生态文明视域下耕地保护政策的演进逻辑与成效检视

摘要 耕地是我国最为宝贵的资源，是粮食生产的命根子，亦是中华民族永续发展的根基。耕地保护政策在保障国家粮食安全、推动农业持续健康发展中发挥着举足轻重的作用。基于22个中央“一号文件”及耕地保护相关政策文本，从扎根理论和政策工具两个分析视角，系统梳理了2003—2024年生态文明视域下耕地保护政策的变迁历程、演进逻辑与工具成效。扎根理论质性分析发现，耕地保护政策体系可以划分为管制型政策工具、调控型政策工具、指引型政策工具和监督型政策工具四个谱系。政策工具成效分析结果表明：耕地保护政策工具成效显著，“三位一体”耕地利用体系初步确立；政策工具结构不合理，副作用影响有待完善；政策形式缺乏有效衔接，保护目标割裂矛盾突出；调控型政策工具不断完善，社会力量引导形式亟须创新。该研究通过政策工具谱系划分、成效检视解构了耕地保护政策体系施政路径与作用机制，揭示了耕地保护政策目标内外环境的深刻变革、政策工具连续性运用成效的消长变化以及部分政策形式中隐藏的矛盾点、副作用，并基于生态文明理念得出以下启示：健全耕地保护法治体系，筑牢政策工具施政根基；优化政策工具结构配比，系统提升政策形式组合力；构建多元参与投入机制，创新开发金融支持政策；挖掘耕地社会生态价值潜力，均衡耕地保护利用主体权益。

关键词 耕地保护政策；政策工具；生态文明；扎根理论

中图分类号 C93 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）11-0187-10 DOI：10. 12062/cpre. 20240701

耕者，民生之本；地者，耕者之基。习近平［1］指出，耕地保护是一个系统工程，要将耕地保护纳入生态文明建设的整体框架中，确保土地资源的可持续性和长期效益。早在20世纪80年代，中国就把“保护环境”与“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为两项基本国策。进入21世纪，耕地保护受到工业化、城镇化快速发展与地方政府“土地财政”下高用地需求叠加带来的更为严峻的挑战，耕地面积从2000年的19. 236亿亩（1亩≈667 m2）连年下降到2008 年的18. 257 亿亩。为坚守“18 亿亩耕地红线”，经过“十一五”期间落实最严格耕地保护制度的实施，耕地面积快速下降的趋势得以扭转。在此基础上中国实施了一系列以生态文明理念为核心的耕地保护政策并取得了瞩目成绩［2］，2012—2017年耕地面积稳定在20亿亩以上。但根据自然资源部《中国自然资源公报》和《第三次全国国土调查主要数据公报》最新调查数据显示，耕地面积从2017 年的20. 232 亿亩连续下降到了2023 年的19. 137亿亩，2022年园地、林地、草地面积数量相较2019年统计数量均明显减少，中国面临着耕地数量减少、质量下降和宜农荒地开垦潜力有限等现实压力，经济发展、耕地保护和生态建设的矛盾日益突出［3-5］。因此，保护耕地成为保障粮食安全和实现农业可持续发展的关键举措。通过构建和完善数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护政策体系，不仅能够为耕地资源的可持续利用提供坚实基础，还能在实践层面为国家粮食安全、生态文明建设的深入发展提供重要支撑。

1 文献综述

耕地是生态系统的重要一环，耕地保护不仅关乎农业生产的可持续发展，更是落实生态文明建设的题中应有之义，耕地保护政策对促进农业可持续发展和生态文明建设具有不可替代的推动作用［6-7］。通过对国内外耕地保护政策研究文献的梳理发现，研究主要围绕耕地保护政策制度解构的宏观层面和实践审视的微观层面。在耕地保护政策制度解构的宏观层面，学者们围绕中国耕地资源的综合保护与可持续利用治理理论和政策工具等方面展开了多层次、多维度的探讨。在治理理论层面，学者不仅回溯了党的十八大以来耕地保护政策的演进脉络，还从耕地数量保障、质量提升、生态修复及治理效能等多个维度出发，深入剖析了耕地政策实施中的关键问题，为耕地保护政策的进一步优化提供了坚实的理论基础［8-9］；同时，部分学者基于规范主义和功能主义视角提出了以“规范”为体、以“功能”为用的耕地行政保护正当性建构路径，为面向中国式现代化的耕地保护转型提供理论补足［10］；此外，还有学者关注了耕地保护政策效果在时间与空间维度上的差异性，深入分析了政府、市场、社会三大主体在耕地保护治理中的互动机制与制衡关系，为构建具有中国特色的耕地保护治理体系提供了重要参考［11-12］。在政策工具层面，将耕地保护政策工具划分为命令控制工具、经济激励工具以及宣传引导工具并揭示政策工具与耕地保护效果之间的动态非线性特征，为政策制定者提供了优化政策工具组合、提升政策效能的新思路［13］。在耕地保护政策实践审视的微观层面，学者们将研究聚焦于具体耕地保护政策形式的实践效能。在土地税费政策中，曹瑞芬等［14］基于外部性内化视角探讨以新增建设用地土地有偿使用费为代表的税费措施在耕地保护中的作用机理，并利用2009—2014年间湖北省县级面板数据进行实证检验，为中国中部省级以下地区通过发挥财政激励约束机制实现耕地保护目标提供了新依据；在耕地保护田长制方面，方印等［15］通过扎根理论和内容分析方法构建耕地保护田长制的“四维驱动式凌椎模型”，研究发现当前政策工具使用存在组合结构不合理、可操作性不强、创新性不足、实质效力不高等问题，并为未来政策工具优化提供了方向；在耕地占补平衡政策方面，林耀奔等［16］运用政策工具将其划分为供给侧、需求侧和环境侧三类政策工具，研究发现现行耕地占补平衡制度存在供给侧与环境侧政策工具过溢以及需求侧政策工具缺位的现象，即供需不匹配的问题；在耕地保护补贴政策方面，乔金杰等［17］通过政策文本分析法对1949—2019年中国耕地保护补贴政策数据进行量化研究，分析其演变特征及对转变农业生产方式和农户的托底功能。

耕地保护政策经历半个多世纪的升级演化与制度创新，成为乡村振兴战略实施的新动能。纵观相关文献，众多学者从宏微观层面对耕地保护政策开展了一系列卓有成效的研究，但从政策工具这一独特视角来评估耕地保护效果的研究尚显不足。政策工具亦被称为“治理工具”，是政府实现公共政策目标落实与执行的有效手段，具体到耕地保护领域，政策工具就是政府实现耕地保护目标的关键路径和机制。随着生态文明建设的深入推进，耕地保护政策也经历了一系列的发展与变革。因此，对耕地保护政策的长期效果进行跟踪研究，评估不同政策工具在不同时间段的成效，以及它们的相互作用关系十分重要。本研究通过对2003—2024年连续22年发布的中央“一号文件”（以下简称“一号文件”）及耕地保护相关政策文本进行系统梳理，厘清中国耕地保护政策的变迁历程，在深度剖析政策谱系与演进逻辑基础上阐释其工具成效，以期为中国耕地保护政策优化升级和生态文明建设持续推进提供参考。

2 耕地保护政策文本实证分析

2. 1 数据来源与研究方法

涉农“一号文件”是中共中央、国务院“三农”政策最权威、最集中的体现［18］，通过梳理能够厘清耕地保护政策工具谱系和演进脉络。国家于1982—1986 年、2003—2024年两个阶段共发布27个涉农“一号文件”。1982—1986年间的5个“一号文件”对农业生产过程中的保护耕地和合理利用耕地起到了重要引领作用，但文件核心内容主要聚焦农村经济体制改革和推进农业生产，涉及耕地保护政策的内容相对较少，且政策工具的应用较为单一。2003年是耕地保护政策发展极为重要的一年，《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布将农村土地承包关系以法律形式规定下来，为保持农村耕地政策的长期稳定实施提供了法律和制度基础。从2003年开始至2024年间的22个“一号文件”均在巩固“耕地是我国最稀缺的资源”地位方面发布了系统性、纲领性的保护政策，涉及面广、连贯性强，对中国农业现代化快速发展起到了政策引领和强力推动的重要作用。因此，选取2003—2024年“一号文件”作为研究的政策文本核心来源，系统梳理中国耕地保护中具体政策工具的变迁历程与演进脉络。

为减小“一号文件”单一政策文本来源对研究结果的误差影响，本研究以2003—2024年颁布实施与耕地保护相关的法律、行政法规以及部门规章作为政策文本补充来源。利用“北大法宝”法律法规数据检索系统、全国标准信息公共服务平台分别按照“耕地”“土地”“农田”“农用地”进行检索，最终筛选出与耕地保护相关的法律11部，行政法规36部，自然资源部（含国土资源部）、农业农村部（含农业部）、生态环境部等相关部门联合或单独印发的部门规章281部，实施或即将实施的国家标准35项。

通过对2003—2024年耕地保护政策文本系统梳理发现，中国耕地保护政策涉及领域广泛、要素形式丰富、政策工具多样，难以利用单纯的文本分析解构嵌套政策要素并概述其政策工具全貌，因此适合探索性研究中的质性研究分析方法。扎根理论是一种以经验资料为基础的质性研究方法［19］。本研究采用扎根理论研究方法对耕地保护政策文本进行内容解构，自下而上的归纳提炼政策工具种类，系统分析耕地保护政策工具谱系，归纳还原耕地保护政策演进脉络。研究者在经验的基础上，首先对原始资料进行现象化定义，对原始资料进行分解、检视、比较和初步定义，逐字逐句、逐个政策进行编码；随后是概念化诠释的过程，将收集的原始资料转化成为利于比较和分析的单位，提炼出一般属性，形成精炼的初始概念；进一步通过范畴化凝练，在概念化诠释的基础上将一般概念的内涵和外延进一步凝练，进行抽象化处理，通过系统地考察概念之间的关联与逻辑顺序，重新进行归类，从而形成具有概括性和普遍性的一般范畴；最后通过主范畴抽象，从已发现的一般范畴中识别并精炼出来更高维度的核心范畴。扎根理论的目的在于形成一个与研究对象本身所相关的、可以关联要素关系的系统性政策体系。

2. 2 耕地保护政策内容解构

本研究采用Nvivo软件进行扎根理论分析，通过对耕地保护政策文本全文资料逐字逐句仔细阅读，经整合、归纳和剔除，共计提取了与耕地保护政策相关联的920个现象化定义，并归纳抽象为146个一般概念，根据一般概念的内涵进一步凝练出16个一般范畴，开放性编码见表1。

3 耕地保护政策工具谱系与演进

政策工具的研究起步于20世纪80年代，是公共管理与政策科学研究的重要内容。政策工具是为解决社会问题或实现政策目标而采用的手段，具有广泛的应用性和较强的解释力［20］。政策工具是政府治理的一种方式，并非一成不变，需要进行不断调适以适应社会发展，呈现出多样化和动态性的特征［21］。政策工具作为政策目标和政策行动之间的联结机制，需要与政策环境和政策问题相匹配，政策工具选择的是否恰当影响公共政策目标的有效性和持续性［22］。本研究结合2003—2024年耕地保护政策文本的政策形式和具体内容表述，将扎根出的现象化定义认定为耕地保护政策要素，归纳抽象出的一般概念认定为耕地保护政策工具具体内容，凝练总结出的一般范畴认定为耕地保护政策工具形式，并根据耕地保护政策形式影响层面的不同将16个政策工具形式进行主范畴抽象与概念组合，最终划分为管制型政策工具、调控型政策工具、指引型政策工具、监督型政策工具4个谱系。耕地保护政策工具谱系划分见表2。

3. 1 政策工具谱系分析

本研究从政策形式维度对2003—2024年耕地保护政策文本进行分析，按照政策工具形式划分标准对耕地保护政策工具内容进行统计归纳，政策工具应用谱系如图1所示。耕地保护政策文本所应用的政策工具中，指引型政策工具应用数量最多，总数达到378个，占比41. 09%；管制型政策工具和监督型政策工具应用数量居中，占比分别为23. 15%、18. 15%；调控型政策工具应用数量最少，占比仅为17. 61%。

（1）指引型政策工具：“三位一体”生态文明理念引领下的耕地系统保护路径确立。指引型政策工具作为实现耕地保护目标明确的约束性策略，主要包含“宏观思想指引”“耕地系统保护”“耕地数量保护”“耕地质量保护”“耕地生态保护”5项政策形式，是现行耕地保护政策工具中的第一谱系。指引型政策工具中“耕地生态保护”政策形式的应用数量最多，占政策工具应用总量的11. 41%；其次为“耕地质量保护”和“耕地系统保护”，两种政策形式的应用数量分别占政策工具应用总量的9. 35%、8. 37%；“宏观思想指引”与“耕地数量保护”两种政策形式应用数量相对较少，分别占政策工具应用总量的6. 74%、5. 22%。受制于基本国情、耕作制度、生产方式等因素影响，改革开放初期实施的以“耕地数量保护”为核心的耕地保护政策并未能够解决耕地乱占滥用、耕地质量退化等问题，耕地数量急剧下降，人地矛盾凸显。随着中央政府对耕地保护政策的系统发展与生态文明重视程度提升，指引型政策工具呈现出“耕地总量平衡—质量数量并重—三位一体”演进脉络。统计分析结果表明，随着中国耕地保护目标的优化，指引型政策工具逐渐步入以耕地数量、质量、生态“三位一体”为导向的保护模式，在生态文明理念引领下的耕地系统保护路径业已确立。

（2）管制型政策工具：制度建设为核心、法规修订奠基础、规划编制构支撑。管制型政策工具是保障耕地保护政策一致性与规范性实施的基本纲领，主要包含“制度建设”“法规修订”“规划编制”3项政策形式，是耕地保护政策工具中的第二谱系。管制型政策工具之中，“制度建设”政策形式的应用数量最多，占该谱系政策工具的58. 69%，占政策工具应用总量的13. 59%；其次为“法规修订”政策形式的应用，占政策工具应用总量的5. 00%；“规划编制”政策形式应用最少，其应用数量仅占政策工具应用总量的4. 56%。结果表明中国目前采取的管制型政策工具策略，倾向于以制度建设为核心确立耕地保护目标方式来实现耕地资源合理配置的战略任务，通过耕地占补平衡、土地增减挂钩、永久基本农田特殊保护、“三位一体”耕地保护等一系列制度建设，形成了从“需求端”到“供给端”全方位的严格管制体系；《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国耕地占用税法》等相关法律法规的颁布和修订，通过确立耕地保护基本国策、稳定农村土地承包关系、明确耕地占用税征收范围等方式宏观性等方式宏观性调控政府、社会、市场3类耕地保护行动主体的互动关系，为构建耕地保护政策体系奠定了体制基础；“规划编制”政策形式从耕地使用规划、指标、用途等多个维度规范了地方政府在土地政策具体实施过程中的管理边界和操作空间，有效减小了耕地保护政策的执行偏差，大大降低了非规划性利用耕地面积，为制约地方政府在城市化发展过程中对建设用地的盲目需求具有显著性体系支撑作用。

（3）监督型政策工具：过程闭环控制政策执行，监督反馈实效有待强化。相对于指引型、管制型政策工具，监督型政策工具应用相对较少，是耕地保护政策工具中的第三谱系。监督型政策工具之中，“程序监管”“登记普查”“考核问责”“违法打击”4种政策形式应用数量占政策工具应用总量的比例分别为9. 57%、3. 37%、3. 04%、2. 17%。长期以来，在经济效率机制驱动下，部分地方政府出于效益目的和“权威思维定式”对耕地保护目标进行“目标替代”或敷衍执行。监督型政策工具旨在通过程序监管、考核问责、执法监督等过程监督手段规范性保障耕地保护政策的有序执行，从权责精细划分角度实现耕地保护政策的闭环控制，提升政策的反馈性、高效性及精准度。但从监督型政策工具的政策内容构成要素来看，以采取对地方政府或主管领导进行政策执行程序监管、目标责任制和考核制、离任审计机制等高压问责措施为主，缺少提升地方政府和主管领导耕地保护内生动力的“正面激励”措施，容易造成“避责”心态超越“负责”心态，进而导致监督型政策工具反馈实效的弱化。

（4）调控型政策工具：补贴与投入建设并重，金融资源杠杆作用不足。调控型政策工具主要采用经济刺激手段为提升耕地保护政策的适用性和效果提供市场拉力，包含“补贴奖励”“资金投入”“社会资本引导”“金融信贷扶持”4种政策形式，是耕地保护政策工具中的第四谱系。调控型政策工具之中，“补贴奖励”和“资金投入”两种政策形式重视程度相对较高，分别占该谱系政策工具的46. 91%、32. 72%，而“金融信贷扶持”和“社会资本引导”仅占11. 11%、9. 26%。以耕地保护补偿机制与土地收入支农为代表的“补贴奖励”“资金投入”普惠性调控方式实现耕地保护参与主体之间的利益均衡，大幅提升参与主体的耕地保护积极性，对耕地保护起到了“四两拨千斤”的发展推动作用。高标准农田、农田基础设施等建设投资大、成本回收周期长，单纯靠政府补贴资金和农户自有资金无法解决耕地保护资金不足的矛盾。金融资源是市场经济中最活跃的经济要素，通过加强金融信贷扶持和社会资本引导作为耕地保护资金供给来源，能够构建推动耕地保护成效提升的有效路径。“金融信贷扶持”和“社会资本引导”政策内容过少导致能够弥补耕地“三位一体”保护资金不足与可持续发展的杠杆作用不足，只有创新建立调控型政策工具体系，才能切实提升耕地保护施政成效。

3. 2 政策工具演进过程分析

根据2003—2024年耕地保护政策文本中政策工具年度应用数量，如图2所示，并结合政策工具内容与保护目标差异可将中国改革开放之后的耕地保护政策演进过程分为3个阶段。耕地总量平衡保护阶段（1978—2003年），从1978年开始，伴随中国改革开放经济腾飞发展的同时，城镇经济建设与农村农业生产之间的矛盾开始显现，城镇建设用地边界扩张与农村农民房屋改善扩建造成的耕地滥占乱用引发了中央政府对耕地数量的关注［23］；2003年全面农村税费改革试点开启中国支农惠农政策发展的新时期，在此年度及之前很长时间里，耕地保护政策工具应用数量较少、形式单一，主要通过耕地占补平衡制度、土地利用总体规划、规范征地程序等耕地总量平衡为主的政策内容遏制耕地乱占滥用，尚处于基本农田建设、沃土工程等耕地质量保护政策的试点推行时期。耕地质量数量并重保护阶段（2004—2011年），2004年土地管理法的修订为实行最严格的土地管理制度奠定了法律基础，《全国基本农田保护检查工作方案》重点加强了对基本农田质量建设、保护和监测的相关内容；2005年“一号文件”明确提出了“基本农田总量不减少、质量不下降、用途不改变”，以高标准农田建设为核心的多种形式基本农田保护政策从试点向全国推广并不断创新完善；2006年首次提出了18亿亩耕地红线并通过提高耕地占用税税率用于农业土地开发，标志着耕地质量保护被纳入了落实最严格的耕地保护制度体系。在此阶段，4种类型政策工具应用数量总和较为均衡，指引型政策工具从2005年开始就一直维持在较高的应用数量水平并在2008年与监督型政策工具一起达到应用数量高峰，管制型政策工具和调控型政策工具呈缓步逐年增长趋势并均在2012年达到应用数量高峰， 2011年“一号文件”与农业相关政策主要聚焦水利改革发展导致耕地保护政策工具应用数量相对较少。耕地“三位一体”系统保护阶段（2012年至今），2012年国土资源部在《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》中丰富阐释了数量管控、质量管理和生态管护的耕地保护新内涵；2013年《全国高标准农田建设总体规划》获得国务院批复并开始实施，着力系统提升耕地质量、地力等级、农业综合生产能力及生态修复能力；2014年和2015年重点实施了永久基本农田划定工作，对106个重点城市进行宏观指导、监督检查，切实保障优质耕地划为永久基本农田并进行特殊保护；2016年“一号文件”基于耕地数量、质量、生态“三位一体”保护策略进一步提出了山水林田湖草系统治理路径，并通过在2018年颁布《中华人民共和国土壤污染防治法》《中华人民共和国耕地占用税法》及2019年重新修订《中华人民共和国土地管理法》等法治建设举措强化了耕地“三位一体”保护体系。在此阶段，指引型政策工具和管制型政策工具应用数量显著提升，调控型政策工具和监督型政策工具呈现较为平缓的变化趋势。政策工具应用数量在2021年最多，工具应用总量达到65个；指引型政策工具在2022年达到应用数量高峰；管制型政策工具和监督型政策工具分别在2018年、2021年达到应用数量高峰，应用数量分别为16个、14个。在耕地“三位一体”系统保护阶段以指引型政策工具为主导，继续维持调控型政策工具平稳应用，管制型和监督型政策工具应用数量显著增加，体现出中国对耕地资源重视程度的显著提升与“长牙齿”的耕地保护措施更趋严格。

4 耕地保护政策体系的工具成效检视与现实困境

4. 1 耕地保护政策体系的工具成效检视

自中华人民共和国成立以来党中央高度重视土地管理工作，改革开放之后更是将“耕地保护”列为中国一项基本国策。进入21世纪，面临经济发展、耕地保护和生态建设矛盾日益突出的现实挑战，中央出台系列具有中国特色的耕地保护政策工具并取得了卓越的工作成效，尤其是在党的十八大提出生态文明建设引领耕地绿色发展之后，以耕地数量、质量、生态“三位一体”系统保护为代表的耕地保护利用政策体系得以初步确立。其中，耕地数量方面，经过2003—2008年耕地数量濒临突破18亿亩耕地保护红线的不利环境下，从2009年开始大力加强土地复垦复耕、耕地用途管制、耕地后备资源开发等工具措施，到2019年全国耕地数量趋于稳定，截至2023年耕地数量一直稳定在19亿亩以上，实现了坚守18亿亩耕地红线的目标。在耕地质量方面，通过高标准农田建设、中低产田改良、耕地有机质提升行动等系列工具措施的长期实施，耕地质量严重下降趋势得以减缓。农业农村部2019年《全国耕地质量等级情况公报》数据显示，全国平均耕地质量等别为4. 76（共分10等），优等地占比31%，中、低等地分别占比47%、22%。优质耕地乱占滥用现象数量下降，但由于耕地区位空间变化而引发耕地质量下降形势趋于严峻。在耕地生态水平方面，通过农业面源污染综合防治、荒漠化综合防治、耕地重金属污染源防治等工具措施的实施，耕地生态水平恶化趋势得以初步遏制，尤其是化肥农药减量增效工具措施的应用取得了显著生态效果。国家统计局统计数据表明，全国农用化肥施用折纯量从2015年最高峰的6 022. 60万t降低到2022年的5 079. 20 万t，农药使用量则从2013 年最高峰的180. 77万t下降到2021年123. 92万t。

4. 2 耕地保护政策体系的现实困境

（1）政策工具结构不合理，副作用影响有待完善。根据耕地保护政策体系4种谱系政策工具应用数量占比分析发现，不同谱系耕地保护政策工具占比结构失衡。其中，指引型政策工具占比为41. 09%，管制型政策工具占比为23. 15%，而监督型政策工具与调控型政策工具仅为18. 15%、17. 61%，指引型政策工具占比均远超过其他3种谱系政策工具占比。而且，同一谱系政策工具中政策形式占比结构失调。例如，“耕地数量保护”仅占指引型政策工具的12. 70%，而“耕地生态保护”“耕地质量保护”则分别占指引型政策工具的28. 57%、22. 75%；“程序监管”占监督型政策工具52. 69%，而违法打击则仅占11. 98%，且“程序监管”政策形式占比超过其他3种政策形式的占比总和。不同谱系政策工具占比结构失衡容易造成政策工具之间的挤迫效应，进而影响政策工具的有效性、协同性，无法在耕地保护目标实施过程中正常发挥不同谱系政策工具的差异化驱动作用。同一谱系政策工具形式占比结构失调容易导致政策工具目标模糊、操作性不强，重“约束性”目标、缺“执行性”标准容易造成地方政府无法明晰政策目标与执行边界，进而衍生出象征性执法、过度性执法、选择性执法等乱象。

（2）政策形式缺乏有效衔接，保护目标割裂矛盾突出。目前，随着耕地保护政策体系中系列政策工具的长期应用，耕地保护已步入耕地数量保护消化期、耕地质量保护换挡期、耕地生态保护阵痛期三期叠加的困境，不同耕地利用主体和保护主体之间的矛盾与博弈日趋激烈，不同政策形式之间缺乏有效衔接、保护目标割裂问题日益突出。譬如，耕地占补平衡、土地增减挂钩等“制度建设”政策形式重视对耕地数量的保护，而耕地占补平衡政策的实施则会引起部分地区出现占用宜农耕地、补进边际耕地进而弱化了耕地质量保护和耕地生态保护，土地增减挂钩则会造成耕地区位空间变化进而导致耕地农业综合生产能力的降低；高标准农田建设重视通过中低产田改良、农业基础设施建设等方式来提升耕地质量和高产稳产能力，但高标准农田建设在大量挤占其他耕地质量提升资金的同时，反而出现了“良田非粮化”的现象，对耕地用途管制造成一定掣肘。“三位一体”耕地保护制度的实施会受到人为干扰和自然规律的双重因素制约，单一保护目标政策形式的应用必然会对其他保护目标产生影响。缺乏耕地保护有效衔接的政策形式容易造成保护目标割裂，甚至产生管控功能对立矛盾，亟须对现有耕地保护政策体系进行系统化梳理，提升并释放政策工具的实质效力。

（3）调控型政策工具不断完善，社会力量引导形式亟须创新。“补贴奖励”作为调控型政策工具的主导性政策工具形式，陆续采用了农业税减免、退耕还林还草补贴、土壤有机质提升补贴、耕地地力保护补贴、耕地轮作补贴等系列普惠性或单一目标性经济激励措施，构建了较为完善的耕地保护补偿机制，对耕地保护目标实现具有显著促进作用。与此同时，土地复垦基金、土地收入支农政策、高标准农田建设投入、政府债券支农等政府资金直接投入，在耕地数量稳定、耕地质量提升示范引领方面也取得了良好成效。相对于“补贴奖励”“资金投入”两种激励性政策形式的资金规模增长幅度，“金融信贷扶持”“社会资本引导”两种政策形式的应用规模较小，两种政策形式的应用仍以政府信贷贴息、投资补助引导投入为主，对耕地保护政策目标调控潜力需要进一步挖掘。政策工具的补贴奖励资金和直接投入资金具有无偿性和有限性，容易导致资金分配和利用效率低下、投入规模与收效预期难以匹配。因此，亟须创新发展调控型政策工具，增强政策形式的示范效应与引导效应，以少量的政府资金杠杆撬动大量金融资源的投入，通过政府投入为主的有限经济激励驱动耕地利用主体的耕地保护内生动力。

5 结论与政策启示

5. 1 主要结论

以生态文明理念为核心的耕地保护政策体系实施以来，中国耕地保护重视程度和农业综合生产能力均得到显著改善和提高，探索出了一条具有显著中国特色的耕地保护施政路径。通过对2003—2024 年22 个“一号文件”和耕地保护相关政策文本进行政策工具分析发现，中国特色耕地保护政策体系中的政策工具可归纳为制度建设、耕地系统保护、补贴奖励等16种，共划分管制型政策工具、调控型政策工具、指引型政策工具、监督型政策工具4个谱系。改革开放以来，根据政策工具内容与保护目标差异可将中国耕地保护政策演进过程分为耕地总量平衡保护、耕地质量数量并重保护、耕地“三位一体”系统保护3个阶段。在演进过程不同阶段实施的各类政策工具所构建的政策体系对于中国耕地资源的系统性保护起到了决定性作用，但随着耕地保护目标的深化调整，原有政策工具的内外环境效应、作用机制发生了变化［24］，部分政策形式中的隐藏矛盾点、副作用逐渐显现。政策工具成效分析结果表明：耕地保护政策工具成效显著，“三位一体”耕地利用体系初步确立；政策工具结构不合理，副作用影响有待完善；政策形式缺乏有效衔接，保护目标割裂矛盾突出；调控型政策工具不断完善，社会力量引导形式亟须创新。

5. 2 政策启示

本研究通过政策工具谱系、成效分析解构了耕地保护政策体系变迁历程，揭示了耕地保护政策目标内外环境的深刻变革、政策工具连续性运用成效的消长变化以及部分政策形式中隐藏的矛盾点、副作用，系统梳理了中国耕地保护政策的演进逻辑与工具成效，对耕地保护政策体系建设具有以下启示。

（1）健全耕地保护法治体系，筑牢政策工具施政根基。耕地保护规范、可持续发展离不开系统的法治体系保障。世界上农业发展水平较高的国家均格外看重土地立法工作。美国、日本、英国等国家均制定并实施了一系列促进农业良性发展、土地利用规划管理的法律法规。改革开放后，中国耕地保护法治体系建设逐渐加强。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》、1993年实施的《中华人民共和国农业法》、1998年发布的《基本农田保护条例》对土地资源合理化利用的引领保障作用显著。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》对稳定农村土地承包关系、构建耕地保护社会保障基础、促进土地资源优化配置具有重要意义。2018年施行的《中华人民共和国耕地占用税法》旨在从经济手段规范加强土地资源管理、保护耕地，并为土地收入支农政策的实施提供稳定资金投入基础。2022年正式实施的《中华人民共和国黑土地保护法》是全世界唯一在国家层面对黑土地进行立法保护，对中国“三位一体”耕地保护制度体系建设具有里程碑意义。针对耕地保护利用过程中发现的问题，历年“一号文件”多次明确提出了对相关法律法规的修订意见和指导性解释，2015年“一号文件”针对农村土地管理中相对薄弱领域，提出健全农村产权保护、农业资源环境等法律法规，统筹推进农村土地有关法律法规制定和修订工作；2019年“一号文件”为引领农村土地制度改革，切实保障土地承包关系稳定、土地用途管理、农业设施用地管理等相关政策执行的有效性和规范性，提出加快修订《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》等法律法规；2020年中央“一号文件”提出的“ 农业设施用地可以使用耕地”“丘陵山区农田宜机化改造”等政策内容，进一步夯实了农田基础配套设施产权改革法律基础，有效促进了高标准农田建设、农业适度规模经营发展，极大增强了耕地质量深层次保护的强力拉动作用。随着生态文明耕地保护目标的提升挑战，耕地保护政策体系中部分政策工具应用成效不够、政策目标背离地区实际、配套法律依据不明确等问题不断显现，亟须结合耕地保护目标健全耕地保护法治体系，将政策工具的实施方式、环节、标准、范围的确立完善均纳入法治化轨道，为政策工具的应用推广筑牢根基。

（2）优化政策工具结构配比，系统提升政策形式组合力。为更快实现生态文明理念下耕地数量、质量、生态“三位一体”保护战略部署，破解耕地数量保护消化期、耕地质量保护换挡期、耕地生态保护阵痛期三期叠加困境，针对政策工具占比结构失衡、政策形式融合不够、系统保护政策不足等问题，耕地保护政策体系需要进一步优化政策工具结构配比、系统提升政策形式组合力。一方面，需要结合系统思维平衡不同谱系耕地保护政策工具占比结构，充分发挥不同谱系政策工具相互嵌入的“结构效应”。通过适当降低指引型政策工具占比、调配管制型政策工具与监督型政策工具差异性驱动合力、适度增加调控型政策工具，构建以耕地保护目标为根本导向，梯次分明、分工协作、结构合理并具有一定前瞻性的耕地保护政策体系。另一方面，需要科学优化同一谱系政策工具中政策形式组合比例，提升同一谱系政策形式的“组合拳”合力。在指引型政策工具中，适当削减单一保护目标政策形式数量，明确耕地保护宏观指引的远景目标与阶段目标，提升耕地系统保护创新性、操作性和精准性；在管制型政策工具中，提炼各地区耕地保护实践共性问题，加快配套法律法规制定和修订，出台耕地保护目标导向的法律配套实施细则与规划编制；在监督型政策工具中，增加违法打击政策形式应用数量，注重反馈性程序监管政策形式供给，建立问责惩戒和绩效奖励并举的地区政府、责任领导考核机制，制定可量化、可操作耕地保护执政清单；在调控型政策工具中，出台补贴奖励资金和直接投入资金监管办法，有效发挥财政资金的支持作用，突出政府投入资金对社会资本的撬动作用，强化金融信贷扶持、社会资本引导激励效果。

（3）构建多元参与投入机制，创新开发金融支持政策。耕地保护具有公益性，投入产出直接性经济效能低，资金投入不足以成为限制耕地保护进程的“卡脖子”问题。耕地保护政策工具动力成效分析结果表明，相较于以财政补贴奖励、直接投入为主的资金增长规模，社会资本投入机制发展过于缓慢。为实现耕地保护可持续性发展、引导社会多元投入机制进一步完善，早在2005年“一号文件”就明确支持鼓励农户参与小型农田水利基础设施建设，财政部、水利部为此进一步印发了《中央财政小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金管理试点办法》；2015年“一号文件”出台了引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业、鼓励开发专属金融产品支持新型农业经营主体、重点对农民专业合作社建设配套设施予以补助等一系列扶持政策，与此同时财政部分别与国家开发银行、中国农业发展银行、中国农业银行等联合创制了系列高标准农田建设投融资模式试点；2021年开始连续四年的“一号文件”鼓励农村集体经济组织、新型农业经营主体、农户等直接参与高标准农田建设管护；2024年“一号文件”明确提出了开展高标准农田和设施农业建设等涉农领域贷款贴息奖补试点。但实践表明耕地保护市场化、多元化投入机制尚未完全建立，处于国家战略、耕地保护需求“两头热”与社会资本投入“中间冷”的尴尬境地，有待于进一步激活民间投资的积极性。为全面深化耕地保护多元投入机制发展水平，应在行政约束性主导实施的普惠性“奖励补贴”基础上，创新开发耕地利用主体耕地保护成效差异化补偿政策形式，均衡耕地保护利用权益，提升耕地利用主体保护耕地的积极性；在高标准农田、农田基础设施建设项目方面重点实施政府投资与金融、社会投入联动机制，利用项目打捆打包撬动金融和社会资本、扩大金融机构贷款投放、引导信贷担保等方式推动多元投入机制落地，强化多层次资本市场和耕地保护需求的有机衔接；通过鼓励政策引导培育和发展管理制度健全、配套设施设备完善、保持良好收益的区域性规模化耕地利用主体，利用财政资金扶持发展绿色农业，并支持以市场化方式设立绿色农业基金。

（4）挖掘耕地社会生态价值潜力，均衡耕地保护利用主体权益。耕地是支撑农业现代化高质量、可持续发展的第一资源，也是人类生存与发展的基石。随着中国生态环境需求结构和耕地保护目标的不断变化，应加强从耕地单一功能定位向社会生态价值的外延阐释，旨在将耕地保护的重要性从国家战略、基本国策向基层政府、耕地利用主体进行有效传导，提升全民耕地保护意识。生态文明理念下“三位一体”耕地保护政策工具因保护目标和施行手段的不同略有差异，但基本价值导向均是以公共利益作为政府决策优先保护的起点和终点。公共利益的优先保护必然会造成部分个体、群体的利益受损，利益受损方心理上会产生“相对剥夺感”并在利益维护驱动下产生对耕地保护抵触性行为。通过充分挖掘耕地资源粮食安全功能定位之外的社会价值、生态价值、审美价值等非经济性外延功能，唤醒集聚规模的、集体的公共利益诉求，调和个体利益和公共利益的博弈行为。为此，应始终坚持生态文明、粮食安全逻辑起点的耕地保护价值取向，正视具备完全正当性的耕地利用主体权益诉求，充分考虑耕地安全价值、经济价值、生态价值、社会价值在内的物质利益与非物质利益。在统筹兼顾现有补偿机制和财政资金投入平衡的基础上，对耕地保护过程中因公共利益优先保护而受损的利益方给予专项补助。探索建立公共利益为核心的耕地保护利益协调机制，通过充分利益沟通均衡耕地保护利用主体权益，从源头上消除耕地保护过程中广度利益冲突与决策平衡问题。

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（责任编辑：蒋金星）