国土空间治理现代化：理论逻辑与实现路径

关键词：国土空间治理；中国式现代化；国家治理；国土空间

现代化是一场涉及经济、社会、政治、文化等各方面的整体性变革，是各国共同追求的理想目标[1]。改革开放以来，我国在现代化进程中形成了典型的“空间转向”特征，探索出一条以低成本要素吸引全球产业资本、高投资报酬吸纳过剩资本、高杠杆撬动金融资本大规模投资的“以地谋发展”道路，但也由此带来了生态环境退化、区域发展失衡等一系列空间性问题。自2013年中共十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，“治理”成为化解众多改革难题的理论与实践指引，国土空间治理顶层设计也不断明晰。《生态文明体制改革总体方案》明确提出要构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容”的空间规划体系[2]，首次明确了空间治理的内涵。2018年国家组建自然资源部，赋予其“两统一”职能，进一步健全国土空间治理“四梁八柱”基础制度体系。中共二十大提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，系统阐释了中国式现代化的特征、挑战、任务与路径，为国土空间治理奠定了全新的理论环境。中共二十届三中全会进一步确立以全面深化改革推进中国式现代化的主线任务，要求更加注重系统集成、注重突出重点、注重改革实效，这对我国国土空间治理体系现代化提出了更高目标与要求。

国土空间作为生产、生活的基本空间要素，物质地、实践地进入国家治理之中，通过实践这一中介由此达成“自然和人的同一性”[3]，国土空间治理也由此与现代化的总体构成深刻关联。当前，有关国土空间治理研究方兴未艾，主要有以下方面：一是引介西方治理理论并探讨国土空间治理概念内涵，指明国土空间治理具有治理主体多元性、客体属性多维性、实现路径多样性等关键特征，并将公共价值作为核心价值取向[4-5]。二是从多尺度、多类型、多学科视角，围绕城市群、城市、乡村等不同空间中涉及的中央与地方、政府与企业、集体与私人、市场与计划等互动机制进行阐释，提出尺度政治转型、人民城市塑造、乡村空间重构等理论命题[6-7]。三是从历史、理论与实践逻辑探讨不同现代化阶段中推进国土空间治理的制度选择，包括土地政策、空间规划、环境整治、生态修复等，在融入了时代背景与现实国情后提出了针对性优化策略[8-9]。尽管现有研究已揭示国土空间治理是一个涉及多主体、多要素的系统过程，但与中国式现代化的战略要求差距明显，仍然沿用西方治理理论的话语体系，难以深刻解释、指导中国式现代化的实际过程。对此，本文试图拓展传统西方空间治理的理论视域，构建中国特色国土空间治理理论框架，为全面助力中国式现代化提供借鉴参考。

1国土空间治理的概念内涵

1.1国土空间治理的概念

从词源学上考究，现代意义上的“治理”（Governance）与拉丁文中“掌舵”（Steer）、“控制”（Cybern）等相对应，具有调控、引导和操控之意。当前，学界影响最为深远的治理概念主要沿用全球治理委员会发布的《我们的全球伙伴关系》，将治理概括为各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式总和[10]。从西方治理理论兴盛的原始语境来看，强调“国家的回退”（Rollingback）成为学界基本论调[11]。一方面，随着区域贸易、地缘政治、经济危机等公共事务不断呈现出全球化、跨区域等趋势，强调充分就业、价格稳定等本地需求侧管理的传统凯恩斯主义式微，西方福利主义国家必须采取更为经济的公共政策来实现再分配，国家权力由此出现了向上回收、向外转移、向下放权等不同配置策略。另一方面，高科技工业、金融服务等新兴行业的全球扩散，“要力求消除交往即交换的一切地方限制”，以标准化大规模生产、泰勒式管理为特征的福特主义增长体系受到冲击，中央与地方政府嵌入到更为广泛的经济生产网络之中，对国家治理提出了新挑战。

全球范围内的“时空压缩”效应不仅促进了西方国家权力的逻辑立场变化，国土空间也不再被视为固定国家各类社会经济活动的“有界空间”“静态容器”，以国家为中心的地域主义（Territorialism）认识论与方法论发生消解。第一，国土空间从笛卡尔式“空间即事物”转向辩证、社会建构主义的“空间即过程”。人流、物流、技术流等“流空间”打破了国家、城市等相对封闭状态，空间的变革性力量开始在全球范围内传播，并渗透到经济、政治乃至意识形态等各领域，列斐伏尔、哈维、索亚等大批学者批判了笛卡尔式的静态空间范式与历史决定论[12]。第二，国土空间存在物理空间、功能空间、权域空间等多维形态特征。在全球—地方体系相互碰撞之下，快速的“再地域化”进程促进福特主义生产体系主导下的“核心—边缘”、中心地等空间形式重组，造就了城市—区域、大都市区、全球城市等多维空间组织形态。第三，传统嵌套、层次化的静态地理尺度概念被打破，关系尺度成为确保国家地域形态一致性和功能统一性的重要内容，国家权力持续发生尺度重构（Re-scaling）。为了应对全球跨尺度链接带来的全新自然与社会经济风险冲击，国家权力的组织形式、制度结构和地理范围也会在不同尺度间流转，重新建构社会分工与政府调控的关联模式，以权衡国家在经济放权中所享有的“效率效应”与积极开展再分配带来的“补偿效应”[13]。

诚然，如列斐伏尔所言：“空间中隐含着国家的秘密”，无论是“治理”还是“国土空间”，两者是一体两面、相辅相成的。一方面，不同的治理主体、治理对象与治理路径具有空间选择性，国家治理活动会直接或间接产生空间效应。另一方面，国土空间既作为国家治理前提条件而存在，同样也是重大战略、各项空间政策的绩效与结果，国家治理需要合理组织空间生产与空间修复来确保社会生产过程连续性。国土空间治理根植于渐进式的理论探索与实践发展，聚焦社会主要矛盾的转化，其本质是对于人与人之间（空间资源分配制度）、人与地之间（空间开发保护行为）、地与地之间（山水林田湖草生命共同体）等诸多关系的重新建构[14]，其过程、形态、目标与模式不断迭代更新[15]。基于此，融合治理与国土、空间等相关概念，国土空间治理可定义为：“多元主体管理其共同空间存在，使相互冲突或不同利益达成适应调和，采取适宜开发保护行为，协调、重塑空间关系的系统过程。”

1.2国土空间治理的基本内涵

1.2.1治理客体：要素—结构—功能—价值—权益

国土空间开发保护活动是一项系统过程，涉及到地理环境与人类社会等多个子系统的自组织作用与互动反馈机制，治理是决定其有效性、可持续性和公平性的关键变量[16]，新技术、新因素的出现也不断改变着各类关系互动的深度、广度与方式。因此，国土空间治理的对象化体现于因地制宜、因时制宜、因人制宜，准确把握自然生态系统多维规律与人类经济社会发展需求多样性的关联特征，主要涵盖要素、结构、功能、价值、权益五大空间维度，其内在联系是：要素决定结构，结构承载功能，功能彰显价值，价值联结权益。

第一，要素是以“山水林田湖草生命共同体”为物质基础的实体空间，遵循不同尺度、不同类型生态系统的内在耦合规律，是国土空间治理的基础载体[17]。第二，结构是由各类要素根据不同比例组合关系而形成特定的空间格局，是国土空间治理的关键参数，主要通过地域空间分区、主要特征分类、调控强度分级等方式来调整不同层次空间布局模式[18]。第三，功能是为人类提供多层次、多类型福祉的能力，为国土空间治理提供基本依据[19]。在地球自然生态系统运行过程中，国土空间不仅因自身要素类型、结构关系变化而提供各类生态系统服务功能，也通过社会—生态系统耦合而不断叠加出现新的地域功能，国土空间治理是兼顾供需两端、促进空间多功能包容并蓄的中介。第四，价值基于功能而彰显，既蕴含着人类无差别抽象劳动的客观价值，也因人类主观满足感与支付意愿而变化，是国土空间治理实施的核心目标。进入生态文明时代，人民对良好生态环境与优质生态产品的需求日益增长，更多自然资源要素进入价值发现与市场交易过程，国土空间治理为赋能空间保值增值提供契机。第五，权益反映的是不同主体之间的权责利关系及行动准则，贯穿于要素、结构、功能、价值各属性。建立健全行之有效的体制机制，为激活要素流动、结构合理、功能凸显、价值增益，有序实施国土空间治理提供全程保障。

1.2.2治理主体：中央—地方—市场—社会

治理理论兴起并非偶然，是对资本主义全球化进程中市场失灵与国家失败并存的批判与反思[20]。在空间生产、再生产与空间修复的共同驱动下，国土空间的私人物品、“俱乐部”物品、公共物品等多维属性不断被发掘，国土空间治理也正逐渐超越“政府—市场”二元调控主体而拓展至“政府—市场—社会”多主体动态适应[21]。不同于西方空间治理对于国家主体逻辑消解或多元主义、统合主义与统合多元主义等基于利益集团对抗关系的模式，中国国土空间治理是以国家主体逻辑为底层支撑，以适应多层次、多主体关系为主线的，这是由广大人民与中国特色社会主义道路所决定的，也深受历史文化传承、经济发展水平等因素影响。

首先，中央政府承担着国土空间“元治理”的主体职能，兼有对私法与公法领域治理秩序的构建与监督职能。中国《宪法》明确了自然资源资产公有制主体地位，中央政府既行使全民所有自然资源所有权，享有占有、使用、收益等私法意义上的权益，同时又需要结合公共利益从公法领域直接或间接行使公权力[22]。其次，因国土空间面积广大、地区差异显著，中央政府客观上需要放权于地方政府来维持治理有效性与效率，“中央管大事、地方管小事”成为基本模式。再次，市场主体在资源配置中起决定性作用，是国土空间治理能效的集中体现。中国的国土空间治理既将市场化视为一种治理目标，也寄希望于通过市场主体实现地方发展目标，兼有“治理市场”与“市场治理”双重意涵。市场主体在名义上通过采用招标、拍卖等竞争方式获取并享有用益物权，但实际仍需严格遵守规划许可与用途管制，在具体项目布局上也高度依赖地方政府的公益性项目配套，自主能力与能动空间相对有限。最后，自市民社会从政治国家中分离以来，以奥斯特罗姆为代表的多中心治理成为重要补充，即以可信承诺、相互监督与制度供给为基础的自我治理。无论是在乡土中国还是在城乡中国，社会主体主要承担问责主体，特别是在农村土地征收领域，地方社会诉求和压力会传导到上级政府甚至直抵中央，进而影响上级决策乃至国家相关法律修订[23]。

1.2.3治理路径：全域—全周期—全场景

改革开放后，受计划与市场“双轨制”影响，我国早期的国土空间治理主要通过建设项目、用地分级限额审批等方式安排用地规模、开发强度等技术指标，试图在“摆房子”式建设中将各项经济活动包裹于空间容器内，工具理性主义成为主导模式。然而，现实中的人会受信息不对称与有限理性因素制约，无法充分应对现实世界的不确定性，工具理性反而会束缚“人的主体性”[24]。据此，国土空间治理在路径上不仅仅是以新技术、新机制来修补规划信息不完备、集体决策困境，而是以全域、全周期、全场景治理为靶向，将以人为本作为根本逻辑。

第一，全域是将原有零散、孤立、局地的治理活动进行充分关联，从地域全覆盖视角对国土空间开发保护活动进行统筹安排。国土空间治理规模是国家在统领其管辖领土及其生活于之上民众的空间规模与实际开发保护行为与内容，进入新时代，生态优先、公平正义、以人为本等成为更高要求，国土空间治理需要从城市空间扩展至全域空间，与国家政府组织规模、治理负荷实现良性互动。“把每一寸土地规划得清清楚楚”并不意味着对于国土空间事无巨细地捆绑，而是将治理的统筹协调思维用以协调多层级空间关系。第二，全周期意味着国土空间治理在时间维度方面，要综合考虑源头规划、过程管控与结果监管的质量保障与闭环关系，全过程坚持人民民主。在传统以政策绩效与结果为导向的新公共管理范式中，隐含着政府本位基本假设，政府也会因此为了追逐“自我定义”的效率指标忽视公共产品真正使用者的实际效用[25]。全周期的国土空间治理将关系过程作为有机体，从整体性与周期性串联开发保护各环节，有效增强了重大公共事件响应与民生服务保障能力。第三，全场景是对不同规划目标、不同治理事务、不同发展趋势做出精细化决策[26]。全场景的治理手段是技术进步的象征，从以往的要素驱动转向数字驱动，打造可感知、能学习、善治理、自适应的国土空间治理技术支撑体系。

2国土空间治理现代化的理论逻辑

从世界现代化发展进程来看，世界各国的现代化进程长期由工业化、城镇化、信息化程度较高的西方资本主义国家所主导，但中国推进现代化的道路始终是一种极具历史自觉性、战略前瞻性与实践互馈性的自主选择[27]。推进国土空间治理现代化，是实现中国式现代化的支撑与保障，迫切需要深入解构国土空间治理现代化的逻辑内核。

2.1构建与人口规模相协调的高质量国土布局是基础

人口规模巨大的现代化指明了国家建设发展的客观条件与优势，要求坚持以人民为中心，聚焦人民多层次需求，实现全体14亿人口整体繁荣、全面发展。在我国，近现代数次历史重大转折都缘起于人地之间，人地关系一直是地理学、土地管理学等学科的核心范畴。人口总量巨大、结构差异巨大、流动巨大的特殊国情，要求构建底线安全稳定、空间结构合理、要素动态响应的高质量国土空间体系。

首先，巨大人口规模牵引了巨量资源需求，面临资源紧约束这一长期挑战，需要建立一个基本安全的国土空间体系，以足量空间来应对不确定性。据测算，我国化石、钢铁、有色金属、非金属、生物物质等主要资源表观消费量近40年增长超7倍，总量位居世界第一，而人均耕地、森林、水资源、矿产资源占有量仅为世界平均水平的1/4[28]，资源自主保障能力有限。以人口需求量与初级产品产能为纲，实施水资源红线、“三区三线”管控、能源“双控”等底线控制，有助于自主应对自然灾害、市场重大失灵等公共危机。其次，年龄、性别、文化、知识等人口结构性差异意味着空间需求层次差异巨大，需要在有限地域单元内实现资源最优配置，释放有效需求。在当前少子化与老龄化叠加态势下，适龄劳动人口减少抬升了了企业成本，代际间抚养责任的加剧进一步耗散了人类投入空间生产的精力，使得投资回报率较低的用地集约水平不高。因此，应合理调整城乡人居设施结构，精准匹配不同群体空间需求，提升资源利用效率与区域消费能力。最后，巨大人口流动为生产要素与多元需求重新组合创造机会，对于要素保障动态响应能力提出了更高要求。“流空间”内不同生产要素、民族文化在空间层面交融，改变了过去土地利用转型规律。面向我国高达3.7亿人的流动人口，应更加注重大城市配套设施更新与保障，为收缩城市提供转型路径。

2.2健全面向共同富裕的自然资源政策体系是核心抓手

全体人民共同富裕的现代化凸显了社会主义本质要求，擘画了人民群众共建共享共富的大同社会，是区别于西方国家现代化的关键特征。在马克思主义理论视域下，共同富裕是把生产力提升至满足全体人民需求，结束牺牲一部分利益来满足另一些人需要的帕累托最优状态。随着我国社会主要矛盾发生转移，“三大差距”成为当前推进共同富裕的突出难题。不同于财政税收、养老保障等专业领域政策，自然资源政策同时参与国民经济初次分配、再分配与三次分配，对于同步解决“三大差距”，实现发展、共享与可持续统一至关重要。

首先，自然资源政策直面土地这一“财富之母”，支持自然资源资产保值增值，是做大共同富裕蛋糕的首要之义。在过去10年，以土地为核心的房地产、金融与建筑业三驾马车对经济增长贡献率达到26.4%，高于制造业19.4%的带动作用，是国家经济与居民财富收入的稳定器①。因此，有必要结合要素市场供求关系变化，调节地方政府市场自主权，合理配套财政、税收、金融政策“组合拳”等，支持自然资源经济健康循环。其次，自然资源资产全民所有、全民共享，与国民收入三次分配密切关联，坚持自然资源公有制不动摇，优化自然资源配置是共享发展蛋糕的必由之路。长期以来，重城市、重效率、重规模的政策取向，将大量自然资源驱赶至竞争性市场，自然资源过快的资本化进程脱离了过剩劳动力现状，加大了区域、城乡收入差距。为此，自然资源政策制定要兼顾区域、城乡、社会实际发展水平，保有对重要资源的实际控制权与专有收益权。最后，共同富裕是可持续、稳定的经济社会形态，要求自然资源政策需兼顾代际公平，发挥好约束监管作用。地方官员在有限任期内，倾向于消耗外部性较高或易变现的自然资源来换取地方发展机会，增加了接续政府保护修复成本，也影响后代享有的自然资源福祉。基于此，自然资源政策不仅要使国土空间开发与资源环境承载能力相协调，也要兼顾央地、代际之间成本收益权衡。

2.3探索社会主义市场化的要素配置模式是内在驱动

物质文明与精神文明相协调的现代化，符合“经济基础决定上层建筑”的辩证唯物史观，是对以经济建设为中心的一贯坚持，也对发展质量与层次提出更高要求。国土空间不仅是物质文明高质量发展的空间载体，同时也孕育了“道法自然”“天人合一”等中国传统文化思想。优化国土空间配置是提升经济、社会、文化多维价值的题中之义，这对建设符合社会主义市场经济体制的要素配置模式提出了新要求。

根据比较优势理论，在规模报酬与专业分工驱动下，优势地区可扩大自身空间生产优势来谋取更多超额利润，为培育后发优势、补齐短板创造机会[29]。发挥地区主体功能、加快要素流动，完善不同领域资源配置利用方式，为优势地区发展奠定基础。首先，城市化地区彰显的是要素经济价值，在有效市场这只“看不见的手”上，使要素流向效率最高的行业部门与生产者手上。其次，农业农村地区是物质文明与精神文明的保障者，需协同发挥政府与市场联动作用，引导全国粮食主产区与主销区更匹配，有力有效全面推进乡村振兴。最后，生态功能区、文化遗址保护等公益性领域蕴含着社会与精神属性，就是要通过有为政府这只“看得见的手”，矫正市场失灵、支撑市场健康发展，以最大限度发挥要素社会功能。面向国土空间治理现代化目标，应当以确保竞争性领域和非竞争性领域的要素“双向奔赴”、协同配置，实现国土空间要素多维价值彰显。

2.4拓宽“两山”转化路径是人与自然和谐共生的关键

人与自然和谐共生的现代化，是在人与自然关系经历了天命论、天人合一论、人地相称论、人定胜天论等系列演化后，立足世界趋势与新中国实践的全新命题，“两山”论是习近平生态文明思想的核心要义。迈向现代化国家新征程，需要坚持摒弃过去要素驱动模式，探索出以共生理念为指引、生态经济为新增长点、生态福祉公平共享的“两山”转化路径。

首先，自然资源是提供优质生态系统服务与生态产品的源头，但国土“二调”以来，全国有880多万亩林地开垦为陡坡耕地，近1.8亿亩缓坡、平原耕地转变为林地①，大量水土保持能力弱、生态多样性低、生态系统脆弱的人工生态系统挤占了自然生态空间。强化对生态系统客观运行规律认知，提升生态保护修复科学性、系统性并兼顾经济社会多维效益是重要挑战。其次，自然资源是现代经济发展的基本要素，应以生态产业化与产业生态化为靶向，引领社会经济全面绿色转型。在现代经济增长中，以追求产品与服务高产出的唯GDP模式被奉为圭臬，自然资本对人类生计贡献与损耗代价被低估。为此，协调好城镇化与生态保护矛盾，将有限人为活动融入生态空间，以绿色新质生产力不断提升资源节约集约水平，为自然注入现代性。最后，良好生态环境是最普惠的民生福祉，生态福祉公平共享为“两山”转化提供长久活力。生态系统所提供的空气净化、水源涵养等服务具有天然公共物品属性，需要发挥社会主义公有制的优势，通过国土布局优化调整不同区域、城乡以及不同群体生态产品可达性与质量。

2.5形成面向“双循环”的国土空间共治体系是根本保障

和平发展道路的现代化是中国实现复兴得以稳步前行的道路选择。西方发达国家走向现代化过程中，充满了与其他国家与地区的矛盾、冲突乃至战争，是“资源掠夺式”的发展道路，部分发展中国家更是长期陷入“资源诅咒”，难以跨越中等收入陷阱。与西方资本主义国家有着本质不同的社会主义中国，将致力于构建包容、开放空间治理体系，为全球治理贡献中国式方案。

“双循环”新发展格局是新阶段为推进中国式现代化的重要部署，意味着我国要引领全球多边贸易、产业合作、气候治理跳出囚徒困境“内卷式”博弈，从多中心空间生产网络、多中心治理结构等方面共治体系。一方面，对外开放是我国的基本国策，构建“陆海内外联动、东西双向互济”的高层次开放格局将为提升国际“生态位”提供重要窗口。长期以来，低成本、高规模的要素驱动型发展模式帮助我国快速融入全球价值链，但也使得我国大部分产业处于依附性地位，创新力、自主控制力不足。应进一步提升开放层次、开放深度与质量，促进资源要素跨国流动，为优势地区提供发展动能。另一方面，共享发展的核心要义是要求我国深度参与全球分工，承担气候变化、粮食安全等公共事务治理的主导职责。在传统全球化进程中，世界主要财富与利润由发达国家所享有，中低收入国家面临资源损耗、农业人口转移、贸易倾销等带来的全球性危机。我国在推进现代化进程中，致力于为全球提供优质公共产品，为挖掘新兴经济体市场潜力、贡献中国方案提供支撑。

3国土空间治理现代化的实现路径

国土空间治理现代化根植于国家整体现代化进程，与中国式现代化的多元价值取向相互关联，这与我国过去“增长主义”时期强调单一维度重点发展的思路有着根本性差异。面向中国式现代化的多维艰巨任务，统筹协调成为第一要义，更需要立足于“两统一”改革实际，系统推进国土空间治理现代化。

3.1健全国土空间规划与用途管制体系，构建“三生融合”的高质量国土空间布局体系

完善以“三区三线”为核心的国土空间规划与用途管制体系，促进生产、生活、生态空间“三生融合”，是新时代国土空间治理的首要任务。为此，一是要坚守粮食安全底线，更加注重耕地保护质量性、效率性。进一步落实耕地用途管制与永久基本农田特殊保护要求，打通耕地分区划定、分类占用、分级整治等全链条，合理组织“万亩方、千亩方”农田建设、盐碱地梯次开发等各类耕地工程，优化农用地生产布局。同时，探索永久基本农田动态调优路径，探索高标准农田“调优”机制，健全耕地、永久基本农田、高标准农田和粮食功能区“多田套合”“多田储备”“多田留白”机制，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。二是健全生态保护红线管制体系，实现生态空间多维价值协同管理。科学划定一般生态保护空间、整治修复空间、价值转化空间、严格保护空间等，明确有限人为活动与不同类型生态空间用途管制关系，实现生态空间分级分类精细化治理。三是引导城镇开发边界内集聚发展，重点支持城市群、特大城市等优势地区高质量发展，释放县域城镇化动力。按照“总体稳定、局部微调、统筹优化”原则，探索制定分地域、分阶段的城镇开发边界管理与扩展系数控制办法。对于长三角、京津冀等城市群区域，探索跨行政区的规划衔接与协同保障机制，实现基础设施互联互通、公共服务共建共享；对于县域应立足其主体功能定位，推动重大项目与土地政策红利向县域层面倾斜，支持国家统筹保障重点生态功能区、重要新质生产力策源地等用地需求，并允许将城镇开发边界外乡村振兴项目、公益性设施等纳入成片开发方案。

3.2建立共富型自然资源政策保障体制，助力“三大差距”在共富单元建设中有序缩小

在社区、城市、区域等不同尺度开展共同富裕示范单元建设，建立健全“区域协调、城乡融合、社会包容”的系统性政策体系，持续缩小区域、城乡、收入“三大差距”。首先，建立与主体功能区适配的土地发展权多层次转移机制，保障区域发展机会与实际、潜在增长水平相一致。通过耕地异地代保、指标跨区域交易、“飞地经济”等多渠道调配机制，合理补偿粮食主产区、重点生态功能区发展利益，帮助中西部资源、人力、文化等资源富集区域积极融入全国统一大市场，以增强区域可持续发展能力。其次，联动完善承包地、宅基地、集体经营性建设用地“三块地”改革与收益分配，根据经济发展节奏动态调节集体土地制度改革。进一步打通集体建设用地认定、用地指标预留、项目准入清单、土地征收管理、乡村要素保障、规划“一张图”实施监督等政策全链条，为乡村振兴的落地性需求提供制度依据。同时，推进集体经营性建设用地、农村闲置宅基地和农房整村打包、整体运营，以换股、出租等多元化方式丰富农户财产权实现形式，审慎协调集体经营性建设用地入市与既有房地产市场的关系，稳妥推进入市改革节奏。最后，完善以人为本的社区包容性治理体系。统筹好建设保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”，建立房地产去库存周期与供地挂钩机制，在未来土地供应中考虑将建设用地供应量与新增常住人口挂钩，并重点针对不同社会群体特征建立差别化的房地产税收政策。

3.3深化自然资源要素创新性配置改革，通过“三有协同”助力统一大市场体系建设

发挥有为政府、有效市场、有治社会多渠道资源配置能力，优化私人物品、公共物品、俱乐部物品、公共池塘资源等不同属性自然资源资产供给格局，推动要素顺畅流动、高效配置，塑造公平一流的营商环境，推动不同地区深度融入全国要素市场。首先，针对利用外部性特征强、要素综合性高的公益性资源，重点发挥政府在培育市场、转移支付等方面积极作用。不断深化自然资源资产产权制度改革，畅通不同资源资产产权与自然资源管理体制互动渠道，建立基于山水林田湖草生命共同体特征的组合产权、组合储备、组合供应等新型要素保障模式，以特许经营、政策性金融、新型资源权益交易等方式因地制宜拓宽“矿地+”“水生态产品+”等价值实现路径。其次，商品化程度较高的私人物品应以效率为核心导向，发挥市场在资源配置中的决定性作用。充分对接各类产业用地需求，坚持以亩均论英雄、以绿色论英雄、以创新论英雄，重点强化矿产、海域海岛、建设用地二级市场等领域改革，逐步推广“标准地”“标准林”“标准矿”“标准海”等定制化有偿使用制度建设，依据产业经营生命周期合理制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策。最后，发挥社区基层治理公共池塘资源能效，关注公共资源配置中不同主体自我约束、相互监督、共担风险、共享收益的合作机制，为农村开放性资源搭建社区自主治理平台，并将农村自然资源保护利用统一纳入备案管理，促进资源可持续利用。

3.4统筹全域国土一体化整治更新修复，聚焦“三大转化”以因地制宜发展新质生产力

不同于早期工业文明以马力、电气时代以电力、互联网时代以网力为代表的产业体系，新质生产力以“算力”为主攻方向，引领社会经济全面迈向智能化、绿色化、集约化。因此，统筹实施全域土地综合整治、生态保护修复、低效用地再开发三大行动，是重新优化重大生产力布局，实现乡村产业向“三产融合”转化，生态空间实现“两山”转化，城镇空间向“创新生产”转化的必由之路。第一，以全域土地综合整治拓宽乡村振兴高质量发展空间。进一步丰富乡村振兴产业导入机制，推动城乡建设用地增减挂钩政策升级，实现节余指标与城乡空间同步置换，满足农业新质生产力、环境敏感型产业、特色文化产业等乡村产业用地需求。第二，深化生态保护修复推进机制，释放第四产业新动能。鼓励针对矿山生态修复、流域型生态系统、森林生态碳汇空间等不同生态系统，实施差异化生态用地认定与复垦激励措施，将增减挂钩机制拓宽至生态保护领域，为绿色新质生产力用地腾挪空间。第三，全面开展城镇低效用地再开发与城市更新行动，科学匹配新质生产力项目要素需求，实现要素驱动向创新生产转型。在建设项目设计、审批、供地、用地等环节，严格落实标准控制与节地评价制度，推进公铁、油气复合通道等“多线共构”“多线共廊”布局，推进重大基础设施与新质生产力项目深度契合。同时，继续实施“增存挂钩”机制，将存量盘活激励指标全额返还于地方政府，鼓励“向地下、向天空、向周边”拓展用地。

3.5推进国土空间数字化治理机制建设，统筹“三融五跨”的全链路高效能治理新路径

以数字技术和国土空间治理深度融合为抓手，统筹推进技术融合、业务融合、数据融合，推动形成跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理机制，全面赋能各类国土空间开发保护与治理活动。首先，激活国土空间多源大数据的要素价值，系统整合空间维、时间维、业务维、行业维多源大数据，逐步建立全球时空大数据标准体系。基于国土空间的唯一性，沉淀不同时点国土空间调查、规划、管制、利用、保护、修复、权益等全生命周期信息，支撑全环节贯通、全信息集成，并与国际通用行业体系接轨。其次，打造场域交互、风景集成、情景预判的多跨场景应用，构造能够适应复杂时空场景的国土空间治理大脑，为项目审批、工程实施、政策制定等不同场景应用提供决策支撑。例如，针对生态保护修复场景，借鉴美国环境效益指数（EBI）、我国重点生态功能区的生态环境状况指数（EI）动态监测评估生态服务水平，提出生态保护补偿标准、生态保护修复策略、生态资源交易定价等针对性策略。最后，完善多跨协同的政府沟通协调机制，实现协同共享智治。以国土空间数字化治理平台为中介，“一带一路”、区域全面经济伙伴关系协定等重大战略为枢纽，构建跨区域、跨层级的工作专班、联席会议等治理组织，打通纵向央地之间、横向多部门间的关键职能。

4结论

国土空间治理现代化是推进实现中国式现代化的重要任务，与中国式现代化的五维特征紧密关联。我国坚持自主选择适应中国国情的现代化道路，发展形成了颇具中国特色的国土空间治理体系。作为多元主体在共同空间存在中协调各类经济社会和政治空间行为的动态过程，空间适宜性、主体适应性、路径适用性是国土空间治理的基本属性。

中国式现代化与国土空间治理现代化相辅相成、互为一体，具体需要从构建与人口规模相协调的高质量国土布局方略、健全面向共同富裕的自然资源政策集成、探索社会主义市场化的要素配置模式、拓宽“两山”转化的人与自然和谐路径、形成面向“双循环”的国土空间共治体系5个逻辑向度实现国土空间治理现代化。在实践中，我国要坚持围绕国土空间规划与用途管制体系、共富型自然资源政策保障体制、自然资源要素创新性配置改革路径、全域国土一体化整治更新修复模式、国土空间数字化治理机制建设等方面深化改革。我国幅员辽阔，不同区域资源禀赋、发展阶段与文化环境等存在较大差异，因而不能简单套用西方国土空间治理理论与方法，各地要将深化国土空间治理改革作为推进自然资源领域工作的重要内容，因地因时制宜制定谋划好重大目标体系、重大工程建设、重大改革举措，为更好地推进中国式现代化与建构中国自主国土空间治理理论体系提供经验借鉴。