山东省广饶县深度节水控水实践

刘福生，贾惠颖

（山东省广饶县水务服务中心，257300，广饶）

山东省广饶县位于黄河三角洲南部，地处泰沂山北麓山前冲积平原和黄河冲淤积平原的交叠地带，人均水资源量298 m3，仅为全国平均水平的14.5%，属于严重缺水地区。近年，广饶县新型工业化、新型城镇化快速推进，用水需求急剧增长，地下水超采严重，引发地下水水位下降、咸水入侵等生态环境问题，水成为制约高质量发展的突出瓶颈。2018年、2019年，广饶县连续两年争取到国家地下水超采区综合治理试点名额，以此为突破口，广饶县全面实施深度节水控水行动。

一、广饶县深度节水控水主要做法

1.完善源头控水制度机制，推动水安全有效保障

广饶县全方位贯彻“四水四定”原则，精打细算用好水资源，从严从细管好水资源，以强有力的约束保障水安全。

（1）严格用水总量控制

强化顶层设计，聘请专业机构编制水资源综合利用规划、现代水网建设规划、节约用水规划等，为全县水资源开发利用和节约保护提供科学指导。严格落实用水总量控制指标，将“十四五”时期用水总量控制在2.44亿m3以内，以取水许可的形式明确各取用水户的水权，并合理分配工业、农业、生活、生态用水量。强化取用水监管和计划用水管理，严格执行超计划用水累进加价制度，倒逼企业用水方式由粗放低效向集约高效转变。

（2）综合治理地下水超采

广饶县通过禁采限采、水源置换、强化监管等综合治理措施，降低地下水资源开发强度，已累计压采地下水1771万m3，基本实现地下水采补平衡。工作中探索实行“领导干部包井制”，以镇街为单位，由政府主要负责同志负总责，副科级干部包靠单个地下水水位监测井，全面做好水位监测及周边建设项目、种养殖主体取水监管等工作。建立地下水水位监测预警机制，水利部门每月10日前将水位监测数据转发各有关部门和镇街，综合分析施策，有效防范地下水水位异常波动。截至2023年9月，广饶县深层承压水水位埋深23.87 m，浅层地下水水位平均埋深10.86 m，分别比2020 年同期上升0.74 m和1.84 m。

（3）创新区域水权交易

广饶县隶属于东营市，南水北调东线一期工程从县域中部横穿而过。由于南水北调配套工程设施未覆盖东营市其他县（区），东营市北部部分区域虽然拥有长江水用水指标，却不具备使用长江水的条件；广饶县配套引调水工程设施完善，具备长江水消纳利用条件，转让黄河水指标可促进全市水资源进一步优化配置。广饶县首创“水源置换、价水分离”水资源市场化交易模式，推进黄河水、长江水指标置换，即在黄河水使用权和长江水使用权置换中，广饶县作为黄河水使用权的转让方仍按黄河水水价使用长江水，黄河水使用权的受让方则按长江水水价使用黄河水；黄河水使用权的转让方可设定少量合理性收益价格。2021 年11 月，广饶县完成全国首笔长江水与黄河水的水权交易，交易水量500 万m3，是山东省第一例通过水源置换实现的区域水权交易案例。2022 年以来，广饶县又相继完成6 笔此类水权交易，交易总水量4800 万m3，为全国水权水市场改革提供了有益借鉴。

2.创新深度节水管理模式，促进水资源高效利用

广饶县在山东省县级率先出台《关于开展深度节水控水行动深入推进全县节水型社会建设的意见》，完善深度节水管理模式，坚决抑制不合理用水需求。

（1）健全水价形成机制

广饶县投资8.7亿元建成城乡供水一体化工程，实现城乡供水“同源、同网、同质”。建立非居民用水和特种用水超定额累进加价制度，制定供水价格执行标准，明确城区阶梯水价；推动农业水价综合改革，积极探索建立反映市场供求和资源稀缺程度的农业水价形成机制，实行农业灌溉分类水价、分档水价，推动农业节水技术改造。发挥水资源税对用水需求的调节作用，严格落实地下水超采区水资源税税额标准，非超采区取用水户水资源税为1.5元/m3，一般超采区为3元/m3，严重超采区为4.5元/m3，累计征收水资源税6.2亿元，以价格杠杆倒逼取用水户节约集约用水。

（2）强化企业节水管理

创新建设取水计量远程监控平台，实现重点企业取水计量监控全覆盖，帮助企业查找用水薄弱环节，优化用水工艺，挖掘节水潜力；对34 家重点行业企业开展水平衡测试，对企业节水、用水提出合理化建议及改进措施，工业用水重复利用水平不断提高。投资7400余万元，依托县污水处理厂提标改造工程推进实施中水回用项目，在污水处理厂内设计日供水能力5万m3的再生水厂，铺设再生水管网，将处理排放的中水用于道路清扫、绿化灌溉、消防用水等，提高中水利用率。

（3）扎实推进封井并网

将地下水作为战略储备资源保护限用，采取永久填埋、封存备用两种方式，推动工业供水管网覆盖范围内企业自备井依法有序关停。其中，将成井质量较好、水质合格的自备水井作为企业备用水源封存备用，纳入取水监控或计量管理，由水利部门和企业共同管理。目前，供水管网覆盖范围内的255 眼用于生产的地下水取水井全部关停。大力推进农业生产水源转换，谋划实施县域北部片区引河灌溉、南部井灌区水源替代等工程项目，项目完工后可置换地下水约1140 万m3，有效解决2667 hm2农田取用地下水灌溉问题。

3.构建蓄水补水工程体系，实现水生态明显改善

加强水资源调配利用，科学抢蓄河水、雨洪水，多渠道解决水源问题，有效提升水生态质量。

（1）实施工业水源转换工程

广饶县针对工业用水紧缺难题，按照“先外调水、后当地水，先地表水、后地下水，先非常规水、后优质水”的水源配置原则，研究提出“工业水源转换”思路，建成高店水库、工业水厂，铺设工业供水管网，构建形成以高店水库和淄河水库为水源、工业水厂为处理调度中枢、贯通各大工业集聚区的工业供水体系。自2021年1月开始，工业水厂已为86家企业累计供水8200万m3，实现工业企业用水从以地下水为主向以地表水为主转变。

（2）实施地下水补源工程

实施淄河上游拦蓄、三期引蓄水、综合治理等工程，实现淄河全段拦蓄，在拦蓄雨洪水资源的基础上，平均每年调引长江水、黄河水等地表水资源2200万m3，2018年以来共拦蓄利用雨洪水和地表水资源1.17亿m3。同时，利用拓宽后的淄河河道和孙武湖水库优势，实施孙武湖生态建设工程，水生态状况显著改善。

（3）实施重点水源调蓄工程

实施水系连通工程，把工业水源转换工程与城乡水系连通起来，打造水系环绕、城水相依的空间格局。2021年，广饶县被水利部确定为国家水系连通及水美乡村建设试点，获得中央财政补助8000 万元。目前，淄河故道与水美乡村节点建设项目、淄河下游拦蓄工程已完工，正在全力推进南堤水库增容、南部限采区治理等重点水利工程建设，建成投用后可新增调蓄水量1385万m3，大幅度提高地表水供应能力。

二、存在的问题

1.人、城、水协调发展方面

主要存在城市供水压力增加、城市水资源配置格局尚不完善、水资源节约集约利用水平有待提高、节水激励机制和政策尚不健全等问题。

随着经济社会发展及人民生活水平提高，广饶县居民生活用水及服务业用水急剧增加，尤其是夏季用水高峰期，个别镇村和小区供水设施超负荷运行，部分地区水压小，居民生活用水得不到保障。现状城市生活用水主要是地下水，黄河水主要用于农业灌溉，长江水主要用于工业用水，非常规水源尚未充分利用，距离黄河水、长江水、地下水、地表水、非常规水源统一配置的格局差距尚远。城乡集中供水管网精细化管理水平不高，城镇供水未形成分区计量全覆盖。部分农村供水管网老化，漏损率较高。当前城乡节水工作主要依靠行政手段推动，缺乏鼓励节水的精准支持政策和稳定的资金投入渠道，市场在非常规水源配置中的决定性作用未得到充分发挥，水价形成机制尚不能全面客观反映水资源短缺和供水成本，难以激发节水市场主体活力和用水主体节水内生动力。

2.工业节水控水方面

主要存在高耗水行业占比偏高、工业园区水资源管理及节水工作不规范、非常规水源利用率低等问题。

广饶县石油加工、化工、造纸、火电等传统产业用水占工业用水比例较高，产业结构有待调整。个别工业园区尚未完成水资源论证区域评估，未明确园区可取用水总量，无法倒逼形成主动节水用水良好氛围。由于自然条件和历史原因所限，工业园区招商承接企业多为高耗能、低效益产业，园区管委会缺乏专门的水资源管理机构，水资源管理及节水工作存在不规范、管理滞后问题。园区取用水及节水约束性指标尚未纳入考核范畴，考核引导节约用水机制尚未形成。在污水处理回用方面，污水处理后大多排入河道等用于生态补水或农业灌溉，工业尚未利用再生水。广饶县虽有丰富的海水资源，但海水淡化尚未全面推广。

3.农业节水控水方面

主要存在农业用水定额较高、种植结构不合理、现代化灌区建设力度不够、农业用水精细化计量能力差、监管能力不足、管理体制机制尚不完善等问题。

广饶县地处黄河下游，部分地区土地盐碱化严重，农业灌溉需进行大水压碱，导致农业用水定额较高。高耗水农业占比偏大，仍需进一步压减其种植面积。在灌区节水控水方面，节水管理信息化、智慧化水平低，测控一体化设施配套率低，水量调度、工程管理等仍主要通过人工完成；面向用水户的计量设施覆盖不足，大部分区域仅有干支渠和直开口用水计量，直开口以下计量设施安装率较低，按方计量、按亩收费的现象仍然存在。实时计量监控设施建设滞后，难以支撑农业用水精细化管理要求。目前，广饶县大量的农业灌溉机井未办理取水许可证，长期处于无计量、无监管状态。农业用水权确权尚未完成，未形成农业用水权交易机制及节水激励机制。

三、下一步节水控水措施建议

1.逐步关停禁采区地下水取水井

在禁采区按照属地管理原则，对辖区内地下水取水井进行拉网式摸排，建立整改台账，列出时间表，按照“先生活、再生产”的保障原则，有序关停所有地下水取水井，停止对禁采区内新上取用地下水农业项目的审批，实现深层承压水禁采区全面禁采。

2.加强地下水取水井规范管理

对井灌区所有农业灌溉取水井开展排查梳理，认真核查取用水量并发放取水许可证。扩大工业水源转换工程覆盖范围，有序关停工业水厂供水管网覆盖范围内的生产取水井。县域内除生活和应急保障外，不再新增地下取水许可。根据重新划定的地下水超采区和禁采区范围，开展新一轮地下水超采治理。严格监督执法，对存在违法违规凿井取水等行为的单位和个人，依法依规严厉处罚。

3.持续做好水源转换工作

实施淄河下游拦蓄工程，有效拦蓄雨洪水，补充地下水，缓解沿岸农业用水紧张问题。推进实施南堤水库增容工程，用于南部工业聚集区水源转换，增强工业水源转换工程水源保障能力。实施淄河沿岸井灌区水源替代工程，结合高标准农田建设，充分利用孙武湖1000万m3农业用黄河水指标，在南部井灌区实施灌排体系改造提升工程，利用黄河水指标置换淄河上游两岸农业用地下水。建设李鹊镇工业水厂，设计日供水能力2万m3，推动实现其所在区域工业水源全面转换。谋划论证非常规水源利用，探索与沿海海水淡化厂战略合作模式，增加替代水源。

4.推进深度节水控水行动

落实国家节水行动要求，加快编制全县节水规划。严格落实规划和建设项目节水评价制度，严控新上高耗水项目，严格执行工业用水计划。加快“一企一管”建设，精准掌握企业用水排水情况，切实提高监督管理水平。加快农业灌溉体系现代化改造，加强城市供水管网漏损控制，大力推进并支持鼓励中水回用，不断提高水资源节约集约利用水平。

5.建立健全监管体制机制

建立地下水水位预报预警机制，将自然资源和规划、水利、水文等部门监测井全部纳入监测范围。委托专业机构对地下水水位变化情况及时进行统计分析研判，出现异常水位下降时，及时进行妥善处置。对全县地下水取水井实行计量取水，对年取用地下水达到5万m3的，全部安装远程实时在线监控设施，加强监管。同时，建立综合评价机制，委托专业机构对全县地下水资源情况进行全面调查评价，摸清家底，确定合理开采规模，提出长效管控措施。扎实推进水资源节约、开发、管理和水生态保护重点工程建设，有效提升地下水安全保障水平。