地方政府隐性债务规模测算——以江苏省为例

黄雨萱

（作者单位：四川大学经济学院）

自新型冠状病毒感染疫情后，全球经济一度陷入低迷的状态，中国政府由此推出了一系列刺激经济的计划，地方政府也被允许通过举借债务为其巨额投资支出提供资金。地方政府债务已成为推动中国经济繁荣和影子银行激增的主要力量之一。目前，地方政府债务规模不断扩大，债务结构也随之发生变化。随着时间的推移，一些地方政府债务规模已经达到惊人的程度，债务风险愈发严重，其已经成为中国经济金融体系最薄弱的环节之一，极大可能会引发系统性金融风险[1]，如果不能及时发现和解决这些问题，将对国家经济稳定和社会发展造成不可预测的影响。

近年来，国内外学者对债务风险的影响因素作了广泛研究。李建发等[2]实证分析了官员的金融经历对地方隐性债务风险的作用机理和具体效应，有效地诠释了“金融副省长现象”，为金融干部队伍建设和金融监管提供理论解释与经验证据支持，也为现阶段防范化解重大风险提供了启示。李一花等[3]通过研究得出，债务限额没有起到约束隐性债务增长的作用，且债务限额空间减少会加剧隐性债务风险扩张的结论。李升等[4]通过研究发现，不同口径的财政自主度对不同债务风险的影响存在明显差异，晋升激励制度的不同构成也对不同债务风险存在相异的影响机理，由此显性债务风险和隐性债务风险的形成机理存在显著差别。邱秀钗[5]认为，地方政府融资因素、地方政府投资因素和地方政府组织变动因素是政府债务产生的主要原因。这些研究为债务风险的理解和解决提供了实证依据与对策。

笔者阅读众多文献后发现，大多数文献关注的是整个国家的地方政府债务风险，而忽略了对某个具体省份的地方政府债务风险的分析，导致研究内容不够丰富。因此，本文以江苏省为研究对象，对江苏省2017—2021年13 个地级市的隐性债务规模进行测算。

一、地方政府隐性债务的测算方法

本文结合中国现有的财政制度与统计制度，考虑全口径财政收入与全口径财政支出，通过公式计算出江苏省地方政府隐性债务的规模，并用ID来表示地方政府隐性债务。

本文借鉴宋翔等[6]的研究，并根据中国统计制度的变化，对相应的统计口径作出改变，从而计算出全口径财政收入（TR）与全口径财政支出（TE）。具体的计算公式如表1 所示。

表1 全口径财政收入与全口径财政支出计算公式

计算出全口径财政收入（TR）与全口径财政支出（TE）之后，计算基年债务余额（LGD）和地方政府隐性债务（ID），具体计算公式如下：

式（2）中：ED为地方政府显性债务。

二、江苏省地级市隐性债务规模测算

（一）全口径财政收入与支出测算

本文通过Wind 数据库和江苏省各地级市的统计年鉴收集2017—2021 年地方一般公共预算收入（地方一般公共预算支出）、政府性基金预算收入（政府性基金预算支出）、国有资本经营预算收入（国有资本经营预算支出）和社会保险基金预算收入（社会保险基金预算支出）等数据，从而计算出江苏省各地级市的全口径财政收入与支出，结果如表2 和表3 所示。由于部分数据没有公开，本文中每个地级市的统计数据会有一定的偏差。

表2 2017—2021 年江苏省13 个地级市全口径财政收入 单位：亿元

表3 江苏省13 个地级市全口径财政支出 单位：亿元

（二）隐性债务测算

国际清算银行统计的数据显示，截至2017 年年底，中国政府债务余额为38.8 万亿元，而官方统计的政府债务余额为29.9 万亿元，二者相差8.9 万亿元。这部分差额被国际清算银行认为是中国地方政府的隐性债务。实际上，中国财政系统每年公布的地方政府债务余额的数值主要反映的是地方政府显性债务的规模。

目前，全口径政府性债务余额的数据只能统计到2012 年年底。根据江苏省审计厅发布的数据，2012 年年底江苏省政府性债务余额为12 866.43 亿元，其中政府负有偿还责任的债务有6 523.38 亿元，政府负有担保责任的债务有964.26 亿元，政府可能承担一定救助责任的债务有5 378.79 亿元。虽然审计署公布的数据并未精确到地市级和县级财政，但通过已公布的省级数据，结合地市级和县级财政收入占省总收入的比例，大致可以估算出地级市的政府性债务余额。据2012 年南京市财政总收入占江苏省财政总收入的13.7%估算，南京市2012 年底政府性债务余额约为1 766.56 亿元。利用上述方法，计算出剩余地级市2012 年年底的政府性债务余额，其中苏州市为2 907.80 亿元，无锡市为1 582.60 亿元，徐州市为887.80 亿元，常州市为913.50 亿元，南通市为1 016.40 亿元，连云港市为501.80 亿元，淮安市为566.10 亿元，盐城市为759.10 亿元，扬州市为617.60 亿元，镇江市为514.70 亿元，泰州市为540.40 亿元，宿迁市为386.00 亿元。

然后，通过公式（1）和公式（2），得出江苏省地方政府隐性债务的估计值。基于某些地级市数据是否可得的原因，笔者灵活计算了近五年或者近四年的隐性债务数据，结果如表4 所示。

表4 江苏省地级市地方政府隐性债务估算 单位：亿元

为了清晰地展现每个地级市的隐性债务风险规模，笔者绘制了2018—2021 年的隐性债务风险折线图，如图1所示。由图1 可以看出，徐州市和盐城市的隐性债务风险明显高于其他地级市；总体来看，各地级市的隐性债务风险并没有呈现出明显的下降趋势。

三、结论及建议

通过上述研究可知：2021 年，江苏省地方政府隐性债务总额为1.467 9 亿元（不含南京市与苏州市），占国内生产总值（Gross Domestic Product,GDP）比重的12.50%；分地区来看，江苏省北部地区隐性债务存量较高，中部地区次之，南部地区较低，就隐性债务存量增速而言，由于各地的经济发展不同，其隐性债务增速呈现出较大差异，苏北地区的隐性债务存量增速相较其他地区来说较高；从地级市角度来看，截至2021 年，江苏省隐性债务规模位列前三位的分别为徐州市、盐城市和宿迁市；较之于2017 年、2018 年，受中央严格控制隐性债务的影响，2021 年已经有某些地级市的隐性债务规模总体上呈现出下降趋势，但仍有8 个地级市隐性债务规模在持续扩大，其中徐州市、淮安市、宿迁市、连云港市等增幅较大。

笔者根据前文的研究提出以下建议。第一，政府应加强对隐性债务的监管和防范，避免因过度举债而引发财政风险和金融危机。政府应制定合理的债务限额，规范地方政府的融资行为，加强债务的统计和披露，提高债务的透明度。第二，政府应根据不同地区的经济发展水平和债务状况，制定差异化的隐性债务化解策略。对于隐性债务存量较高的地区，政府应优先偿还到期债务，减少新的借款，提高财政收入，减少财政赤字，控制债务规模。对于隐性债务存量增速较快的地区，政府应严格控制新增债务，加大对违规举债和担保的查处力度，防止隐性债务规模进一步扩大。