新阶段推进江河湖库生态环境保护治理要求与对策探究

史晓新，王晓红

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

2023年全国生态环境保护大会对新征程继续推进生态文明建设、全面推进人与自然和谐共生的现代化提出了总体要求和战略部署。江河湖库是自然与生态系统的重要组成部分，随着经济社会发展和全球气候变化的影响，我国部分地区的水资源、水环境和水生态承载能力与经济社会发展需求不相适应，江河湖库生态环境累积性问题凸显，且涉及范围广、治理难度大。党的二十大明确要求统筹水资源、水环境、水生态治理，推动重要江河湖库生态保护治理。解决河湖生态环境突出问题，科学谋划提升江河湖库生态环境保护和治理能力行动举措，对推进水利高质量发展和加快生态文明建设具有重要意义。

一、推进江河湖库生态环境保护和治理面临新要求

1.全面把握我国生态文明建设实现“四个重大转变”

党的十八大以来，我国生态文明建设实现由重点整治到系统治理、由被动应对到主动作为、由全球环境治理参与者到引领者、由实践探索到科学理论指导的“四个重大转变”，为推进生态文明建设、实现人与自然和谐共生的现代化奠定了坚实基础。

水的承载空间决定了经济社会的发展空间，水资源、水生态、水环境的承载能力是有限的。一方面要加大江河湖库保护治理力度，维护河湖健康生命，建设幸福河湖；另一方面要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，建立水资源刚性约束制度，倒逼和推动经济社会发展与水资源、水环境、水生态承载能力相适应。“共抓大保护、不搞大开发”“全面推动长江经济带发展”“黄河流域生态保护和高质量发展”“复苏河湖生态环境、畅通南北经济循环的生命线”充分体现了从重点整治到系统治理、由被动应对到主动作为、从河湖生态保护实践探索到国家治水方略科学理论指导的重大转变。

2.深刻理解“五个重大关系”的核心要义

正确处理高质量发展和高水平保护、重点攻坚和协同治理、自然恢复和人工修复、外部约束和内生动力、“双碳”承诺和自主行动“五个重大关系”是推进新征程生态文明建设的科学遵循，也是把握治水规律、实施江河湖库生态保护治理、推动水利高质量发展的行动指南。

从辩证思维理解，要处理好高质量发展与高水平保护的关系。水利高质量发展的基本前提是生态环境高水平保护，要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，把保护修复江河湖库生态环境摆在突出位置，统筹水资源、水环境、水生态，推动重要江河湖库生态保护治理，加快推动流域产业绿色转型和水生态产品价值转化，促进经济社会发展与水资源、水环境、水生态承载能力相协调。

从协同治理把握，要处理好重点攻坚和协同治理的关系。江河湖库生态保护治理是一项综合性、系统性工作，针对河道断流、湖泊萎缩、生物多样性降低等江河湖库突出的生态环境问题，需持续加大跨区域、多部门协同联动治理力度，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性，保护水资源，防治水污染，改善水环境，修复水生态。

从行动路径认识，要处理好自然恢复和人工修复的关系。对于生态系统受损严重、难以自身修复的河湖，不能仅依靠人工修复，要以流域为单元，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建河流湖泊生态廊道建设大格局，综合运用自然恢复和人工修复，由人工修复模式向“一河（湖）一策”系统保护修复模式转变，努力找到江河湖库生态保护治理的最佳路径。

3.贯彻落实“六大战略部署”的重大任务

全国生态环境保护大会明确提出“六大战略部署”，要求结合工作实际细化落实，把路线图变成具体行动图，推动美丽中国目标逐步实现。新阶段推进江河湖库生态环境保护治理是贯彻落实“六大战略部署”的一项重大任务。

从根本宗旨认识，坚持以人民为中心。以满足人民群众对美好生态环境需求为根本宗旨，既要保障防洪安全、供水安全，也要保障生态安全，不断提升河湖生态系统质量和稳定性，维护河湖健康生命，促进河湖功能永续利用，建设造福人民的幸福河湖，支撑流域高质量发展和满足人民高品质生活需要。

从治本之策理解，牢牢把握绿色低碳发展是解决生态环境问题的治本之策。在江河湖库流域内实施生态扩容，筑牢流域生态屏障，拓宽绿水青山转化为金山银山的路径，鼓励引导生态保护区绿色发展，加快产业结构调整，推进水文化建设，促进水生态产品价值多元转化、流域产业绿色转型，建立流域生态保护和绿色发展长效机制，实现绿色水经济的良性循环。

从目标导向把握，着力提升流域生态系统多样性、稳定性、持续性，加大江河湖库生态系统保护治理力度，复苏河湖生态环境。通过精准研判问题形势、科学设定工作目标，强化江河湖库综合治理、系统治理、源头治理，以更实举措、更大力度确保各项目标落地见效。

从安全底线思考，守牢美丽中国建设安全底线。统筹考虑生态安全与水利高质量发展，树立环境保护底线意识，严守水资源开发利用上线、水环境质量底线和生态保护红线，增强风险意识，摸清水资源、水环境、水生态各要素的风险底数，由被动防御风险隐患向主动防控转变，强化河湖生态环境、重大水利工程的风险识别、预警防控和突发事件应急处置。

二、推进江河湖库生态环境保护治理的九大行动举措

当前，部分江河湖库存在水资源短缺、水污染严重、水生态退化、水空间被挤占等问题，江河湖库生态保护与流域绿色发展存在不平衡、不充分、不协调的突出问题，而且生态保护治理缺乏流域统筹的整体性、系统性、协同性措施。今后5年至“十五五”期末是美丽中国建设的重要时期，切实解决江河湖库生态保护与修复治理领域重大难题，亟须在关键技术创新、重大战略研究、重大规划编制、重大工程论证、标准规范制订等环节取得突破；在抓重点、攻难点上下功夫，巩固提升现有工作成果，谋划复苏河湖生态环境行动和创新性举措。

1.开展复苏河湖生态环境技术体系研究

开展复苏河湖生态环境技术体系研究，指导和支撑新阶段水利行业生态环境保护工作。以提升河湖保护治理能力为目标，统筹水资源、水环境、水生态，全局性谋划、战略性布局，把握整体推进与重点突出的关系，针对我国部分河流断流、湖泊萎缩干涸、河湖生态流量被挤占、地下水超采和水土流失等突出问题及其保护修复需求，研究提出母亲河复苏行动、河湖生态流量保障、河流生态廊道建设、水土流失综合治理、地下水超采综合治理等河湖生态保护与修复综合技术体系。

2.加快落实88条母亲河复苏行动

开展断流萎缩干涸河湖、生态脆弱河流和重点湖泊差异化保护与修复关键技术研究，推进实施纳入水利部2022—2025年母亲河复苏行动的88条河湖“一河（湖）一策”方案的技术指导和考核评估体系研究。把握母亲河流域特性、水资源条件、开发利用状况、河流断流湖泊萎缩干涸问题成因、功能定位、生态保护目标、修复条件，坚持系统观念，精准研判、因河施策、靶向施策、分级施策、分类施策，加强指导与阶段评估，确保母亲河复苏行动实施一条、见效一条。

3.推进生态脆弱河湖修复

统筹水资源、水环境、水生态，以解决流域生态环境累积性问题，提升河湖生态系统多样性、稳定性、可持续性为目标，未来5 年及“十五五”期末，重点排查分析生态脆弱、生态环境退化、生态系统失衡的河湖生态环境修复需求；研究制定100个河湖的“一河（湖）一策”修复方案，提出可量化、可监测、可实现的目标指标，统筹解决当前突出的河湖生态环境问题，建立健全流域长效保护机制，明确年度任务措施和责任落实清单，加快推进生态脆弱河湖修复。

4.加强河湖生态流量保障

依据《水利水电工程生态流量计算与泄放设计规范》和《水库生态流量泄放规程》，开展流域和省（自治区、直辖市）已建水利水电工程生态流量核定先行先试工作，持续推进重点跨省河湖生态流量保障状况评估工作；研究重要河湖生态流量分区分类确定技术方法，生态流量管控、预警和适应性管理对策，水网生态调度等。

5.加快推进国家水网建设

推进国家骨干网、省市县水网建设规划编制和实施，支撑国家水网中的生态型水网建设，开展生态型水网建设研究，从“点、线、面”谋划实施重要江河湖库生态保护治理布局。“点”上，以江河湖库主要控制断面作为关键节点，以重要饮用水水源地作为重要节点，实施生态流量保障和水源地安全达标建设。“线”上，针对不同区域重点河流，研究建设“通山达海”的绿色生态水系廊道、“从源头到尾闾”的绿色河流生态廊道、“从源头到入河口”的绿色河流生态长廊等；针对重大输水线路，研究建设供水安全、生态安全的清水廊道对策措施。“面”上，针对生态屏障区、流域重点区域，研究水源涵养、水土保持生态建设方案。

6.强化重大水利工程生态环境保护

落实生态文明建设的相关要求，强化生态安全和绿色发展理念，高质量推动重大水利工程前期技术工作；以资源环境及生态保护红线作为刚性约束，加强南水北调后续工程、黄河黑山峡水利枢纽工程等重大工程布局与规模的环境合理性论证；积极开展生态环境保护关键技术研究，包括但不限于重大引水调水工程输水沿线污染风险识别和重大突发污染风险评估、生态约束下引调水工程调水阈值研究、大型水利水电工程（群）生态调度研究、水利工程影响区受损生境修复技术等，并运用于项目技术论证工作中，支撑水利工程建设高质量发展和生态环境高水平保护。

7.加强新时代水土保持技术支撑

贯彻落实《关于加强新时代水土保持工作的意见》，做好水土保持监督管理、生态建设、规划编制相关技术支撑；研究制定中央对省级的水土保持目标责任考核制度，持续支撑全国水土保持规划实施情况考核评估工作，压实地方水土保持主体责任；研究建立水土保持空间管控制度，制定国家级水土流失重点预防区和重点治理区以及水土流失严重、生态脆弱区域范围划定指南，落实差别化保护治理措施；研究新时代水土保持高质量发展特征，以及与之相适应的水土保持战略部署和布局，创新提出适应国家重大战略、乡村振兴、生态系统保护和修复的水土流失综合治理模式和分区治理策略。

8.强化水生态空间保护和管控

严守生态保护红线，依据河湖岸线保护和利用规划编制相关规范，加快完成规划编制与审核工作；按照水域岸线空间主导功能定位，统筹融合供水、防洪、交通、景观等多功能，严格保护和控制岸线开发建设，分区分类提出负面准入管理清单，促进岸线科学保护和合理利用；加快完成岸线确权划界、保护治理工作，将江河湖库生态空间管控融入国土空间管控的“一张蓝图”。

9.实施地下水超采综合治理

结合地下水超采治理与管理需求，研究地下水开采量复核、地下水水位控制和地下水超采动态评价技术方法，制定地下水控制指标确定技术规范；针对华北等地下水严重超采区、海（咸）水入侵区，研究地下水超采治理和河湖补水技术体系，促进地下水采补平衡和河湖生态环境复苏。

三、结 语

未来5年至“十五五”期末是加快推动水利高质量发展的关键期。贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记在全国生态环境保护大会上的讲话要求，重点围绕江河湖库生态保护治理重大战略研究、重大规划编制、重大工程论证等方面工作，以更高站位、更宽视野、更大力度谋划好江河湖库生态环境保护治理九大行动的工作思路，研究提出行动目标、具体任务及对策措施，加快推进复苏河湖生态环境、国家水网建设，助力水利高质量发展和生态文明建设。