西北高等教育全面振兴的“特区模式”研究*

买雪燕 洪成文 王钰金

（1. 青海师范大学 教育学院，青海 西宁 810016；2. 北京师范大学 教育学部，北京 100875）

党的二十大报告强调，“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。 必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略”［1］。 当前，随着“双一流”建设的推进，我国高等教育在数量和质量上均得到了长足发展，高等教育强国战略不断夯实。 然而，西北地区高等教育距离高质量发展还有一定差距，亦成为制约西北地方经济社会发展的一大难题。

既有研究指出，西北高等教育关系到我国高等教育发展区域均衡和社会经济发展是否充分问题，症结在于“西部意识”的思想约束［2］105，需要实施有效的人才战略和制度创新［3］，对其实施“靶向治疗”，建立改革创新国家试验区［4］等举措。 也有学者提出要与产业革新同频共振，优化人才项目管理制度，推动区域人才协同发展等振兴路径［5］。 可见，振兴西北高等教育非常需要因地制宜地进行规划和设计，要以区域经济社会高质量发展和打造西北地区共同富裕示范区作为价值目标。 本研究借鉴粤港澳大湾区建设的成功案例，提出建立“西北高等教育特区模式”的大胆假设，并合理论证了“特区模式”的借鉴依据和独特价值，以及可能出现的困境和举措，以期为实现区域协同发展和实现共同富裕提供镜鉴。

一、西北高等教育“特区模式”的内涵

改革开放的总设计师邓小平认为：“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外开放的窗口。”［6］这是对发展经济特区重要意义的深刻揭示与总结。 “特区”是中国改革开放的历史产物，“经济特区”主要是指主权国家或个别地区在其境内划出一定范围，实行特殊开放政策和特殊管理体制，以此实现特定经济目标的特殊区域。 自1979 年开始，相继在深圳、珠海、汕头和厦门建立了四个经济特区，标志着中国经济特区的正式诞生［7］。 “特区模式”在教育领域的展露主要源于2019 年中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《大湾区规划纲要》）和《中国教育现代化2035》等重要纲领性文件，明确了粤港澳大湾区在国家发展大局中的重要战略地位，支持大湾区建设国际教育示范区和新时代教育改革发展示范区、创新区和先行区［8］。 在政策的大力支持下，粤港澳大湾区积极开展高校合作办学，鼓励联合共建优势学科、建设实验室和研究中心，充分发挥粤港澳高校联盟的作用，推动着粤港澳大湾区高等教育集群式、一体化发展［9］。 这一区域性的创新模式为中国高等教育高质量发展提供了样板，推动着各地区建设契合地区实际的高等教育集群式发展模式，与此同时，也为区域高等教育不平衡不充分的难题和区域高等教育高质量发展提供了解决思路。 西北地区经济地理的板块效应、文化发展以及教育水平的趋同等因素决定了构建西北高等教育以“特区模式”集群式发展的路径抉择。

因此，以粤港澳大湾区高等教育集群式发展为借鉴，西北高等教育“特区模式”的具体内涵主要指的是，在国家倾向性政策支持与影响下，建立西北高等教育共同体合作机制，优化区域高等教育结构、高效促进区域内高等教育资源流动，实现优势互补、学科共建与资源共享等功效，充分聚集创新要素和资源潜力，发挥1＋1＞2 的社会功效，形成协同合作的西北高等教育新发展格局。 其目的在于推动区域内高等教育资源的优化配置、开放共享及高效利用，为欠发达地区高等教育内涵式发展、协同发展、集群式发展提供镜鉴。

二、构建西北高等教育“特区模式”的必要性

西北高等教育是西部大开发战略发展的内生力量，是我国高等教育的重要组成部分。 进入新发展阶段以来，我国高等教育已从追求“数量”阶段向“质量”阶段迈进，但依然存在较为明显的“西北部现象”，构成了我国高等教育发展水平的大片洼地，在地理分布上更放大了区域高等教育发展滞后的范围［10］。 因此，构建大西北高等教育“特区模式”，整合区域内优质与特色资源，突破传统“固定模式”的掣肘，是推动西北高等教育高质量发展与促进高等教育均衡发展的有效尝试，对西北经济社会发展具基础性、先导性、全局性的地位和作用。

（一）构建西北高等教育“特区模式”是区域经济社会发展的需要

高等教育通过对高层次人才的培养与吸引，成为科技创新和产业升级的重要支撑。 高等教育对经济发展具有长期间接的正向驱动和统整关系［11］，高等教育与科技创新、区域经济协同发展三者之间联系密切，具有高度耦合性［12］。 西北高等教育可依托与区域经济社会发展相向而行的内在规律，围绕西北地区农牧业，现代制造业和战略性新兴产业，大数据，人工智能和“智能＋”产业，工业互联网产业，“互联网＋”教育、医疗、旅游等新业态产业等的发展需要，以创新能力建设为核心，加强“双一流”高校建设，整合高校资源，着力在特色优势领域优先布局建设一级学科博士点、国家级创新平台和大科学装置等标志性学科平台建设，积极推动满足西北地区经济社会发展需要的学科专业发展，构建与区域经济协同发展的高等教育教学体系，为西北拓展发展新空间、加快新旧动能转换、建设现代化产业体系提供战略支撑。

（二）构建西北高等教育“特区模式”是增强西北高等教育内生动力的举措

内生动力是“一个国家在其现代化过程中所产生的源于自我本体的、与现代化趋势相吻合的内在推动力量”［13］。 西北高等教育的现代化发展亦需依赖产生源于自我本体以及与现代化发展趋势相符合的内在动力，过分强调因地理位置、气候条件等因素影响的“外归因”对于破除被动“西部意识”［2］107毫无价值。 社会主义制度的优越性对于教育的整体高质量发展具有重要意义。 其中，教育对口支援是主要路径之一。 但与此同时，仅靠教育“对口支援”的外部“输血”是远远不够的。“十四五”时期是西北高等教育转变发展思路，摆脱“等、靠、要”被动思想，激发“内生性”主动发展意识的关键期，为破解关键难题，迫切需要改变思路，激发各方积极参与西北高等教育一体化的内生动力，提升合作效益，以集群式发展提升西北高等教育整体水平［14］。 西北高等教育“特区模式”的构建可快速促进区域内高等教育资源的加速流动和共享，更充分地聚集创新要素和资源，进一步加快从“支援”转变为“自力更生”的速度，强化西北高等教育内部的集群性和协作性，促生西北高等教育发展的内生动力。

（三）构建西北高等教育“特区模式”是“一带一路”建设的加速器

高等教育的“人文交流”具有与“政治交流”与“经贸合作”同等重要的地位，发挥着重要作用［15］。 西北地区在地理空间、民族文化以及教育区域特点上的相似性，使得西北高等教育具有参与“一带一路”建设的区位优势和文化优势，其特有的民族文化、西部文化、高原文化是西部高校参与“一带一路”建设的精神动力。 青海民族大学成立“中亚—土库曼斯坦研究中心”，成为新时代致力于打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。 因此，构建西北高等教育“特区”是“一带一路”建设的加速器与催化剂，可统筹整合特区内多种民族文化，打造多民族研究中心，增设与各沿线地区相关的语言类课程，利用民族语言优势，培养优质“语言＋”人才，培养多元文化交流传播者，促进各国政治、经济、文化良好互动，进一步发挥西北高等教育特有的区位优势和文化优势，使高等教育成为推动“一带一路”建设的文化先锋和精神动力。

三、构建西北高等教育“特区模式”的实践困境

西北高等教育“特区模式”的发展有利于实现西北地区高校间优势互补，资源共享，合作发展，形成对区域高等教育的辐射带动效应，缩小与发达地区的差距，推动我国实现构建高等教育高质量体系的目标。 但区域性国家政策的支持、地方政府对高等教育的投入、区域内学科建设与产业发展耦合度、外部环境对西部高校人才建设的冲击是当前西北高等教育集群式、可持续、内涵式发展的重要“瓶颈”。

（一）区域性国家政策支持不足

高等教育政策是引领高等教育建设、制约高等教育运行的行动依据和战略纲领，发挥着凝聚改革共识、指引发展方向的重要作用［16］。 《中西部高等教育振兴计划（2012—2020 年）》和《关于新时代振兴中西部高等教育的若干意见》等政策也反映出另一个事实，即西北地区和中部地区的高等教育发展始终存在于国家话语体系中。 事实上，西北地区和中部地区的高等教育历史发展基础差异性较大，其发展的速度与质量具有明显差距。 中部六省（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南）位于我国中部广阔腹地，承东启西、连南接北。 其交通发达、产业门类齐全、生产要素密集、经济实力雄厚，人力和科教资源丰富，为高等教育发展奠定了坚实的基础。 而反观西北地区（陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆）位于我国西部边陲，地广人稀、自然条件恶劣、交通不发达、较为封闭，经济基础薄弱，高层次人才与科教资源滞后，与中部地区高等教育发展基础存在迥然差异。 两地区的历史发展基础差异导致西北地区高等教育发展后劲不足，区域发展成效差距较大。 据统计，在第二轮“双一流”高校建设名单中，中部高校占20所，西北地区高校仅占12 所［17］。 与中部地区相比，西北高等教育发展更为迟缓，更不均衡，是建设高质量高等教育体系中最为“卡脖子”的环节。单纯依靠前述“大而全”的政策，对于振兴西北高等教育的远大目标是远远不够的，也体现不出补偿性政策的实效。

（二）地方政府对高等教育的投入有限

多国经济发展和高等教育发展经验表明，经济增长和高等教育发展表现出较强的正相关性，经济增长水平越高的国家，对高等教育投入的程度也越高［18］。 西部地区由于人力资本的输出和流失，无法获得本地高等教育投入带来的高收益，这也是由各地区之间经济发展水平、城市化程度等方面的差异造成的高等教育财政资源非均衡配置现象［19］。

表1 显示，西北各省区高等教育生均经费支出整体增加，呈上升趋势，但各省区之间的异致性进一步增强，其中，陕西、宁夏、新疆增幅呈上升趋势，甘肃省增幅呈下降趋势，青海省增幅最大，但其年度增幅有增有减，可能的原因是即便总体教育经费有所增长，但高等教育规模亦在显著增长，导致人均经费降低，以甘肃省为例，根据甘肃省统计局官方网站显示，2019 年全省在校生为524 948人，2020 年为581 062 人，2021 年为613 378 人，人数在显著增加。 此外，研究与试验发展（R＆D）经费投入强度是地方政府对高等教育投入的重要显性指标。 根据2021 年度“R＆D 经费投入强度”数据来看，西北五省区的R＆D 总投入尚不足千亿元，且与以上城市的差距不断拉大，其后发优势逐渐式微（见表2）。

表1 2018—2020 年西北各省区高等教育生均经费支出增加情况 （单位：元）

表2 2021 年主要地区研究与试验发展（R＆D）经费投入强度表

可见，经济投入，人才培养、科学研究、产业升级是一个环环相扣的螺旋式上升的结构，只有当资金投入、人才产出达到一定程度，才有可能致力于产业升级换代和区域经济社会发展。 但西部高校面临的事实并非如此，一方面，在面临人力资本流动、财政实力有限、部门财政竞争的多重约束等因素，地方高等教育财政投入增长缓慢，严重制约了西部高校办学水平的提升。 另一方面，地方政府与地方大学的领导与被领导的关系，政府多层级多部门的低效治理方式，以及政府对大学事务的过度干预等［20］，均在束缚和制约着西北高校内涵式发展的步伐。

（三）区域内学科建设与产业发展耦合度不高

人才建设是学科建设的基础，学科建设是高校建设的基础［21］。 一流学科的建设是西北高等教育高质量发展的基础。 根据2022 年2 月14 日教育部颁布的第二轮“双一流”建设高校及建设学科名单，西北地区“双一流”学科建设呈现出“一家独大”的典型特征，即，7 所高校、19 个学科进入“双一流”建设学科名单的省份集中在陕西一省，新疆维吾尔自治区仅有新疆大学的马克思主义理论、化学和计算机科学与技术，甘肃省仅有兰州大学的化学、大气科学、生态学和草学，青海省仅有青海大学的生态学，宁夏回族自治区仅有宁夏大学的化学工程与技术，与陕西省的分布格局形成鲜明对比。

产业转型升级和提升产业竞争力是“十四五”时期各省经济社会发展的重点。 其中，陕西省大力实施创新驱动发展战略，积极开拓新材料等新兴产业；甘肃省以有色冶金等制造业升级与节能环保等生态产业为主，青海省以盐湖化工，有色冶金、清洁能源、生态旅游产业为主，宁夏则以培优做强电子信息、新材料、绿色食品等八大“产业集群”为核心，新疆在石油石化等传统产业基础上，增强了新材料、新能源等新一代信息技术为主的新型产业（见表3）。 可见，西北各省的产业格局已经发生了巨大变化，突破了传统第一产业占据主导地位的旧貌，形成了各具特色的产业格局。 然而，高等教育尚未做好全面准备，相应的一流学科并未对新兴产业形成有力支撑。 以青海省为例，在中国共产党青海省第十四次代表大会上的报告明确提出，要将青藏高原打造成为生态文明高地，明确将建设产业“四地”①作为推动青海高质量发展的主攻方向和行动路径，然而，综观青海省一流学科与专业，与此相对应和衔接的学科式微。

表3 “十四五”时期西北地区各省产业发展规划表

（四）外部环境对西部高校人才建设的冲击

在当前城市化进程加速推进、人口红利消逝、人才价值日益凸显的时代背景下，中国人口正持续向大城市及大都市圈集聚，其中，2021 年北京、上海、深圳位居前三名，广州、杭州、成都、苏州、南京、武汉、长沙位居前十，西部城市无一上榜，相反，2021 年西部地区人才流动性进一步增强，人才流出占比呈上升趋势，且2021 年净流出占比进一步加大［22］。 就目前的人才现状来看，西部高校整体师资的数量和质量均与中部地区有较大差距。 根据2021 年统计数据显示，中部六省高校的专任教师数合计为476 233 人，西北五省区专任教师合计为142 362 人，仅占中部专任教师人数的33%左右。 其中，西北各省区副高级职称以上人员占比也较低，其中，陕西省46.14%，甘肃省46.23%， 青海省45.24%， 宁夏回族自治区44.53%，新疆维吾尔自治区30.91%［23］，均在50%以下。

目前，西北高校引进人才主要分为“柔性引进”和“直接引进”两种方式。 “柔性引进”人才主要依托各省人才计划和对口支援，但是西北高校普遍缺乏对各级各类引进人才科学合理的使用、服务和管理规定。 普遍重视前期引进，忽视后期的服务和管理，导致引进人才“心不定，活儿难干”；在管理评价方面重视论文发表数量、课题申报数量等“有形”的产出，忽视引进人才在带动支持地方高校学科建设、人才培养、学术环境营造等方面的“无形”产出。 部分高校为了达到教育部本科教学工作合格评估或审核评估师生比1 ∶22的要求，以及学位点建设等现实性诉求，对学科建设缺乏长期规划，导致盲目引进各类博士，降低职称评审门槛，随意增加高级职称人员比例等不公平现象时有发生。 导致部分博士毕业生缺乏学科归属感，增加了离职意愿的同时，也不利于保持已有教师队伍的稳定和发展。

四、构建全面振兴西北高等教育“特区模式”的基本举措

西北地区高等教育高质量发展需要积极发挥“高原”和“高峰”的辐射作用，建设新的高等教育高地，以“新高地”推动西北高等教育的高质量发展。 大西北高等教育试验区的构建是建设“高等教育高地”的坚实基础，是西北地区高等教育自主发展、特色发展与内涵式发展的政策基础。

（一）以优惠政策助推“特区模式”顶层设计

纵观中国高等教育发展的历史和前沿，粤港澳大湾区高等教育协同创新发展试验区是一个相对比较成功的案例。 2019 年，国家颁布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，打破高等教育协同发展的层层壁垒，给予粤港澳大湾区高等教育协同创新发展试验区法律和政策上的支持，并参照《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），创建教育“CEPA”，建立共同的教育消费市场和特殊政策，支持更多先行先试的改革等［24］。因此，坚持“三个有利于”的政策原则是构建西北高等教育“特区模式”的基本原则和出发点，即有利于高等教育管理体制改革，推进现代大学制度建设；有利于建设高水平大学与重点学科，加大产学研结合力度，创新拔尖人才培养模式；有利于推进“一带一路”建设和区域经济社会发展，促进民族团结进步的战略与举措都可先行先试。 在此基础上，建议国家出台《大西北高等教育“特区模式”试行方案》，在资源共享、人才流动、协同发展机制与高质量发展等方面赋予西北高等教育更多的政策支持，进一步增强西北地区高等教育的内生动力和“造血功能”，为推动西北地区共同富裕提供政策基础。

（二）以加大高等教育投入建立“特区模式”共生机制

德国生物学家A.de Bary 提出的共生理论认为，“共生”是指两种或两种以上的生物因生存需要按照某种模式或机制互相依存与互相作用，形成共同生存、协同演化的关系［25］。 地方政府与高等教育正是依某种模式或机制相互依存，和谐共生的关系。 为构建大西北高等教育“特区”，推动区域高等教育一体化发展，地方政府作为共生关系中的主导者，必须破除行政区域“条块分割”意识，牢固树立一体化发展理念，“推进高等教育区域合作行政和跨界治理”，搭建一体化治理框架，建立一体化管理投入机制［26］。 一方面，建立相应评估检查考核制度。 深入推进“放管服”改革，厘清地方政府与高等教育“特区”边界，联动区域内地方政府管理模式从“金字塔”走向“扁平化”，提高“特区”办学自主权。 同时，建立相应的评估检查考核机制，将地方政府治理能力与教育经费投入的产出效率纳入考核评价指标之中，激励地方政府制定并实施科学合理的管理制度，改善治理管理过程，统筹安排预算资金，提高资金的使用效率［27］。 另一方面，不断健全高等教育投入机制，促进教育经费的精准投放，加大促进区域产业升级发展的重点学科投入力度，强化对人才培养、师资队伍建设等人力资本的投资，重点支持解决教育发展过程中的“短板”问题，提升教育投入的产出效率，促进教育体系与教育治理能力的现代化。

（三）以增强产业升级贡献度夯实“特区模式”学科基础

人才培养是学科建设的中心和基础性工作，学科建设为人才培养提供了主要平台和载体［28］。首先，西北地区应以“问题与需求”为导向，在西北高等教育“特区”内打造共建共享优质教育平台，凝聚优质资源，优化学科专业结构，以“新工科、新医科、新农科、新文科”建设为引领，同时以各省“十四五”时期的产业发展规划为发展方向，构建与完善学科与产业的融合发展体系。 西北高等教育“特区”应着重在“新工科”人才培养方面进行大胆创新探索，促进区域内新兴产业蓬勃发展，满足地方经济社会发展和产业结构转型升级的需求，促进区域内经济社会高质量发展。 其次，积极响应国家“扎根中国大地，办出中国特色，争创世界一流”的号召，积极利用西北地域“风光热电”等能源优势，将区域资源作为学科差异化发展的主要抓手，继承与弘扬历史文化特色，加强地域特色和学科的融合，突出特色发展［29］。 最后，依托“西北高等教育特区”的优质教育平台，凝聚跨区域、跨学校的优质研究资源，坚持教学与科研双向并进，联合优势学科、特色学科和交叉学科高质量发展，在特区内打造一流学科集群，推动高等教育内涵式发展，以满足新兴产业的升级与发展。

（四）以人才共享构建“特区模式”人力资源库

人才培养模式蕴含着指导思想、培养目标、培养理念、培养措施以及培养成效，西北高等教育“特区模式”需打造“融合、共享、实践”的人才培养理念，构建“特区”人力资源库［30］。 首先，健全与完善西北高校人才引进相关政策，破解引进人才利用与整合度不够的困境，充分发挥政策倾斜的支持作用。 需要国家在已有政策的基础上，出台更具针对性和高效性的人才政策支持，尤其是针对西部高校一级学科建设、学科评估等核心工作方面要形成人才重点支持计划，给予西部高校更多具有实操性的国家政策倾斜。 其次，健全“特区”内人才“共享”制度。 人才共享是西北高等教育“特区”建设的基础，需要西部高校根据地区社会经济的发展、产业升级转型以及经济结构调整而逐步形成人才共享但不必过度聚集的行动机制［31］，如西北各省可依据区位优势搭建“一带一路”人才共享机制，通过诸如此类的共享机制打破人才整合与利用的重重壁垒，在区域内建立一套自上而下的一体化的人才流动机制，确立人才双向流动思维，遵循高等教育人才流动规律，确保人才的合理流动与有序流动。 第三，合理使用和评价引进人才。 引进人才需要时间适应当地文化环境和社会环境，学校在提供给引进人才相应的物质条件基础上，还要营造出良好的文化氛围，充分听取和吸收各类人才的建设性建议对策，尤其是对“柔性引进”人才，要进一步增强人才工作弹性，重视柔性引进人才评价在“无形资源”方面的集聚和推动作用，将评价重点放在发挥人才对西部高校发展的带动作用和涵养功能，不为“帽子人才”数量和大学排行榜所绑架［32］。

党的二十大报告强调，“必须坚持实施科教兴国战略，强化现代化建设人才的支撑”。 优先发展教育是国家走向富强道路上的“金科玉律”。西北高等教育“特区模式”的建设必将增强西北地区高等教育的内生动力，必将促进区域经济社会发展和“一带一路”建设的加速推进，对于创新中国特色社会主义高等教育理论具有重要价值，也是实现西北高等教育“弯道超车”的重要举措。然而，政策的出台并非一蹴而就，未来还需进一步考察和借鉴粤港澳大湾区建设、京津冀建设的成功经验，从顶层设计的角度出台更加有助于西北高等教育区域联动发展的国家政策，优化对西北高等教育高质量发展的“靶向治疗”方式，才能不断强化对科教兴国战略的支撑力度。

注释：

①“十四五”规划指出将青海省打造成为“全国乃至国际生态文明高地、加快建设世界级盐湖产业基地、打造国家清洁能源产业高地、国际生态旅游目的地、绿色有机农畜产品输出地”。