近20 年我国西部高等教育政策分析及优化研究——基于政策工具理论视角*

盛梓靖 佟 婧

（哈尔滨师范大学 教育科学学院，黑龙江 哈尔滨 150025）

一、问题的提出

“2020 年9 月1 日，习近平总书记主持召开中央深改委第十五次会议审议《关于新时代振兴中西部高等教育的意见》，强调要激发中西部高等教育内生动力和发展活力，推动形成同中西部开发开放格局相匹配的高等教育体系。”［1］2021年9 月文件正式印发，发展西部高等教育成为实现我国教育现代化和共同富裕进程中的重大战略。

在国家的推动下，西部高等教育已经进入全面振兴的新阶段，引领我国西部地区经济发展。但随着我国社会主要矛盾的变化，西部地区高校整体质量发展水平不平衡、不充分一直是我国高等教育事业发展的顽瘴痼疾［2］，日益成为社会关注的热点［3］。 东西部地区高校发展存在差异不仅有地区经济实力、文化积淀和历史遗留问题等原因，更有政府政策的制定、资源分配机制等行政问题。 尤其是在当今市场经济背景下，发展与东部地区差距加剧的西部高等教育，政府更应该成为“第一责任人”，调节资源配置，改革体制机制，发挥其宏观调控的作用。 公共政策为达到政府的目的，其本质就是对社会利益的权威性分配，才能有效增进与公平分配社会利益［4］。 教育政策作为公共政策的组成部分，它具有公共政策的基本属性。 因此对西部高等教育政策的分析有助于使我国高等教育均衡发展，提升西部整体发展水平，实现教育现代化和共同富裕。

综观已有研究，对西部高等教育的研究注重基于经验的个案分析、比较研究，对已有模式提出问题和对策等，在政策分析层面的研究却滞后于政策实践。 而西部高等教育政策话语体系已经从“执行教育任务”到“内涵式发展”再到“高质量发展”，由原来的“外部输血”向现在的“内部造血”转型。 对于这种转变，从政策的制定层面对破解西部高等教育有着较大的挖掘空间。 而政策体系对当前西部高等教育会产生何种影响？ 怎样才能提高政策制定的针对性和效用，平衡成本与效益？对于这些问题，从政策工具理论的视角分析西部高等教育相关政策，不仅能够从政府调控的角度审视西部高等教育的发展情况，直观清晰地分析政府在宏观调控时政策工具的使用情况，更能发现政策是否能真正解决实际问题。 鉴于此，本文试图从这一视角呈现我国西部高等教育发展的方向、特征和存在的问题，为优化我国西部高等教育政策工具提供思路。 这对提高西部高等教育制度创新和产出效率有着重要意义。

二、我国西部高等教育政策的外部属性分析

（一）政策文本的选择

2001 年3 月，第九届全国人民代表大会第大四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，对实施西部大开发战略进行了具体部署，要求加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局，促进地区经济协调发展。 为促进西部地区整体发展，贯彻实施西部大开发计划，协调发展我国高等教育，多部与西部高等教育有关的政策文件相继出台。 因此本文选用2001 年至今的西部高等教育相关政策，具有明显的时代性。

在我国，政策主要表现为公开在各类官方网站上的政府相关部门出台的文件。 本文以“西部高等教育”“西部教育”等为关键词，搜索位置为文章标题，文件类型为全部文件类型搜索教育部官网、中国政府网、国家发改委官网、“北大法宝”官方网站等发布的公文，检索出2001 年以来的185 份相关文件。

高等教育是我国教育体系的重要因素，西部高等教育是其中的重要组成部分，因而有关西部高等教育发展的相关内容部分嵌入总体性教育规划的政策文本中，例如《2004—2010 年西部地区教育事业发展规划》中，提到“扩大高等教育和高中阶段教育规模，多种途径支持西部地区扩大高等教育和优质高中阶段教育资源，……使高等教育和高中阶段教育发展跃上新台阶。 ……制定优惠政策，吸引高层次人才，加强西部高校与东部及国外高校的合作与交流力度，努力提高高等学校教师队伍水平”。 2012 年《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》中提到“实施中西部高等教育振兴计划，推进东部高校对口支援西部高校计划。 完善中央部属高校和重点建设高校”“实施支援中西部地区招生协作计划，扩大东部高校在中西部地区招生规模。 推进硕士生招生制度改革”等。 为保证研究内容的全面性，本研究将这些总体性规划中与西部高等教育相关的政策内容也纳入政策的选择范围。

政策的选择还遵循以下原则：（1）政策类型只选择通知、规定、办法、规程、意见等文件，教育部回复地方申请的函、对全国人民代表大会提案答复的函、工作报告、公报、通报等不计入样本范围。 （2）选择国务院、中共中央办公厅、教育部、财政部、国家发展与改革委员会、卫生部等单位面向国家发布的政策。 （3）剔除已失效或已废止的政策文件。 经过筛选，最终选定31 份政策文本（见表1）。

表1 我国西部高等教育相关政策文件（部分）

（二）政策文本的外部属性分析

发文部门以教育部为主，占总数的58%，其次国务院参与发文数量占比22%，共有6 份文件为两部门以上联合发文，占总数的19.3%。 说明中央政府和教育部门对西部高等教育重视程度高，但缺乏科技部门、财政部门的参与，部门间协作能力不强。 在西部高等教育政策文件中有关新疆、西藏的政策文件一般与中央统战部、新疆生产建设兵团人民政府、国家民委等部门协同发文，体现出我国民族多样性以及与各地区之间的协调合作，有利于明确分工，落实责任机制。

在发文数量方面，通过整理和分析政策文本发现西部高等教育有3 个重点专项计划。 一是2001 年开始实施的“对口支援西部地区高等学校计划”，共有系列政策文本12 份。 二是2001 年开始实施的“西部地区十四所重点建设高校重点课程教师岗位计划”共3 份。 三是2020 年开始实施的“高校银龄教师支援西部计划实施方案”共3份。 综合性计划或建议有2013 年颁布的《中西部高等教育振兴计划（2012—2020 年）》、2010 年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》等11 份。 这些说明对于我国西部高等教育的针对性专项计划不多，多数还是对其进行宏观指导。 另外还有其他意见、办法等类型文件4 份。 发文数量在20 年间总体上呈波动趋势，表明在我国现代化进程中，西部地区的高等教育一直以来是我国不可忽视的问题。

政策文件的类型以意见和通知居多，共有19份，占比61.2%，其次办法、方案、纲要、规划、计划和决定等均有涉及。 意见和通知类政策文件虽规范程度较低，但在我国的教育改革大背景中，更容易对不同情况采取不同措施，更为灵活。 通过政策文件标题名称可以看出，我国西部高等教育的核心词是“对口支援”，围绕对口支援出台如定向培养、教师支援等进一步具体的实施方案。 其中宏观指导性文件如《中西部高等教育振兴计划（2012—2020 年）》等不断完善和确立西部高等教育的发展目标和方向。

三、基于二维框架的政策文本量化分析

（一）分析框架

政策工具是政府赖以推行政策的方式或手段，选用何种政策工具对政府能否达成某种既定目标具有决定性影响［5］。 体系是一定范围内具有相同类型的不同系统依据一定的联系组合起来的系统整体。 本文以政策工具类型为横向维度（x轴），以西部高等教育的体系要素为纵向维度（y轴），建构出我国西部高等教育政策的二维分析框架，对其政策做出全面客观的分析（见图1）。

图1 西部高等教育政策的二维分析框架

1.x轴：政策工具类型维度

国内外研究者将政策工具分为很多类型，有R.Rothwell 和W.Zegveld 的经典政策工具分类方式［6］、A.Schneider 和H.Ingram 的政策工具分类方式［7］和M.Howlett 和M.Ramesh 的政策工具理论［8］等等。 L.M.McDonnell 和R.F.Elmore 的政策工具理论，将政策工具分为命令型工具、激励型工具、劝告型工具、能力建设型工具和制度变迁型工具［9］229。 本文选用麦克唐纳和埃尔莫尔的政策工具理论，原因有三：（1）该理论的政策工具分类方式是依据政策工具最有可能产生的后果进行分类，而我国西部高等教育正是需要达到区域教育发展为最终目的，政策制定的后果如何直接对区域高等教育发展产生重要影响。 （2）基于已有研究的整理发现，该工具在我国政策分析类研究中使用较为广泛，并在教育领域中有充分的使用经验，可为本研究提供参考价值。 （3）政策的内容包括奖励支援西部突出贡献者、鼓励探索现代学校制度、建立健全学科创新平台和实验基地等有关主题，与该政策工具中激励、劝告、能力建设等工具类型相契合，所以使用此工具能使分析结果更有合理性和解释力。

本文选用L.M.McDonnell 和R.F.Elmore 的政策工具理论中的政策工具分类方式，作为政策二维分析框架的x轴，并依据西部高等教育政策涉及的内容，在这5 种政策工具类型下设立14 种次级政策工具（见表2）。

表2 政策工具分类说明

另外，每种政策工具都有其优势与不足，在使用时要注意配合所要达成的目的，并考虑到是否能承担所需成本。 以下是5 种政策工具的最优运用情景、主要缺点与所需成本（见表3）。

表3 政策工具优势与不足［9］230

2.y轴：体系要素维度

政策工具只能显示出政策工具形式，并不能体现出我国西部高等教育的内涵，只有结合政策的内容特点进行全方位可视化分析，才能体现出政策工具在我国西部高等教育中的适配性。 我国西部高等教育政策内容主题鲜明，因此西部高等教育体系要素也是政策分析框架中必不可少的内容。 本文的体系要素维度划分依据两个理论框架，一是高等教育的基本问题域［10］，二是最具有代表性的西部高等教育综合规划性文件即《中西部高等教育振兴计划（2012—2020 年）》中涉及的主题内容。 依据这两个理论框架将政策文本内容分为高校结构与管理、人才培养、社会服务、学科建设与科学研究4 大体系要素。 每一大类体系要素中又分别包含数个次级要素，如高校结构与管理中包含人事管理、院校管理等次级要素；人才培养中包含教育教学、招生选拔等次级要素；社会服务中包含成果转化、服务区域经济等次级要素；科学研究中包含基础建设、学科建设等次级要素。

（二）文本编码

本研究基于上述建立的政策二维分析框架，运用质性分析软件Nvivo12 对选取的31 份政策文本进行编码。 将西部高等教育四大体系要素建立成4 个父节点，将每个体系要素中的次级要素添加至相应的父节点，并在编码过程中修改和整合次级要素，最终形成23 个子节点，即共有23 个次级要素。 另将5 种政策工具类型建立成5 个父节点，再把已经设立好的14 种次级政策工具分别添加至相应的父节点中，形成14 个子节点。 首先对政策中的句子或段落进行划分，作为编码参考点，然后将其编码到相应的节点中，若个别政策条款涉及两个或两个以上要素，则进行重复编码。为确保编码的客观性和准确性，选取Kappa 系数对编码节点进行一致性检验，结果显示Kappa 系数值大于0.82。

（三）研究结果

1. 政策工具维度分析

政策工具维度体现了政策工具分布的结构，在31 份西部高等教育政策文本中，5 种政策工具均有涉及，共形成428 次编码，其中每种政策工具的使用频次和占比见表4。 命令型政策工具使用频次最多，共编码165 次，占比高达38.6%。 在西部高等教育没有发展到高度成熟时，依靠其自身内生动力依然不能缩小东西部高等教育实际差距，这时政府采用强干预是最主要也是最现实的手段［11］。 因而命令型工具使用频次最多。 在其次级政策工具中组织实施使用频次最多，编码75次。 概念界定使用频次甚少，只有6 次，且均体现在各类计划首部文件中，在计划系列政策后续文件中不再出现。 其次是能力建设型工具，共编码96 次，占比22.4%。 其中资源配置、基础建设和教育培训使用频次较为均衡，体现出我国西部高等教育在能力建设方面政策工具的使用表现出多元化的特征。 劝告型工具和制度变迁型工具使用较少，占比分别为15.2%和14.5%。 激励型工具使用频次最少，仅占总数的9.3%，其中以物质激励和政策优惠为主体，精神激励较少。

表4 政策工具使用频次统计表

2. 体系要素维度与交叉分析

我国西部高等教育政策覆盖了多个主题领域，高校结构与管理体系要素中包含7 种次级要素、人才培养体系要素中包含9 种次级要素、科学研究体系要素中包含3 种次级要素、社会服务中包含4 种次级要素（见表5）。 在所选政策中主要围绕高校结构与管理和人才培养两大体系要素，占比分别为51.7%和32.3%。 人才培养是高等教育最重要的职能之一，院校管理是高等教育改革进程中必不可少的重要组成部分，所以这两个体系要素占比最多。 人才队伍建设、教育教学、招生选拔和交流与合作在人才培养中占据主导地位。 其他两种体系要素即社会服务和科学研究在政策中提及相对较少，科学研究编码40 次，占9.7%。 其次级要素由高到低依次是科技创新、学科建设和基础建设。 社会服务编码26 次，占6.3%，其次级要素由高到低排列依次是服务区域经济、成果转化、文化传承、产教融合。

表5 体系要素提及频次统计表

为直观地观察每种体系要素中政策工具的使用情况占比，以5 种政策工具为轴，绘制出表示四大体系要素中每种政策工具使用占比的雷达统计图（见图2）。 其结果显示，4 种体系要素中，命令型工具都占比最大。 一般而言，具有权威和强制性的命令型工具具有成本低、见效快、力度强等优势，是对西部高等教育进行管理和资源配置的首选。 我国对高校的结构布局以及资源分配是以政府为主导，各高校自行协调创新发展的管理模式。西部高等教育的发展也必须依靠政府的力量，以国家与社会需求为导向，以共同富裕为高校和国家的共同目标，才能更好地发挥出院校自身优势，进而达到内生性发展。 命令型工具也是达成政府目的最有力的工具，所以在各个体系要素中占比都会较大。

图2 体系要素雷达统计图

在能力建设工具的使用占比上，人才培养和科学研究体系要素比社会服务体系要素使用得较多，前两种体系要素需要的投资回报周期较长，短时间内难以看出成效，所以在政策工具使用中就可以较多考虑回报周期较长的能力建设工具和制度变迁工具，这也符合人才培养中人力资源理论和科学研究中基础研究成果转化周期长等特点。而社会服务体系要素使用占比较多的政策工具类型为劝告型政策工具，鼓励西部高校为当地社会与经济发展提供服务等，从价值观层面调动有关高校的积极性，缓解命令型工具造成的敌对心理。

分析每一种次级要素的政策工具使用情况有助于深层次理解政策内容与政策工具使用的匹配程度。 体系要素和政策工具交叉分析统计表显示，四大类体系要素中的各个次级要素在政策工具使用情况上大部分均有涉及（见表6）。 其中人才队伍建设、院校管理和资源管理在命令型工具上使用频次最多。 激励型政策工具在资源管理要素中使用频次最多，这是因为资源管理中大部分涉及经费的管理，而激励型政策工具在物质激励方面使用较多，所以分布结果显示如此。 院校管理在劝告型工具上使用频次较多，主要为号召没有被列入对口支援的东部具有优质教育资源的高校积极支持西部地区相对落后的高校，号召支援学校和受援学校创新支援方式，鼓励西部相对落后高校主动与支援高校和成效显著的受援高校相互交流学习。 在社会服务、就业创业和文化创新方面没有使用到激励型政策工具。

四、我国西部高等教育政策工具存在的困境

（一）政策工具使用结构性失调

政策的制定需要综合使用多种政策工具才能使政策的效果最大化，运用多种政工具策的效果，取决于政策工具之间的协调程度。 虽然在使用上并不要求每种政策工具均等，但在实践中，这些政策工具常常是交织综合在一起使用的，如果这些政策工具都指向同一目的，其促进变化的效果会相当理想。 如果过度使用或过少使用某工具会破坏政策工具的协调性。 这5 种政策工具使用情况的分析结果表明，我国西部高等教育在不同政策工具使用频次方面具有较大差异。 命令型和能力建设型工具占主导地位，劝告型和激励型政策工具使用频次较少，而制度变迁型工具使用最少。虽然政策工具已经破除了单一的工具类型模式，但对于我国西部高等教育政策工具的选用依然对命令型工具具有较强的依赖性［12］40。 命令型工具的理想结果是使政策的执行者表现出人们希望的广泛的一致性的行为模式，如果不能或者不愿意服从命令，将会形成敌对关系。 高等教育的管理应是一种服务于社会、服务于人的管理制度，而命令型工具体现着工具理性指引下当前目标的完成效率，缺少民主性，造成利益相关者话语权的缺位。 劝告型工具使用不足会导致在发展西部高等教育时对其整体的认知感悟和价值观念受阻，不能使目标群体与这些变革产生自然而然的联系。激励型工具使用不足会难以激发高校自身提升发展效率的积极性。 系统变革工具使用的缺失反映了政府对权力责任分配问题的路径依赖。

在同一种政策工具的子工具中，也存在着权重使用不等的情况。 首先，在命令型工具的子工具中，组织实施使用频次最多，而概念界定工具使用缺失。 在中国经济飞速发展的时代，不同时期区域高等教育会发生不同的经济水平的变化，对于西部高等教育不应仅停留在行政区域层面的西部，其内涵应是更丰富的社会历史性概念。 所以，需要概念界定工具及时对此类事物重新定位其概念，树立新的观念。 然而在所分析的政策文本中除前几部文件对西部高等教育的范围和内涵做了概念界定以外，其后的文件再无补充和修正。 其次，激励型工具中，政策倾斜使用频次为20 次，是精神激励和物质激励的二倍，政策倾斜是一种经费成本较低但管理成本较高的一种政策工具，在实施过程中可能与原有目的造成差异。 物质激励是最直接有效的激励方式，但如果正确使用精神激励，效果会更加长期持久，一般将这两种工具组合使用发挥的效度会较大，但精神激励往往较少使用。 例如在《高校银龄教师支援西部计划实施方案》中为支援教师按照职称提供具体的补助金额、课时费、医疗保险等，对支援教师的精神激励描述较少，只有“做好后勤保障”“全力解决他们工作和生活中的困难”等，具体可操作的语言表述较少，这也对精神激励政策实施层面带来了困难。 另外精神激励中极其缺乏人文关怀的内容。

（二）体系要素指标分布不均衡

体系要素是政策内容的主体，要素指标能直接反映出政府的调控方向，政策通过调节要素指标发挥其指导作用，从而达到所要调控的结果，但近20 年的政策内容显示，政策内容要素多寡不均。 高校结构与管理和人才培养两大体系要素占据了绝对的主导地位，共占84.0%。 而政策中科学研究和社会服务作为高校的两个重要职能，内容相比较而言甚少。 发展西部高等教育本就是西部大开发计划整体的一个部分，其社会服务功能支撑着西部的经济发展速度和效率，尤其可以使毕业生与当地经济产业更高程度的适配，拓展结构性就业空间［13］。 缺乏社会服务内容要素会使西部高等教育的成果转化，文化传承等功能受阻，不利于区域经济的发展。

在次级要素层面上，（1）高校结构与管理的次级要素主要集中在院校管理和资源管理，体现出院校在这两个方面自身权力不大，主要由中央政府管控，由此可能会造成院校自主权发挥受限，集群式发展不足［14］。 大学教师等知识型工作者的自我责任感和自我管理意识普遍较强，他们在情感上更渴望参与学校的管理，政府在人才培养中的过多干涉可能会导致高校学术管理制度僵化，造成学术型人才话语权的缺失［15］。 评价指标体系的构建有助于了解西部高校发展进程及其存在的问题，但监督评价在政策中仅提及13 次，且无系统的评价体系。 （2）在人才培养方面也都集中在人才队伍建设、教育教学、招生选拔和交流与合作方面，对于继续教育、职业教育和专业设置提及较少。 这反映出在人才培养方面足够重视人才队伍的建设，但现今是全面学习、终身学习的社会，政策中缺乏对职业教育和继续教育的关注。（3）科学研究离不开基础建设。 基础建设是科学研究的重要保障，但政策中有关基础建设的要素严重供给不足，反映出政府对其关注度不够。

（三）政策二维交叉匹配性不足

政策工具与内容要素的匹配程度是重中之重，依据我国现有发展水平和发展目标，政策工具使用的结构性必然会出现不均衡的现象。 并非均衡地使用多种政策工具就一定能起到促进作用，但可以通过提高政策工具与我国西部高等教育的关键问题的配适性来发挥最大效用，这也是现阶段可行性和回报率最高的政策手段。

尽管在西部高等教育中四大要素政策工具的使用逻辑已经基本形成，但两者之间的契合度仍有提升的空间。 二维交叉分析结果显示：

第一，社会服务要素中，激励型工具使用频次为0，在专业设置、职业教育、研究生培养、就业创业、教育教学、基础建设和结构调整等次级要素也未涉及激励型工具。 激励型工具的缺失不利于发挥受众群体潜在的执行意愿，使得产教融合中本就困难重重的企业和学生更加缺乏动力，不利于社会服务，在就业创业中缺失激励型政策会使学生“按部就班”找工作，不能激发其创业潜能。

第二，科学研究要素中，激励型和劝告型政策工具共使用8 次。 西部本身受教学观念、科研资源等诸多限制，科研条件较弱，可转化成有效教学成果的科研较少，不能满足学生对前沿热点和最新成果探索的需求［16］。 如果不能加以利用观念确立和精神激励等政策子工具，会造成学术志趣不高、学业倦怠等问题，导致对当前产业需求一无所知，难以为当地经济发展服务。

第三，命令型工具与政策环境配适性低，在人才队伍建设要素中，命令型工具使用过多，可能会导致目标群体选择性地执行政策，使人才队伍不能得到真正的建设，而是形式性地完成指标，不能做到真正的落实。 而在人事管理方面，涉及教师与行政人员的保障，在面对弱势群体时为保障他们的利益政府应该选择强干预手段，但在此方面命令型工具使用又不够充分，导致教师编制落实难，人员调动不便等问题。

第四，劝告型工具集中使用在人才队伍建设、院校管理和资源管理上，对于产教融合、继续教育成果转化等要素几乎没有涉及。 政策工具与政策要素的匹配程度影响着西部高等教育政策的执行效力，如果政策工具的选用不立足于政策要素的特质，则会割裂其中的联系，使得政策实施效果产生一定的偏离，弱化政策工具的实际功能。

五、我国西部高等教育政策工具的优化策略

（一）协调政策工具的使用比例

我国高等教育进入高质量发展阶段，政策不应只注重当前的效率和意义，更应考虑到其长远的发展。 第一，命令型工具确实较容易实施和管理，但又容易挤压私人的自愿活动，压制创造和创新的能力，可能会使得整个西部高等教育结构僵化缺乏灵活性等。 而激励型工具则会激起受众群体潜在的能力和意愿，因此应平衡这两种工具的使用比例，各地政府应加大使用激励型工具，运用绩效奖励、评优表彰、资金奖励等措施激发政策目标群体执行政策的积极性和主动性。 第二，利用成本较低的劝告型工具改善受众目标的认知观念，使其对政策的内涵有更深层次的理解。 第三，应适当增加制度变迁型工具，忽视制度变迁型工具会致使多部门缺乏切实有效的合作，削弱协同建设效应。 各地政府应通过制度变迁型工具进行资源整合和战略调整，推动西部高等教育突破一些体制机制上的障碍，转移重组一些机构的权力和资源，实现功能再造和制度创新［17］。 第四，要合理使用次级政策工具，在命令型的次级政策工具中增加概念界定的使用，进一步明确新时代区域教育的发展内涵；在激励工具中注重政策倾斜、物质激励和精神激励3 种工具的均衡，在注重精神激励的基础上加强物质激励。

（二）合理规划政策内容的布局结构

总体而言，中央政府对院校管理、资源管理、人事管理、人才队伍建设、教育教学、科技创新和服务区域经济这几个方面给予的关注较多，在体制机制改革、监督评价、继续教育、就业创业、基础建设、产教融合和文化传承等方面关注较少。 且各政策文本内容要素高度同质，表现为具体指导细则不明确，地域特色不明显。 政策内容完整、严密、系统是利益相关者理解、认可、接受政策活动的基础，政策要素分布比重失衡会导致有些工作执行过度，有的工作执行缓慢，不利于教育高质量发展整体推进［12］51。 首先，西部高等教育应注重内容供给的全面性和科学性，统筹完善西部高等教育的监督评价机制，切实提高西部高等教育政策实效；重新调整权力分配，将高校内部治理的权力下放，提升体制机制灵活性，激发西部高校内在发展动力，使其形成内生式发展。 其次，注重社会服务体系要素中的文化传承，根据西部地方战略发展特色，挖掘西部自身的文化优势，紧跟国家“一带一路”的倡议，调动起全体知识分子的“西迁精神”，使得西部文化在国内和国际上得以传承。 第三，加强科学研究中的基础建设，优化资源配置，支持国家重点实验室、科学技术交流平台等重大科研基础设施在西部高校的布局建设，鼓励支持拔尖创新人才、交叉学科建设等科学项目在西部进行试点。 简言之，政府要根据当地教育发展实际，逐步精准政策要素定位，适度协调政策指标内容，必须使西部高等教育政策落到实处。 结合实际需要平衡我国西部高等教育政策各内容主题将是重要的方向。

（三）优化政策工具与政策内容要素的二维匹配

首先，激励型工具多用在人才队伍建设和资源管理方面，在监督评价方面使用不多，且多数是对人才引进的激励，缺少对创新型成果的激励。跳出单纯借鉴学习和模仿发达地区高校的思维，应该合理使用激励工具和劝告工具，按正相关性奖励创新性强、收益大的群体，通过西部自身的探索发现成功的经验，通过试验区的建立，鼓励试点运用靶向思维解决专项问题，用此经验进行推广，为整个西部地区的高等教育做出更大的贡献。

其次，命令型工具的使用要考虑政策成本与效益，不应通过命令型工具对所有西部高等院校进行一刀切式管理，不考虑其政策成本与收益的平衡，造成刻板模式、过度的路径依赖和资源的浪费。 尤其是在监督与评价方面，要加强劝告型和能力建设型工具的使用，彰显评价的内在价值，为教师树立正确的评价观念，为教师提供教学自评，改进指南等学习资源，通过小组培训，沙龙等方式指导教师根据评价结果改进教学问题。 尽管政策工具的使用已经尽量涉及每一种要素，也向人才培养这一大体系要素倾斜，但在社会服务和科学研究中，政策工具使用数量不仅整体偏少，子政策工具分布也非常不均衡。 应在这两个方面适当引入制度变迁型工具和激励型工具，在产教融合、成果转化科技创新中，权力适当下放，重新定位学校和企业的权力，使得高校与企业，高等教育与社会之间有更协调的配合关系，使西部高等教育政策更具灵活性，发挥其本质作用，达到最终政策想要实现的目的。

总之，西部地区的高等教育一直都是我国现代化进程中不可忽视的问题。 西部高等教育能增强我国高等教育发展的整体性和均衡性，促进西部经济社会发展，有利于实现我国共同富裕和教育现代化的目标。 近几年我国政府对西部高等教育的重视程度已经空前加大，比如银龄教师支援计划、支援农村订单班等政策的出台，但是在政策工具结构、政策执行效力等方面还存在一些问题。政策工具的使用重点应放在加强我国西部高等教育政策的顶层设计，建立科学有效的政策制定机制，完善政策内容体系要素，这些将是我国西部高等教育建设的重要任务。