在国际上,对于教育财政拨款主要有两种形式,一是拨款到机构,二是拨款到人。为了让每一位幼儿都能平等地享有资助以获得教育资源,建议可在我国学前教育发展靠前的省市实施学前教育财政投入体制改革方案,分配到每位幼儿。可以依托专业团队,确立合理的生均经费标准和生均财政拨款标准,使政府补贴有据可依,有制可循;将生均财政拨款进行合理切分,剥离为两层:基本需求和特殊需求,基本需求服务于大众,站在公平角度确保切实惠及每个儿童;特殊需求以“需要原则”为第一原则,设立专门资金用于惠顾包括贫困和落后地区在内的处境不利儿童和弱势儿童,通过直接指向服务对象,提高经费配置效率和精准性,切实维护儿童的受教育权。

(二)配套弱势儿童优先入园制度和资助体系

目前亟需采取惠及弱势家庭和儿童的针对性措施,建立健全弱势儿童学前教育扶助政策体系,通过学费减免、加薪辅助、优先入学等措施确保弱势儿童入园,推动教育公平。首先需要对弱势儿童进行界定,明晰其具体分类,明确扶助对象和资助标准;其次建立弱势儿童优先入园制度,将弱势儿童入园率作为普惠性幼儿园的评估标准和审核依据,对符合要求的园所适当增加财政拨款比例;再者要解决公共财政与弱势家庭儿童的错配问题,根据地理环境、经济发展水平等特点,通过减免、免费、补助等多种形式相结合的方式,从多个层面降低弱势儿童受教育成本,保证他们能够获得有质量的学前教育服务。

(三)重新认定普惠性幼儿园性质,推动一体化发展

当前,我国公民办幼儿园以及不同等级公办园之间不合理的差异易导致不同园所服务于不同家庭社会经济地位的幼儿,加剧教育不公平。政府应逐渐淡化幼儿园公、民办概念,确立幼儿园普惠性发展的关键指标,出台统一明确的普惠性幼儿园认定和评估指标体系,并探索建立面向所有普惠性幼儿园的法治化、均等化的学前教育投入体制和管理机制。如对普惠性幼儿园的服务对象做出限定性要求,若某些公办园仅仅服务于中高收入阶层子女,而不是面向大众且以中低收入家庭子女为主要服务对象,就应将其认定为非普惠性幼儿园,减少政府投入,提高收费标准,增大家长分担办园成本的比例。而对于符合普惠性学前教育资源性质认定的幼儿园,无论其办园体制或园所等级有何差异,都应该在普惠性学前教育公共服务供给框架内一体化发展。例如,北京市学前教育发展规划明确把“普惠”作为学前教育发展的基本方向,提出未来所有普惠性幼儿园都将逐渐实现“四同”,即质量相统、价格相同、补助相同、教师待遇相当。[33]

(四)逐步削弱幼儿园等级制度,推动幼儿园体制改革

目前幼儿园的等级制度使得对幼儿园质量的认识呈现唯园所等级标准的单一化倾向。学前教育服务应该在满足基本质量的前提下具备多元化、个性化的解读和表现形式,政府应该逐渐削弱园所质量等级制度,只对学前教育机构的卫生安全条件质量和基本教育质量进行标准化认证、管理和监督,同时谨慎采用增加公共供给的学前教育普及政策,而应以公共资助为主要发展方式,以购买服务等手段将更多合格的私立学前教育机构纳入到普惠性学前教育公共服务体系当中,通过标准化认证减少由于信息不对称所导致的公办园偏好。[34]在保障所有普惠性幼儿园都达到基本质量标准的前提下,引导学前教育机构之间的竞争转化为个性化、多元化的园所特色和教学质量竞争,并采用社会化评估的方式,引导家长基于社会口碑而不是政府统一的评级制度选择服务机构,以弱化家长在择园问题上的竞争意识。园所通过宣传自身教育理念和特色以争取家长的选择,不仅能够促进家长在择园过程中更加有意识地关注和了解学前教育,选择更符合孩子个性特点、家庭教育理念和家庭文化传统的幼儿园,而且能通过家长的选择从下至上推动幼儿园改善质量,而不是由上至下从政府的角度来统一幼儿园的质量标准。