政策工具视角下中外合作办学政策变迁与发展走向*

黄 敏

（1. 福建农林大学 马克思主义学院，福建 福州 350002；2. 厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005）

回顾我国教育对外开放的发展历程，已经逐步实现从被动到主动、规模到质量的转变［1］，高水平教育对外开放已成时代发展的必然。 中外合作办学作为推进高水平对外开放的一项重要任务，已被提到了新的战略高度。 当前，中外合作办学已进入提质增效阶段，中外合作办学的发展态势也发生了极大变化，逐步从模仿借鉴走向内化创新，从亦步亦趋走向主动引领，“开展高水平中外合作办学”已成发展趋势［2］。 改革开放以来，国家开始专门制定相关政策促进中外合作办学发展，这对中外合作办学的恢复、规范和提质增效起了重要作用。 本研究基于政策工具视角，对1978—2022 年间与中外合作办学相关的49 份政策文本（包括纲要、条例、指南、通知、意见、函等）进行分析，从政策演变中探析国家在办学原则、批准设立、资源引进与建设、组织管理、师资管理、课程与教学、招生、学历学位、质量管理、财务管理等方面政策变迁情况。 系统梳理相关政策文本，把握政策演变规律，全面反思政策体系，为中外合作办学高质量发展提供思路。

一、中外合作办学政策的二维分析框架

政策工具又称为政府工具或治理工具［3］，是政府赖以推行政策、达成政策目标的手段［4］。 政府利用政策工具采用系列措施，以达成政策目标为导向，达成政策效果为标准［5］29。 关于政策工具的分类，已有研究根据分类标准不同对政策工具的分类也有所不同，最具有代表性的观点有以下几种：最早对政策工具进行分类的是E.S.Kirschen［6］142得出64 种类型，但尚未建立起理论体系。 B.Doern 和R.Phidd［6］143提出以政策工具的强制性程度进行分类。 L.M.McDonell 和R.F.Elmore［7］按照政策工具要达成的目标及其强弱，将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型、系统变革型四种类型，后又提出劝诫型。A.Schneider 和H.Ingram［8］则将政策工具分为五种类型：权威工具、激励工具、能力工具、象征与劝诫工具、学习工具。 薛二勇和周秀平［5］30根据教育政策的全过程理论，将政策工具分为强制性政策工具、引导性政策工具、能力建设性政策工具、组织建设性政策工具。 关于教育政策，已有研究对教育政策的认识和理解各有差异，但绝大部分都认同教育政策是指导并规范教育活动的行动准则。 从教育政策在实践的过程性和动态性，并结合教育内外部关系规律来理解，教育政策是相关教育管理部门为实现一定历史阶段教育目的，在管理教育事业过程中制定的协调内外部关系的行为准则。 基于此，本研究结合已有政策工具分类，综合考虑中外合作办学政策的特征及关键环节，将教育政策工具分为强制性工具、激励性工具、能力建设性工具、系统变革性工具和引导性工具。通过构建横向的政策工具（x维度）和纵向的中外合作办学相关政策主题内容（y维度）的二维分析框架（见图1），以期立体地呈现出中外合作办学政策的聚焦点和变迁过程。

图1 中外合作办学政策二维分析框架图

（一） x 维度：政策工具

强制性政策工具是政府用政策强制规范个体或机构的行动，使目标群体服从相关命令，达到强制实施、保障发展的目的。 激励性政策工具是依靠切实回报使政策目标群体遵从或鼓励目标群体使用，包括正向回报或负向制裁。 能力建设性政策工具是由于政策目标群体缺少某种必要的要素，则通过政策调配来进行资源投入及优化配置、队伍建设以提升水平等来提高政策目标群体的能力水平。 系统变革性政策工具是政府通过政策使政府权威在个人和机构之间转移，主要通过组织结构的变化，使公共产品和服务被传递［9］。 引导性政策工具是重在发挥引导功能，通过鼓励、倡导的方式促使政策目标群体使用相关政策，推动相关政策实施，所使用范围较广。 对于中外合作办学相关政策而言，强制性政策工具具有强制命令、保障发展作用；激励性政策工具具有正向激励和负向制裁的作用；能力建设性政策工具具有资源优化配置和队伍建设作用；系统变革性政策工具具有组织变革和职能发展作用；引导性政策工具具有倡导推动和加强督导的作用。 这五种类型也体现出了中外合作办学政策工具的选择倾向。

（二） y 维度：政策内容的主题维度

在政策工具类型分类的基础上，进一步探讨中外合作办学政策的内涵特征，这就需要对中外合作办学政策文本内容进行详尽地挖掘。 为有效界定中外合作办学有关政策的基本内容，本研究通过文献整理与政策文本研读，选择2003 年国务院发布的《中外合作办学条例》（以下简称《条例》）为内容范本。 因该《条例》作为以国务院名义发布的中外合作办学第一部法规，基本涵盖了与中外合作办学相关内容主题，包括办学原则、资源发展、批准设立、组织管理、师资、课程教材、招生、学历学位、质量管理、学费与财务管理等方面。本研究按照《条例》所涵盖的主题范围，结合改革开放以来相关中外合作办学政策样本的分类，以办学原则、批准设立、资源引进与建设、组织管理、师资管理、课程与教学、招生、学历学位、质量管理、财务管理等10 个方面作为中外合作办学政策分析框架的纵向分析y维度，对相关政策文本进行分析。 在这10 个主题内容中，办学原则体现出了中外合作办学发展的政策价值导向；批准设立体现出中外合作办学机构和项目设置的准入标准；资源引进与建设体现出对引进的外方教育资源应如何利用、建设和发展的态度；组织管理体现出对中外合作办学机构和项目内部机构设置、运行及各部门间关系的要求；师资管理不仅包括对中方教师能力和水平的规定，更重要的是对外方参与中外合作办学机构和项目外籍教师的要求；课程与教学体现出中方在课程与教材引进、教学内容等方面的规定；招生体现出对中外合作办学机构和项目招生的规范性要求，以保障中外合作办学的可持续健康发展；学历学位体现对中外办学机构和项目质量要求，尤其是外方合作教育机构的学历学位颁发审核，以保障中外合作办学学生利益；质量管理主要表现在对中外合作办学评估工作的开展，“两个平台”“两个机制”的建设等；财务管理涵盖学费、内部资产管理等方面。

二、中外合作办学相关政策的文本分析

（一）总体情况描述

第一，发文单位和文件性质。 我国中外合作办学政策文件的发文单位以教育部（国家教委）为主，其中教育部（国家教委）发布35 个文件，占71.4%；国务院发布6 个，占比为12.2%；国家外专局文件3 个，占比6.1%。 另外，还有教育部与其他部门（组织部、财政部等）联合发布的文件2个，民政部、国家税务总局、中国高等教育学会发文各1 个。 从49 份文件性质看，数量最多的是通知、办法和意见，数量分别是通知21 个、办法7个、意见6 个，通知、办法和意见占总数的69.4%（见表1）。

表1 改革开放以来中外合作办学相关政策文件汇总表

第二，发文时间分布。 中外合作办学政策的发文时间与中外合作办学的发展阶段高度契合。1978—1994 年是中外合作办学的恢复期，该阶段与中外合作办学相关政策文件共8 个，对引导、促进中外合作办学的发展起了重要作用。 1995—2015 年是中外合作办学的规范发展期，该阶段与中外合作办学相关政策文件共31 个。 在政策文件中，国家对机构和项目设立、资源引进、组织管理、师资培训与管理、课程与教学、招生、学历学位、质量管理、财务管理等方面都给予了详细的政策规定，确保中外合作办学的规范化、健康化发展。2016年至今，是中外合作办学的提质增效期，对中外合作办学的质量和水平提出了更高的要求。

（二）政策文本编码分析

本研究利用NVivo12 质性分析软件对中外合作办学49 份政策文本进行分析。 根据政策工具视角下的中外合作办学政策二维分析框架，创建强制性工具、激励性工具、能力建设性工具、系统变革性工具和引导性工具5 个主节点和办学原则、批准设立、资源引进与建设、组织管理、师资管理、课程与教学、招生、学历学位、质量管理、财务管理等10 个子节点。 通过对相关政策的认真研读，将相关政策文本导入NVivo12 进行编码，并在此基础上归入相应的编码节点，以此计算相应节点出现频次。 通过对政策文本的手动编码523次，共形成参考节点523 个（ 见表2）。

表2 中外合作办学政策二维节点分布表

根据政策文本编码分析结果，在x维度：政策工具中，改革开放以来，中外合作办学相关政策关注点最多的是强制性政策工具，这与中外合作办学的发展阶段有关。 改革开放以来，中外合作办学在恢复中发展，在规范建设中蓬勃壮大；随着中外合作办学规模的扩大，相关规范措施必须同步跟进，确保中外合作办学的健康发展。 其次是引导性政策工具、激励性政策工具、能力建设性政策工具和系统变革性政策工具，各类型政策工具占比情况见图2。 从各类型政策工具比较来看，强制性政策工具偏多，能力建设性政策工具和系统变革性政策工具偏少。 当下，中外合作办学正处于提质增效期，政府如何加强政策引导，促使中外合作办学事业不断提升能力水平，促进中外合作办学内部系统变革，使之为国家社会经济发展服务，是未来的发展方向。 在y维度：政策主题中，相关政策文本关注最多的是师资管理（尤其与外专、外籍教师管理相关的文件有7 部），另外对资源引进与建设、课程与教学、组织管理关注度也较高，见图3。

图2 中外合作办学相关政策的政策工具频次统计

图3 中外合作办学相关政策的政策内容主题频次统计

三、改革开放以来中外合作办学政策演变分析

（一）办学原则：积极谨慎—规范办学—主动引领

办学原则不仅体现出中方对中外合作办学发展的政策价值导向，更体现出国家对待中外合作办学发展的态度。 1993 年，国家对待合作办学的原则是“积极慎重，以我为主，加强管理，依法办学”。 该时期由于中外合作办学还处于恢复发展阶段，关于中外合作办学相关问题及其解决方案尚未有足够经验，“积极谨慎”是该时期发展的主旋律。 2003 年《中外合作办学条例》颁布，国家对中外合作办学实行“扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展”的方针，将中外合作办学作为“中国教育事业的组成部分”，“规范发展”已成为当时和接下来一段时期的主要命题。 2016 年，对中外合作办学提出了新要求：“提质增效、服务大局、增强能力”。 2020 年要求中外合作办学要加大“改革力度”。 另外，国家要求高校充分发挥在中外合作办学中的“主体作用”，尤其是在新冠病毒疫情爆发后，要求高校应“主动开新局”。 因此，主动引领已成为当下及未来高校中外合作办学的办学原则。

（二）批准设立：需求与质量要求逐步提高

国家对中外合作办学机构和项目的批准设立，既体现了对经济社会发展需求、公民接受教育需求的满足，更体现出对中外合作办学机构和项目质量要求的逐步提升。 1993 年要求中外合作办学机构应由国内合作办学单位为主提出设立申请，充分了解外方相关情况，且申请设置要求与国内高校相同，并提交合作办学协议。 1995 年，对合作办学机构的申请和设置提出软件和硬件条件、申请所需相关文件要求，进一步提高了机构申请设置的要求。 2003 年，对设立的资质、办学投入、申请程序、条件等都进行明确规定，使中外合作办学机构和项目的设立更加规范化。 2006 年，要求重点高校在开展中外合作办学活动时，应选好合作对象、模式和内容，高水平、示范性开始凸显；同时，还要求与国家经济社会发展和高校自身发展需求相结合，并注意地区均衡发展问题，提倡向中西部发展。 2007 年，提出要引进优质教育资源，审批入口关把握至关重要，对外国教育机构的水平要求提高，指出要避免同专业的重复办学。2013 年，明确指出高水平、示范性的要求，在设立时要注重类别、地区和学科统筹，应强强合作，突出典型示范，实质性引进国际强校；在学科统筹中，要求弥补国内急需、薄弱或者空白的学科领域发展需要，并严控商科、管理学科等国家控制布点的合作办学。 2016 年，提出了“走出去”合作设立，倡议国内高校与“一带一路”沿线国家之间开展高水平合作办学。 2018 年，进一步加强退出机制建设，完善准入和退出监管体系。 可见，改革开放以来对中外合作办学准入标准愈来愈高，质量的逐步提高进一步满足了高校内外部发展需求。

（三）资源引进与建设：引进吸收至创新引领

引进外方优质教育资源是中外合作办学的核心任务。 改革开放以来，对于外方教育资源，中方政府的态度和处理方式也发生了转变，并体现在相关政策文本中。 改革开放之初，国家急需学习外方先进教育理念、教学方法等，倡导学习吸收外方优质教育资源为我所用。 正如1993 年提出的“引进和利用”利于我国教育事业发展的管理经验、教育内容等。 随着中外合作办学事业的发展，虽引进仍是主要目的，但自身的能力建设也提上了议事日程。 2003 年明确指出，要将外方优质教育资源“转化为自身改革和发展的能力”。 2006年提出，“坚持引进优质教育资源”的同时，“加强能力建设”也是政策主要导向，目的在于“增强教育的国际竞争力”。 党的十八大以来，对外方优质教育资源的处理方式发生了极大转变，在引进吸收之后，还要求中方做到创新。 2013 年，要求“融合创新”，达到“优势互补”“为我所用”“高端引领”的目的。 2020 年，对中外合作办学提出了新要求：“加大改革力度”。 这意味着中外合作办学在引进吸收外方优质教育资源的同时，还要加强自身改革创新、提升内在发展活力。 中外合作办学“走出去”已成当下和未来发展方向。

（四）组织管理：坚守阵地与提高能力

组织管理主要指中外合作办学机构和项目内部机构设置、运行及内部各部门间的关系，主要体现在管理架构中。 从政策发展演变看，体现出了中方政府对中方主导决策机制和阵地的坚守，以及对中方自身能力水平持续提升的要求。 1993年要求，具有法人资格的中外合作办学机构校长必须由中华人民共和国公民担任。 1995 年进一步规定：理事会或联合管理委员会中，中方人数不得少于1／2。 2003 年再次重申“中方组成人员不得少于1／2”。 2004 年，对机构和项目复核的10项工作中有3 项与治理结构相关，含理事会、董事会和联合管理委员会的组成、议事规则，依法运行和发展情况，合作办学协议是否合规。 2004 年，还对机构和项目设立申请表的规范性，中外合作双方主体资格、合作办学协议、章程是否合规进行审查。 2006 年，要求机构和项目在办学过程中，应加强中方主导地位，对管理架构中方主导也提出要求。 此时对组织管理不仅仅是中方人数上应占优势，更逐步要求中方是否能够善治善为，提高能力。 2009 年，对机构和项目管理架构中的理事会、董事会和联合管理委员会成员、议事程序是否合规等情况进行评估。 进入提质增效阶段，国家要求加大中外合作办学的改革力度，这对中方管理中外合作办学机构和项目的能力水平提出了更高要求。 因此，完善决策机制，提升中方管理能力是当下和未来发展的重点。

（五）师资管理：中外教师管理侧重点不同

国家非常重视对中外合作办学教师的管理。通过政策文本分析发现，对于中外双方教师的管理侧重点有所不同，对于中外合作办学机构和项目中的外籍教师较为侧重监督与服务本土发展；而对于中方教师的管理，更注重提升中方教师的能力和水平，希望中方教师能学习外方教师的先进教育教学理念、方法等，并能够内化吸收进行改革创新。 1980 年，要求中方人员做到“专家走，学到手”，并严格遵守接触外国专家守则。 1991 年，对于高校聘请外专和外教的合同、日常管理等进行明确规定。 1992 年，专门对外专的年度计划的完成情况、聘用效益等进行核查。 1996 年，规定外专不担任主要行政领导职务，并严格规范学校聘用外专的申请和审批程序。 2001 年规定对于不具有独立法人资格的机构聘请外专应由具有独立法人资格的主体学校负责。 2003 年，对外籍教师和管理人员的资质进行规定。 2006 年，提出“四个1／3”要求，明确规定外方教师担任的课程数应达1／3 以上且授课水平应获得中外教育机构的双重认可。 2013 年指出要“保障师资质量”，要求要在合作办学协议中明确规定外方教师的规模、专业水平、任教的课程和时间等，并建立监督考核机制。 对于中方教师的要求，正如2003 年在学习贯彻《条例》的通知中指出对外方的优质教育资源，关键在于“消化吸收和利用创新”。 要达到创新目的，关键是加强中方教师自身改革动力和能力的提升。 进入提质增效阶段，中外合作办学被提到了国家战略发展高度［10］，教师的“牛鼻子”作用仍然任重道远。

（六）课程教学：国际化与本土化

课程与教学是开展中外合作办学活动的重要内容。 中外合作办学机构和项目在引进外方优质教育资源中，多以课程为纽带，引进外方的师资、教材、教学模式等。 而在引进过程中多涉及一个问题，即国际化与本土化问题。 为解决好这个问题，国家发布相关文件，采取相关举措，力求达到国际化与本土化相结合，并最终促进外方教育资源的本土化发展，提升自我创新力，促进中外合作办学“走出去”。 2003 年在学习贯彻《条例》的通知中指出，对于境外优质教育资源，在“把握先进性”的同时，还应“结合当地实际”，转化为“自身改革和发展的能力”，并“形成自身的比较优势”，促进国内教育事业“优先优质发展”。 2016 年，提出要建立中外合作办学的“成功经验共享机制”，引进国外优质资源，提高中外合作办学质量，还应“积极参与全球教育治理”。 因而，课程与教学中国际化与本土化二者间的有机结合，是中外合作办学高质量发展的必然趋势。

（七）招生：满足需求与规范化发展

改革开放之后，中外合作办学事业发展对满足国内社会对国际化、高质量教育的需求起了巨大作用。 尤其是新冠病毒疫情爆发后，中外合作办学大大缓解了国内人民群众想出国留学的困难。 2020 年，教育部允许部分中外合作办学高校适当增加招生名额，列入临时性扩招高校共68个；2022 年，教育部进一步支持以中外合作办学方式缓解出国留学困难，尤其是面向出国留学受阻的学生，参与此类招生的机构和项目数量达到74 个。 当然，中外合作办学招生在满足国内人民群众发展需求的同时，国家也通过相关政策措施来规范招生工作，避免营利性目的，确保中外合作办学的高质量发展。 1993 年指出，“中外合作办学不得以营利为目的”。 2013 年，指出了中方高校办学动机不纯、中介机构包办、外方高校“连锁店”办学的负面情况，这些对中外合作办学招生也产生不良影响。 2018 年，依法终止本科以上中外合作办学机构和项目234 个，进一步强化退出机制，也保障中外合作办学的招生质量与规范性。

（八）学历学位：权益与质量双重保障

在中外合作办学相关政策中，中方政府对学历学位的相关规定不仅保障学生的合法权益，更是对中外合作办学质量的保障。 针对学生在参与中外合作办学中无法如期取得国外学历、学位或出国留学不能取得签证等问题，先后颁布了多个文件，对学生文凭、学历证书、学位证书的颁发进行了明确规定，从规定学历学位证书颁发须经国家相关主管部门批准，至审批所需的详细材料，尤其对外方学历学位证书的承认应按照“缔结或者加入的国际条约办理”，并要求外方的学历学位证书应与所属国相同，并获得外方所在国家承认。同时，建设中外合作办学颁发证书认证工作平台，对中外合作办学机构和项目学生学历学位证书的认证，境外学历学位证书认证、注册等都通过该平台进行认证，中方政府从人才培养出口对中外合作办学机构和项目的质量进行管理，严格把关学历学位授予，保护学生合法权益。

（九）质量管理：全局把握、重点突破

质量管理始终贯穿着中外合作办学政策发展过程。 1986 年就开始对恢复发展阶段的中外合作办学质量发展提出要求。 而后，从中外合作办学的规范化发展对相关重点领域提出了质量要求，并推进了“两个平台”和“两个机制”的建设。2006 年提出要从招生、培养过程、学科专业发展引导、证书管理4 个方面加强中外合作办学质量管理。 2009 年开启了中外合作办学评估工作，并重点对中外合作办学机构的办学宗旨、管理体系、资金资产管理、质量管理（侧重对招生和学籍管理、教学管理、教学质量监督、文凭证书管理进行评估）、师资队伍、教学设施、培养质量、社会效益、办学特色进行评估；对中外合作办学项目的培养目标与培养方案、项目管理（侧重对管理机构、资金管理、招生和学籍管理、教学质量监督、文凭证书管理进行评估）、培养条件、师资队伍、教学组织、培养质量、社会效益、办学特色进行评估。2016 年，指出了中外合作办学应提质增效、增强能力。 2020 年，提出教育对外开放要实现高质量、内涵式发展。

（十）财务管理：坚持公益性，避免产业化倾向

公益性是中外合作办学必须坚持的原则。2003 年颁布的《条例》对中外合作办学进行明确规定：“属于公益性事业。”公益性的属性也体现在财务管理中，包括对中外合作办学的学生学费、资产管理等方面，以杜绝乱收费、高收费行为，避免教育产业化。 2006 年提出要正确把握中外合作办学的宗旨和性质，防止教育产业化的倾向。2012 年，明确指出要坚持公益性原则，要求严格按照规定收费，坚决抵制和纠正创收行为。 2013年提出要规范收费管理，要求省级教育行政部门会同物价等部门完善收费管理制度，并向社会公开。 同时，坚持中外合作办学公益性原则，加强财务管理，也是保护中外合作办学师生权益、提高中外合作办学质量、满足社会对教育多样化发展需求，服务国内经济社会发展的重要体现。

四、结论与建议

（一）研究结论

1. 中外合作办学政策体系已初步形成

通过对中外合作办学政策的分析，中外合作办学政策体系已经初步形成。 中外合作办学政策包括宏观发展方向把握，机构和项目设立，以及机构和项目在具体的组织、师资、课程、教学、招生、质量、财务等方面的管理规定。 这对于中外合作办学事业的恢复、规范与提质增效起了重要作用。在中外合作办学恢复期，中外合作办学政策通过引导、鼓励促使中外合作办学事业发展，同时也开始注重规范化支持中外合作办学事业发展，8 个文件中主要以激励性政策工具和强制性政策工具为主，使中外合作办学在恢复中逐步得到发展。在中外合作规范发展期，中外合作办学政策数量也达到最多，31 个文件中涵盖强制性、激励性、能力建设性、系统变革性、引导性政策工具，尤以强制性政策工具居多，促进中外合作办学的规范化发展，同时也使中外合作办学事业得到快速发展。在中外合作办学提质增效期，内涵提升、高质量发展是中外合作办学的重点，引导性、能力建设性和系统变革性政策工具的重要性愈加凸显。 当然，中外合作办学政策体系虽然已经初步形成，但在未来发展中仍应进一步完善发展，促进中外合作办学高质量发展。

2. 推动中方主动引领已成政策发展趋势

通过对已初步形成的中外合作办学政策体系研究发现，国家努力推动参与中外合作办学机构和项目活动的中方能够主动引领中外合作办学发展已经成为当下和未来发展趋势。 根据《中外合作办学条例》规定，中外合作办学的“中方”，即中国教育机构。 同时，根据中外合作办学机构和项目具体协议规定不同，中国教育机构会派驻相关中方代表参与中外合作办学活动。 中方应如何主动引领，相关政策也指明了方向。 一是在办学原则上，要求中方应主动引领。 主动引领，不仅仅要求中方在中外合作办学发展方向的指引，更要求中方应努力提升自身能力和水平，全过程主动引领中外合作办学发展。 这种全过程主动引领，就要求中方应主动提前谋划，避免匆忙上阵。 尤其在组织管理中，中方应坚守阵地，能够在决策中把握好中外合作办学的发展方向。 二是在资源配置上的主动引领。 教育资源是中外合作办学的基础。 在中外合作办学活动的初创期与发展期，引进外方优质教育资源是中方的主要任务，然而中方不仅仅是复制学习的角色，还应主动学习与吸收，并内化为自身的能力。 在提升自身之后，能够“走出去”，实现“引进来”与“走出去”双向互动发展。 三是在质量保障上的主动引领。 中外合作办学政策体系从师资、课程、教学、招生、质量、财务等方面都对中外合作办学质量给予了保障，这也要求中方应将中外合作办学的质量建设摆在首位，以质量促进中外合作办学内涵发展。

3. 高质量发展是中外合作办学政策的核心目标

中外合作办学政策发展的核心目标在于高质量发展。 随着中外合作办学事业的推进，每个阶段的高质量发展目标都有所不同。 在中外合作办学恢复期，引进国外优质教育资源，满足国内多样化教育需求是重点。 在中外合作办学规范发展期，规范发展、主动吸收内化、助力国内教育体系发展，服务国内经济社会发展是重点。 在中外合作办学提质增效期，增强内化创新能力，推动“引进来”与“走出去”双向互动发展已成为重点。 可见，中外合作办学政策随着中外合作办学的阶段性发展需要而不断发展，且都围绕着阶段性的发展目标而颁布实施。 对于当下的提质增效阶段，中外合作办学政策对高质量发展的要求是多方面的。 中外合作办学政策尤其体现在中外合作办学活动的三个重要环节：决策环节、实施环节和保障环节。 在决策环节中，政策要求应建设以中方为主的决策系统，把握好对中外合作办学的发展导向、目标等，使之能够扎根中国，为国家经济建设发展服务。 在实施环节中，最重要是资源配置，要求中外合作办学教育资源能够走本土化发展道路，这在课程建设、教师队伍发展等方面尤为突出。 在保障环节中，最重要是质量保障，要求中外合作办学必须提高质量，开展高水平中外合作办学。 质量保障也体现在质量评价体系的建设和完善中。 中外合作办学评估是中外合作办学政策体系中的重要部分，并已成为中外合作办学机构和项目发展的“指挥棒”。

（二）相关建议

1. 发挥政策工具的引领作用，加强政策与实践间的紧密结合

中外合作办学政策要发挥效用，还应进一步将中外合作办学政策与实践相结合，发挥政策工具的引领和支持的作用。 一方面，促进政策工具的优化组合，突出政策工具的引领性。 这就要求充分发挥政策工具对中外合作办学事业的引领性作用。 引领性作用最主要从方向上对中外合作办学的发展给予指导，如《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》指明了中外合作办学提质增效、加大改革力度，“走出去”贡献中国方案的发展方向。 这种引领性对于中外合作办学具有方向性指引作用，并通过方向性指引对中外合作办学的能力建设、系统组织改革等产生重要影响。 另一方面，加强政策与实践间的契合度，提高政策工具的协调性。 这就要求政策工具应符合中外合作办学发展规律，即适应和服务于国家改革发展大局、学生的发展和成长［11］。 这种协调性发展需要促使中外合作办学相关政策必须与实践二者间进行良好契合与匹配，有效发挥政策工具在实践发展中的推动和保障作用。

2. 发挥政策工具的支持作用，推动人才培养、科学研究和社会服务全面发展

当前的中外合作办学政策中，主要关注人才培养工作，包括学历学位、课程教学、师资队伍、教学质量监管等方面，这使中外合作办学机构和项目也依照政策惯性注重中外双方教学合作，对科研与社会服务合作较为忽视，出现“重教学，轻科研、社会服务”现象，尤其体现在中外合作办学项目中。 然而，当下和未来要开展高水平中外合作办学，尤其对于本科及以上中外合作办学项目机构和项目，除了发挥人才培养社会职能外，还应进一步发挥科学研究和社会服务职能。 一方面，发挥政策引导作用，鼓励中外合作办学机构和项目在人才培养工作基础上，进一步开展科学研究和社会服务活动。 另一方面，发挥政策支持作用，尤其用激励性政策正面激励机构和项目积极开展科学研究和社会服务活动，逐步改变“重教学，轻科研、社会服务”局面，使中外合作办学人才培养、科学研究和社会服务得到全面发展。

3. 发挥政策工具的革新作用，促进中外合作办学高质量发展

当下，中外合作办学已进入提质增效阶段，改革创新已成为开展高水平中外合作办学的必然。利用中外合作办学政策，促进中外合作办学改革创新极有必要。 其中，尤应发挥系统变革性政策工具和能力建设性政策工具的作用，使中外合作办学实现“引进来”与“走出去”双向互动的高质量发展，关键是中方内生驱动力。 所谓中方内生驱动力是中方参与中外合作办学活动的积极性、执行力、创新发展力。 中方内生驱动力是中外合作办学走“创新式”路径，主动引领中外合作办学发展，推动中外合作办学高质量发展的关键。 中方内生驱动力包括两个方面：内在积极导向和内在持续改革创新。 一方面，内在积极导向，中外合作办学机构和项目应积极主动发展自身，提高综合实力，并积极为外部社会发展服务。 另一方面，内在持续改革创新，这是对中外合作办学内生驱动力发展的保障；中方积极主动的发展导向是前提，明确的发展目标是方向，可行的策略是有效发展的途径，明晰的项目管理架构与流程是高效运作以及减少中外跨文化沟通屏障的保障。

因此，开展高水平中外合作办学，关键还在于中方的内生驱动力持续增强，推动中方不断进行内化创新，提升自我实力，从学习复制走向内化创新、主动引领，从劣势转向优势，从“引进来”转向“引进来”与“走出去”双向互动发展。 而中方要主动引领中外合作办学发展，自身也有诸多方面需要进一步提升。 在决策中，中方必须提升领导能力，持续提升中方的决策把控能力，促使中外合作办学决策系统利于中方，保障中方主导决策机制。 在资源配置中，中方必须增强资源的内化力、组合力和服务力，提高师生资源本土化发展的积极性，提升中方教师和管理人员的能力和水平，促进教育资源本土化发展。 在质量保障中，中方必须要完善内部教学质量评价体系，坚持人才培养目标、过程和结果的统一发展。