生态补偿制度功能的实践考察、生成原因与法治进路：治理还是补偿

摘要 生态补偿作为推动生态文明建设的重要制度，旨在落实生态保护权责、调动各方参与生态保护的积极性。然而，作为协调经济发展与生态保护利益冲突的生态补偿制度，本应是对作出牺牲的生态保护者给予合理补偿，但有的地方实践却表现为一种“政府治理工具”，不禁引发“治理替代补偿”之问。该研究通过文本分析方法对148份生态补偿地方立法文本和规范性文件的内容进行分析，以探寻生态补偿制度的实践功能与预期功能的背离现状，并结合政策分析工具诠释其生成原因。实证分析发现，生态补偿作为政府治理工具广泛存在，主要以行政发包制、项目制和目标管理责任制3种形式呈现，以致于生态补偿制度实践异化为政府间的财政激励，而不是政府对私主体的补偿，进而表现出“治理”压倒“补偿”的样态。之所以出现生态补偿制度的预期功能与实践功能的“名”“实”不符，本质是政策变通的结果。这种政策变通表面上是生态补偿制度的规范模糊，为地方政府以“生态补偿”为名行“环境治理”之实提供了“张冠李戴”的空间，实则是地方政府在财力有限的情况下，面对多种政策目标的无奈选择。由于生态补偿需要大量的资金支持，中央政府希望地方政府探索生态补偿的完善路径，而地方政府在缺乏财政激励的情况下难以产生完善生态补偿制度的动力，最终导致生态补偿异化为治理工具。基于此，亟须依循“治理的归治理，补偿的归补偿”的思路廓清生态补偿的制度内容，并辅以中央政府的财税支持和激励机制，根据事权与支出责任相匹配的原则，对生态补偿资金的性质、筹集方式与具体用途进行规范，循序渐进地扩展生态补偿领域范围、提高生态补偿标准，为《生态保护补偿条例》的配套措施出台和地方实践探索提供决策参考。

关键词 生态补偿；环境治理；行政发包制；政策模糊；政策变通

中图分类号 922. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）11-0178-09 DOI：10. 12062/cpre. 20240705

2024年6月1日，作为中国生态补偿基础性、综合性的行政法规——《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）正式施行。虽然距离1998年《中华人民共和国森林法》确立森林生态效益补偿金制度已有27年，但在这期间生态补偿制度的顶层设计从未停歇。尤其自2005年党的十六届五中全会首次提出加快建立生态补偿机制以来，生态补偿制度一直作为“落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性、推进生态文明建设”的重要手段而存在。从2008 年《中华人民共和国水污染防治法》明确“建立健全水环境生态保护补偿机制”，到2014年《中华人民共和国环境保护法》确立“国家建立、健全生态保护补偿制度”，截至目前共有9部法律引入了生态补偿制度。《条例》首次以中央立法的形式将一些散见于法律法规和政策文件中的生态补偿制度规范予以整合，但是包括《条例》在内的所有法律制度均未对生态补偿制度的内涵外延、功能定位进行清晰界定，多是强调生态补偿资金的筹集方式。尽管这为各地结合实际探索生态补偿制度创新留出了制度空间，但也容易导致地方实践背离“补偿”初衷。以森林生态效益补偿为例，实践做法多是政府将森林资源保护事务委托给私主体承担，并按照约定支付相应的报酬，本质上是一种行政外包［1］。就此而言，与其说生态补偿是对私主体的“ 补偿”，不如说是一种“政府治理工具”。此前有学者也提及了生态补偿异化为政府治理工具的这一现象，如生态补偿成为了扶贫工具［2］，“流域生态补偿沦为落实流域水污染治理责任之手段”［3］，“目前以‘项目制’行政拨款和治理方式为基础”［4］的“生态补偿制度在很大程度上沦为政府达成较低要求的环境污染治理的工具。”［5］这些无不暗含生态补偿成为了政府进行环境治理的工具，并未体现出“补偿”特性，不禁引发“治理替代补偿”之问。那么，生态补偿制度的实践功能是否都定位为“政府治理工具”？为什么会导致这种现象？生态补偿制度规范应当如何？为解答这些疑问，本研究在回顾生态补偿制度功能研究现状的基础上，通过梳理生态补偿的地方立法文件，从整体上考察生态补偿制度功能实践样态，探讨生态补偿制度功能实践定位的生成原因，最后结合政策分析工具从应然层面探究“为何补偿”“谁来补偿”“补偿给谁”“补偿资金如何保障”等问题，为《条例》的配套措施出台和地方探索创新提供参考。

1 文献回顾：生态补偿制度功能的“理论—实践”研究进路

当前，关于生态补偿制度功能的研究多隐匿在生态补偿的概念界定、制度目标、法律性质等研究中，大体从“理论移植”“实践总结”两种研究进路展开。

1. 1 理论移植：关于“外部性内部化”论证的梳理

生态补偿最早由生态学者提出，强调对生态系统的人为修复或自然恢复［6］。后来，生态补偿这一概念被经济学者引入其研究范畴，旨在表达“生态环境受益者向生态环境服务提供者支付一定费用的行为”［7］。此时，生态补偿是一种将生态环境“损害（或保护）行为的外部性内部化”［8］的机制，旨在解决“经济发展所带来的生态退化问题”［9］，实现“生态功能的持续供给和社会公平”［10］。外部性理论作为生态补偿的理论依据由此得来，并得到了学界的广泛认同。所谓行为的外部性，是指“当一个人选择某种行为时，不仅涉及个人的成本与收益，而且可能给自己以外的其他人施加成本或带来收益”［11］。由于行为的外部性给他人带来了成本或收益，于是就有了负外部性和正外部性之分。为此，政府通过对有负外部性的物品征税和给予有正外部性的物品补贴来使外部性内在化［12］。虽然有学者提出生态补偿可以解决所有影响生态环境的外部性问题，但是更多的学者认为生态补偿只是对生态环境正外部性行为的激励，也即“激励生态环境建设和保护行为”［13］。激励的方式是通过生态补偿来弥补“生态系统服务价值维护成本、生态保护成本、发展机会成本”［14］的支出。也就是说，生态补偿的制度功能是通过激励的方式实现生态保护行为的外部性内部化。但是外部性理论作为经济学研究社会成本问题的工具，考量的是资源配置的效率问题，而法学讲求利益冲突的协调和私主体的权利维护，两者“ 具有不同的思量和价值取向”［15］。将“生态环境保护行为的外部性内部化”作为生态补偿的制度功能，这种建构式的理论移植并未体现法学所强调的“公平正义、权利义务对等”［16］等特性，甚至混淆了法学上的补偿与相关金钱给付制度的概念差异，导致实践中生态损害赔偿、补贴等事项都纳入了生态补偿范围。

1. 2 实践总结：从损失补偿到发展权保障

法学研究者开始从发展权、财产权等权益限制与保障的视角检视生态补偿实践的制度功能定位。肖爱教授在探讨流域生态补偿关系时，指出“流域生态补偿的本质属性更应该体现为一种社会性环境保护措施，定位于发展权补偿和平衡”［17］。陈婉玲教授认为，区际利益补偿权利的生成源于“区域发展权让渡或利益牺牲”［18］。而潘佳教授认为，“生态保护补偿的法律性质，是基于开发利用自然资源财产权的限制而产生的利益再分配关系”［19］。可见，生态补偿的理据是发展权受限还是财产权受限，学界存在分歧。为此，杜群教授指出，生态补偿的“权利性质是发展权而不是财产权，但其与环境资源开发使用权等财产权具有衍生关系”［5］。王清军教授则认为，财产权和区域发展权均是生态补偿所要保障的，分别补偿给自然资源特定财产权益受限的“特定个人（集体）”和自然资源发展权益受限的“特定地区”［20］。虽然区域发展权解释了为何实践中的生态补偿多是以国家转移支付的形式补偿给“特定地区”的地方政府，但是根据公共信托理论，地方政府是该“特定地区”全体人民的受托人，区域发展权受限的利益损失便是“特定地区”公众的利益损失，生态补偿的对象也应是“特定地区”的全体民众。从这个角度来看，区域发展权其实就是该“特定地区”的公民个人平等发展权。

回顾文献，从外部性内部化到财产权、发展权等权益保障，现有研究为理解生态补偿制度功能提供了基础，但仍存在一定的研究空间。从研究方法来看，现有研究要么采用建构式的理论移植，缺乏对实践的观照；要么以实然推导应然，仅仅以局部数据和个案分析为依据推导生态补偿的制度功能。尽管有些研究采用了实证研究方法，但是由于缺乏对各地生态补偿制度的实践考察和综合研究，聚焦某一领域生态补偿的制度实践得出的制度功能认识和解读往往以偏概全，甚至出现不一致的研究结论。只有基于生态补偿制度实践的整体性经验探讨，才能透彻地解构生态补偿制度功能的“实然”与“应然”。因此，以下通过梳理各地出台的生态补偿立法文本和规范性文件，对其内容进行分析，以检视当前生态补偿制度功能的实践样态。

2 生态补偿制度功能的实践检视

以“生态补偿”“生态保护补偿”作为关键词展开检索，共得到标题名称以“生态补偿”为关键词的地方性法规2份、规范性文件279份，标题名称以“生态保护补偿”为关键词的地方性法规1份、地方政府规章1份、地方规范性文件108份。剔除重复文件、无效文件、非规范性文件，最终筛选出标题以“生态补偿”为关键词的地方性法规2份、规范性文件126份，标题以“生态保护补偿”为关键词的地方性法规1份、地方政府规章1份、规范性文件18份。尽管早在2008年《水污染防治法》修订时就使用了“生态保护补偿”这一表述，之后的相关立法也使用的是“生态保护补偿”，但截至目前，地方立法更多地采用“生态补偿”（128份）而非“生态保护补偿”（20份）。之所以存在这种现象，原因在于相比“生态保护补偿”，使用“生态补偿”这一术语能够涵盖更多的补偿事项和内容，如厦门海洋生态补偿包括“生态保护补偿”“生态损害补偿”［21］。由于这两个概念均没有清晰的内涵外延，而本研究重点探讨的是生态补偿的地方实践做法，因此标题以“生态保护补偿”为关键词的规范性文件也一并纳入探讨。为了客观全面地描述生态补偿制度功能的实践现状，后续分别对标题以“生态补偿”“生态保护补偿”为关键词的两组文件中的生态补偿制度规范内容进行一一解构。

2. 1 “治理”压倒“补偿”：生态补偿制度的实践样态

通过对148份生态补偿地方立法文本和规范性文件进行内容分析，围绕着“谁补偿谁”的主线归纳总结生态补偿制度实践类型。由于部分文件包含多种不同类型的生态补偿制度规范，因此在148份生态补偿文件中梳理出了210个生态补偿制度规范。其中，标题以“生态保护补偿”为关键词的文件为20份，包括38个生态补偿制度规范；标题以“生态补偿”为关键词的文件为128 份，包括172个生态补偿制度规范。通过对210个生态补偿制度规范进行归类统计，得出2大类、4小类、10种不同情形的生态补偿实践做法（表1）。

根据生态补偿当事人身份差异，将210个生态补偿制度规范分为“政府间的生态补偿”和“政府与私主体间的生态补偿”两大类。从生态补偿制度规范数量与占比来看，“政府间的生态补偿”的制度规范是“政府与私主体间的生态补偿”的近两倍。政府间的生态补偿包括上下级政府间的纵向生态补偿和同级政府间的横向生态补偿。除了无上级政府介入的同级政府间补偿以外，其余政府间的生态补偿均属于政府治理工具的范畴，即通过行政发包制、目标管理责任制、项目制等治理方式以“生态补偿”之名行“环境治理”之实。其中，这类政府治理性质的生态补偿在整个生态补偿制度规范总数的比例达到了65. 7%（138/210）。由于许多文件涵盖多种生态补偿制度规范，而这类制度规范多属于政府与私主体间的生态补偿。如果考虑这层因素，就文件数量而言，作为政府治理工具的生态补偿在整个文件样本的比例高达81. 8%（121/148）。

政府与私主体间的生态补偿包括政府对私主体的补偿和私主体对政府的补偿。其中，私主体对政府的补偿属于环境行政收费范畴，与补偿无关。在政府对私主体的生态补偿中，政府对私主体承担环境公共事务的补偿属于行政事务外包，只有政府对私主体财产损失的补偿、政府对私主体平等发展机会丧失的补偿才可以列入“补偿”的范畴，这类制度规范数量占比只有19. 5%（41/210）。可见，实践中生态补偿制度规范的设计并不着眼于“补偿”，而是倾向于“治理”。探究各地将生态补偿制度功能定位为“治理”而非“补偿”的原因，则需要厘清生态补偿作为政府治理工具的具体表现。

2. 2 生态补偿作为政府治理工具的具体表征

生态补偿作为政府治理工具主要以行政发包制、项目制和目标管理责任制3种面貌呈现。其中，以行政发包制出现的频率最高，占比为78. 3%（108/138）。具体来说，行政发包制是政府内部上下级之间嵌入了发包的关系，即上级政府（发包方）拥有人事控制权、指导权、审批权等行政权，下级政府（承包方）享有具体的执行权和决策权，上级政府（发包方）根据考核结果决定是否对下级政府（承包方）进行财政和人员激励［22］。项目制是“以财政领域的专项转移支付等项目手段，形成了中央与地方政府之间的分级治理机制，突破了原有科层体制束缚，以加大民生工程和公共服务的有效投入。”［23］目标管理责任制是“由上级制定总方针与考核奖惩的规则内容，自上而下对目标层层分解，并在上下级之间签订责任书，通过责任书中的指标体系进行结果考核，最终实现目标的管理过程。”［24］根据周雪光、练宏提出的以“目标设定权、检查验收权和激励分配权”为核心的三维“控制权”理论，行政发包制、项目制、目标管理责任制中的控制权在中央或省级政府（委托方）、中间政府（管理方）、基层政府（代理方）间的分配方式有所差异（表2）。

2. 2. 1 以行政发包制形式呈现的生态补偿

以行政发包制形式呈现的生态补偿一般由中央或省级政府（委托方）设立具体的政策目标，将这些政策目标“发包”给中间政府（管理方），中间政府再“发包”给基层政府（代理方），并通过行使其激励分配的控制权来保证基层政府（代理方）积极完成政策目标［25］。其中，生态补偿便是中间政府开展环境治理时行使激励分配控制权的主要工具。以行政发包制形式呈现的生态补偿主要涉及上下级政府间的纵向生态补偿和上级政府介入下的同级政府间横向补偿。从地域分布来看，中部地区更倾向于将生态补偿设计成行政发包制这种治理模式，占到样本数的近一半。其中，河南多采用“上级政府扣收下级政府补偿金”的方式推进政府治理或生态补偿。从这种生态补偿的规范内容来看，中间政府几乎没有压力和责任，而是通过层层加压的方式落实政策目标或者筹集补偿金。与之相反，“上级政府单向补偿下级政府”这种生态补偿类型多出现在广东、福建、浙江等发达地区。可见，地方财政能力和资源的多寡影响决定着生态补偿类型的选择。

从补偿领域来看，水环境生态补偿占比最高，紧接着是空气质量生态补偿。结合地域分布可以发现，各地都比较重视水环境生态补偿，但是侧重点有所不同。水环境治理压力大的地区更关注污染治理并强调“谁超标、谁赔付”，而水环境治理压力小的地区则重视“谁受益、谁受偿”，以激励上游进一步保护生态环境、为下游提供更优质的水资源。空气质量生态补偿主要在中部地区，山东以外的东部其他发达省份未出台专门的空气质量生态补偿文件。这与东部沿海地区的空气污染防治压力较小有关［26］。可见，生态补偿的地方实践与当地政府的政策环境、财力状况密不可分。尤其在空气污染防治方面，中部地区治理成本高，但是财力又极为有限，以致于部分地区将本应向下级政府拨付的生态补偿金“包装”成扣收下级政府的生态补偿金，以作为污染治理的资金来源。

2. 2. 2 以项目制形式呈现的生态补偿

在以项目制形式呈现的生态补偿中，中央或省级政府（委托方）仍然保有目标设定权，中间政府（管理方）拥有检查验收权和激励分配权，基层政府（代理方）则承接相应的“专项”或“项目”［27］以获得生态补偿资金。由此可见，实践中以项目制形式呈现的生态补偿多是“委托方设定目标，将验收与激励权下放给承接方，项目变成‘托管式’”［28］，主要表现为“上级政府‘无条件’向下级政府支付补偿金、资助项目”。这类生态补偿也就成了财政转移支付的代名词。

从地域分布来看，以项目制形式呈现的生态补偿遍布15个省份，其中东部地区占比最高，达到10/19，补偿领域主要集中在综合性生态补偿（8份）、水源地生态补偿（5份）、自然保护地生态补偿（4份）。之所以如此，一方面因为东部地区财力相对充裕，另一方面由于近些年国家强调水源地、自然保护地等领域的生态环境保护，而这些都需要大量的资金投入［29］。这类生态补偿资金多用于生态环境保护、生态修复、生态环境监测、生态管护机构运转等环境治理事务，只有个别地区将生态补偿资金以项目或专项的方式补偿给“因承担生态保护责任和履行生态保护义务导致经济发展受到约束的有关单位、组织和个人”（广州）。因此，虽然以项目制形式呈现的生态补偿更接近于“补偿”，但大多数情形本质上是一种财政资源的分配方式，并“以财政转移支付的方式存在于国家治理实践之中”［30］。

2. 2. 3 以目标管理责任制形式呈现的生态补偿

在以目标管理责任制形式呈现的生态补偿中，中央或省级政府（委托方）在保留制定政策目标、考核要求和奖惩规则等所有控制权的前提下，采用与中间政府（管理方）签订目标责任状的方式，自上而下对目标进行分解，并对目标完成情况进行考核，同时匹配相应的奖惩措施，中间政府再以同样的方式层层要求下级政府（代理方），以强化下级政府“对上负责的政策执行动机”［31］。生态补偿金在其中扮演着奖惩的角色，即“达标补偿，超标罚扣”。对于连续不达标的，多数“辅以行政问责或其他监督手段”［32］。虽然“这种监督手段可以在一定程度上保证政策执行的效果”［33］，但是与生态补偿本意相差太远，以致于标题以“生态保护补偿”为关键词的文件没有规定此类生态补偿。从标题以“生态补偿”为关键词的文件中梳理出了11个以目标管理责任制形式呈现的生态补偿制度规范，其中在地域分布方面，河南省占比最多（7/11）；补偿领域主要集中在空气质量生态补偿（2份）、流域生态补偿（3份）、水环境生态补偿（4份）。从地域分布和补偿领域可以看出，采用目标管理责任制落实生态补偿政策多是为了保证环境治理任务能够快速有效完成。近些年，空气污染防治和水环境治理都是政府迫切需要处理的紧要公共事务，某种程度上可以将这类生态补偿视为“应对危机时的运动式治理”［25］，使得省市政府能够自上而下有效地实施其政策。

3 生态补偿作为政府治理工具的学理阐释

无论是行政发包制、项目制还是目标管理责任制，生态补偿制度实践多表现为一种政府间的财政激励，而不是政府对私主体的补偿。这种生态补偿制度功能的“名”“实”不符，本质是政策变通的结果，根源在于生态补偿的政策模糊。

3. 1 生态补偿作为政府治理工具的本质：政策变通

政策变通是对“上有政策，下有对策”的政策执行现象的学术表达，指的是“在制度的运作中，执行者自行做出改变原制度内容的决策，从而推行一套经过改变的制度安排。”［34］地方政府将生态补偿制度的功能定位从“补偿”替换为“治理”，就是一种对中央政府生态补偿政策的变通执行。当然，背离政策精神的变通执行既包括正面积极的变通，也涵盖负面消极的“偏离”［35］，关键看“何种政策”以及“如何变通”。

如果政策本身是不合理的，政策变通符合公共利益且不损害他人利益，那么这样的政策变通则是正面积极的。与此相对，如果政策变通既不是社会需要的，也不是地方政府理性选择的结果，那么这类变通则是对政策的歪曲，需要予以摒弃。为了区分不同的政策变通情形，有学者将政策变通归为“‘求神似，去形似’‘不求神似，只求形似’‘既不求神似，也不求形似’三种类型”，并认为第一种是正确的变通，后两种则是对政策的歪曲［36］。根据这一分类，生态补偿制度的地方实践则属于“不求神似，只求形似”的政策变通。具体来说，生态补偿制度的地方实践是假“补偿”之名行“治理”之实，地方政府在实际执行过程中，将符合自身利益偏好的治理激励控制权替代了原本的补偿义务，致使生态补偿政策执行过程中出现名不副实的情形。实际上，地方政府在执行环境政策时，面对多种治理任务和政策目标，将生态补偿作为政府治理的激励工具，是为了最大限度地积聚资源以完成环境治理任务，如河南等地将扣收地方生态补偿金作为激励，以督促下级政府积极完成环境治理目标。当地方政府的政策变通行为愈演愈烈时，“超越了中央政府的意图或预期，对正式制度产生了威胁，中央便会‘以实正名’”［37］，《条例》对生态补偿的界定便呈现出为地方政府政策变通正名的倾向。根据《条例》第2条规定，生态补偿是指“通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。”可见，中央政府通过立法吸收了生态补偿制度实践中出现的上级政府单方向补偿下级政府、上级政府介入下的同级政府间的横向生态补偿、政府对私主体承担公共事务的补偿等3种变通情形，但没有认可上级政府根据考核结果对下级政府进行奖惩、上级政府扣收下级政府补偿金、上级政府向下级政府支付或收取补偿金这3种变通情形。

虽然中央立法有限度地承认了地方政府的政策变通，但“名实分离的权力运行过程因其外在形式的合法律性，往往被用于掩盖公权力行使过程中的恣意化和非法治化。”［38］而且在实践中，生态补偿的政策变通已经造成了一些负面影响。尽管政策变通之后的生态补偿资金是用于公共服务支出或者激励地方政府治理环境，但是已经对生态补偿政策权威造成了损耗。因为环境治理是地方政府的法定职责，即使不给予金钱和人事激励，也是地方政府的分内之事。无论出于何种原因，地方政府将原本给予利益受限主体的生态补偿金挪作用于激励下级政府治理环境，既损害了相关主体的权益，也导致生态补偿政策无法得到尊重。

3. 2 生态补偿作为政府治理工具的根源：政策模糊

虽然实践中生态补偿制度在不断完善，但是政策本身仍存在一定的模糊性。所谓政策模糊，是指决策者通过含糊、宏观的指令表达政策目标和手段，以便执行者能够灵活决策和政策创新，增加应变空间的同时减少政策失败的风险［39］。由于中央生态补偿政策的不明确，导致各地政府在理解和实施过程中有很大的自由裁量空间，并作出有利于自己的政策变通。生态补偿政策模糊主要体现在政策目标和政策手段方面。

在政策目标方面，生态补偿制度内容均为原则性、口号式的表述。关于“为何补偿”“谁来补偿”“补偿给谁”的实施细则一直缺位。《条例》的颁布实施依然未能解决这一问题，仍需要“县级以上地方人民政府建立健全生态保护补偿工作的相关机制”（《条例》第6条）。加之，“建立”“健全”等话语表述无法被量化，即使许多地方对生态补偿政策目标进行了量化，但已经与原本含义相去甚远，往往以治理代替补偿。在政策手段方面，只是强调通过财政转移支付和市场化资金筹集来保证生态补偿金来源，但是没有明确资金的具体用途。相对于污染防治等环境治理的硬性考核指标而言，生态补偿只是一项地方政府试验探索的制度。对于财力吃紧的中西部地区，要求地方政府拿出一笔资金专门用于生态补偿，存在很大困难。其实，在财政分权体制下，如果中央激励机制缺失，无法激励地方时，即使中央政策明确清晰且不与地方政策相冲突，地方政府也有可能采取政策变通的做法［40］。当政策目标和手段均不清晰时，即使地方政府积极性很高，且政策执行的资源充足，也会结合本地情况选择合适的执行工具，如广东、福建等地出台的生态补偿制度。对于财政资源短缺的地方政府而言，面对多重环境治理任务目标时，必然会优先选择影响绩效考核的污染治理而非无足轻重的生态补偿，建立健全生态补偿制度的积极性就会很低。

事实上，在生态补偿政策刚提出时，中央政府通过将生态补偿政策的模糊化，赋予地方政府更多的自主空间来落实政策，以期通过地方试点进行探索，在“摸着石头过河”的过程中不断完善修正政策内容。但是长期的政策模糊导致生态补偿的地方实践探索步履维艰，不利于生态补偿制度的健全完善。这主要体现在：生态补偿需要大量的资金支持，中央政府希望地方政府探索生态补偿的完善路径，而地方政府在缺乏激励的情况下难以产生完善生态补偿的动力，最终导致生态补偿异化为治理工具。

4 生态补偿制度完善的应然路径

为了应对生态补偿政策模糊和地方执行自主权过大的难题，以下借鉴“模糊-冲突模型”提出生态补偿制度的完善思路，并从规范内容和财政激励两个维度来形塑生态补偿制度。

4. 1 基于“模糊-冲突模型”的生态补偿制度改进思路

结合Matland［41］提出的政策执行“模糊-冲突模型”，可以将模糊的生态补偿制度调整转化，以实现制度内容的清晰化。在“模糊-冲突模型”中，冲突性是指政策过程的多个参与者存在政策目标认同上的不一致［42］，如财力有限的地方政府在污染防治压力与生态补偿要求之间的目标冲突。根据政策的模糊性和冲突程度的高低，政策执行存在4种情形：一是当模糊性和冲突性都较低时，政策执行是一种行政性执行，执行效果取决于政府投入的行政资源多少；二是当模糊性低而冲突性高时，政策执行则是典型的政治性执行，执行效果取决于上级政府能否强制和激励下级政府利用充足资源达成政策目标；三是当模糊性高而冲突性低时，政策执行是一种试验性执行，执行效果取决于地方政府的积极性和行政资源的多寡；四是当模糊性和冲突性均较高时，政策执行多为象征性执行，执行情况取决于激励和问责机制是否健全［43］。实践中，作为政府治理工具存在的生态补偿，可以归属于试验性执行和象征性执行这两种类型。具体来说，以目标管理责任制呈现的生态补偿属于象征性执行范畴，将生态补偿作为激励工具以督促下级政府积极进行污染治理；以项目制出现的生态补偿属于试验性执行的范围，是部分地方基于自身对生态补偿的理解所展开的探索；以行政发包制呈现的生态补偿则既包括象征性执行，也涉及试验性执行。

从“模糊-冲突模型”来看，实现模糊性和冲突性均较低的行政性执行是生态补偿制度完善的最终目标，通过制定明确的细则将模糊性高的政策清晰化，配置资源以降低政策的冲突性。对于作为政府治理工具的生态补偿而言，模糊性高而冲突性低的试验性执行、模糊性和冲突性均较高的象征性执行转化成模糊性和冲突性均较低的行政性执行，途径有所不同。对于模糊性高而冲突性低的生态补偿政策，只需要降低政策内容的模糊性，即通过出台实施办法、明确生态补偿具体内容来达成；对于模糊性高而冲突性高的生态补偿政策，除了降低政策的模糊性还需要配置足够的资源以减缓生态补偿与环境治理目标的冲突，保证生态补偿资金渠道畅通且专款专用。基于此，改变生态补偿政策模糊现状，一方面需要明确生态补偿制度内容，另一方面应当厘清生态补偿资金来源与用途。

4. 2 回归补偿：廓清生态补偿的制度规范内容

尽管生态补偿制度实践所涉及的主题远远超越了补偿的内容，但是生态补偿制度规范的细化完善需要观照实践做法，吸取其中的有益经验。一般来说，生态补偿的规范构造涉及“为何补偿”“谁来补偿”“补偿给谁”等3个方面内容。

在“为何补偿”方面，由于政府将生态保护利益分配给了多数人，而将生态保护成本转移给了少数人，若这部分成本负担的少数人不能得到补偿，则是不公平的。因此，生态补偿的制度功能在于利益损失填补，而非政府治理环境的工具。生态补偿制度可能与环境治理有关联，但其本身就是目的，而非环境治理的手段。生态补偿强调补偿损失，客观效果表现为激励。换句话说，并不是因为需要激励才开展生态补偿，而是因为有了损失才进行生态补偿。这里的“损失”不是财产权损失，而是发展利益损失。之所以说生态补偿是补偿发展权受限制的损失，除了逻辑上与环境治理、行政补偿作区分以外，现有的理论成果和实践做法对此都有所涉及。在理论上，生态补偿的法理基础是发展权保障，即生态补偿的原因是生态环境保护严重限制了相关地区、公民、法人和有关组织的发展机会，且超出了正常的容忍限度，若不给予相应的补偿则有违公平原则。实践中，许多地方也认可生态补偿是对“经济发展受到一定限制的区域内有关组织和个人给予补偿”，只是经济发展受限的原因有些许差别，如“因承担生态保护责任”（无锡、苏州）、“因承担生态保护责任和履行生态保护义务”（广州）。由此也可以得出“补偿给谁”，即补偿给发展权因生态环境保护而受限的地区、公民、法人和有关组织。其中，地区之所以能成为受偿主体，主要源于发展利益由不特定多数的公民来享受，具体通过向发展受限的地区返还或共享发展利益，并由地方政府代表发展权受限的不特定多数的公民受偿。

从负担公平角度来看，受益者应当负担相关生态保护的成本，因此“谁来补偿”中的“谁”则是因生态环境保护而受益的地区、公民、法人和有关组织。值得说明的是，“生态环境保护”的起因有二：一是法定的生态保护责任，二是协议约定的生态保护义务。前者是国家为了生态环境保护，通过法律法规明确相关主体承担一定的生态环境保护责任；后者则是由于环境问题的跨区域性，若一个地区、组织或个人期望享有法律标准之上的良好环境品质，还需要其他邻近区域、流域的地区、组织和个人开展更高水准的生态环境保护，基于此，双方约定一方承担生态保护义务但发展机会受限，另一方给予相应的生态补偿并享有更好的生态环境。若相关组织和个人纯粹出于环保意识开展生态环境保护，既不是出于法律责任，也不是因为合同义务，则不属于生态补偿的调整范畴。

综上，生态补偿是指国家和生态环境保护受益者给予相关地区、公民、法人和有关组织因承担生态环境保护法定责任、履行合同约定生态保护义务而造成发展权益损失的补偿制度。据此，实践中上级政府单向补偿下级政府、同级政府间的横向补偿、政府对私主体平等发展机会丧失的补偿均可以纳入生态补偿的范畴。其中，政府是作为发展权受限地区的代表进而成为了受偿主体。具体来说，在上级政府单向补偿下级政府的情形中，上级政府通过财政转移支付的方式向承担生态保护责任的下级政府支付生态补偿金，以弥补地区发展权受限的损失；在上级政府介入下的同级政府间补偿中，上级政府通过政策指导、资金支持等方式引导生态保护受益地区向生态保护地区进行补偿，这里的生态保护主要限于法定责任和要求；在无上级政府介入的同级政府间补偿的情形中，生态保护受益地区根据约定向生态保护地区进行补偿，此处的生态保护行为源于合同约定的义务，生态保护标准也比法律要求高；在政府对私主体平等发展机会丧失的补偿情形中，政府补偿的对象是因承担生态保护责任而发展权受限的私主体。

4. 3 生态补偿资金筹集与用途管制方案

除了明确生态补偿制度规范内容以外，还需要加大对地方政府的财税支持力度，激励其积极落实生态补偿制度。在现行财政分权体制下，地方政府的预算和收入相对独立。由于生态补偿制度的落实需要大量的资金保障，若缺乏中央政府的财税支持和激励机制，地方政府面对生态补偿所要求的额外增加的财政负担时，即便生态补偿制度内容是明晰的，多数地方仍然会采用变通执行策略。因此，有必要根据事权与支出责任相匹配的原则，对生态补偿资金的性质、筹集方式与具体用途进行规范，以避免生态补偿异化为环境治理工具。

在资金性质与用途方面，生态补偿金旨在通过补偿发展权受限的地区、公民、法人和有关组织，以共享生态保护所带来的发展利益。遵循量入为出原则，将生态补偿预算严格控制在有限的资金所能允许的范围内，而且应当将生态补偿资金用在弥补发展机会受损的地区、公民、法人和有关组织的生产生活条件改善方面，既不能将生态补偿资金与环境治理资金相混淆，也要防止环境治理随意挪用生态补偿资金。为此，政府应当为生态补偿单独设立资金账户，保证专款专用。

在资金筹集方面，除了要求量力而行以外，主要还涉及筹集主体、筹集途径等内容。筹集主体原则上为生态保护的受益者，如在无上级政府介入的同级政府间补偿中，生态保护受益地区的政府承担资金筹集责任。但是在很多情况下，由于受益者无法直接向生态保护者进行补偿或者直接进行补偿的成本太高，则需要中间方（中央政府和上级政府）筹集生态补偿金，即通过财政转移支付的方式向受益者收取的生态补偿金并支付给生态保护者。结合实践做法，各地应逐步建立生态保护补偿资金稳定增长机制，如逐步从环保税收、治理经费、环境罚款、水资源费［44］、环境行政收费中提取一部分汇入生态补偿资金账户。此外，对于新引进的对生态环境有影响的重大产业项目，投产达效后新增地方财力留成部分，也可以按一定比例充实到生态补偿资金账户中。

5 结 语

前述对生态补偿制度功能实践的“描述”，更多的是一种破译：小心翼翼地解开生态补偿制度功能所涉及的“治理”与“补偿”的语言纠缠，以便恢复每一种语言的自然位置。实践中，生态补偿制度的运行主要是以行政发包制、项目制、目标管理责任制等政府环境治理面貌呈现，背离了“补偿”的初衷。作为协调经济开发与生态保护利益冲突的生态补偿制度，本应是对作出牺牲的生态保护者给予合理补偿，却异化为政府治理环境的工具。这种政策变通表面上是生态补偿制度的规范模糊，为地方政府以“生态补偿”为名行“环境治理”之实提供了“张冠李戴”的空间，实则是地方政府在财力有限的情况下，面对多种政策目标的无奈选择。相比污染防治这类环境硬性考核指标，生态补偿仅是一项需要“建立健全”的制度，在缺乏财政激励和硬性考核时，地方政府执行政策时只好“不求神似，只求形似”。然而，无论是以制度效果、成本收益，抑或是用其他评价标准来度量生态补偿制度，实践中异化为政府治理工具的生态补偿均不是正当合理的。为此，从实践经验出发，依循“治理的归治理，补偿的归补偿”的思路明确生态补偿制度规范内容，并辅以中央政府的财税支持和激励机制，循序渐进地扩展生态补偿领域范围、提高生态补偿标准。

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（责任编辑：蒋金星）