项目法人对监理的管理实践经验

汤之飞，王 浪，倪坚敏，王有国

(海南省水利电力集团有限公司，海南 海口 570203)

目前我国的水利工程建设事业中，项目法人处于核心的地位，对项目移民安置和工程建设的质量、进度、投资等方面负责。然而，一些水利工程建设项目法人开展移民安置和工程建设管理面临诸多问题，影响了项目法人的管理效能，进而影响工程建设进度。移民综合监理能够根据国家批准的各类移民安置政策法规，对项目建设移民安置工作中的征地补偿、移民安置、专项设施迁(复)建、库底清理等工作进度和质量，以及移民资金的拨付和使用等方面进行综合性的全过程监督检查；建设监理能够依照水利工程建设有关的规范和技术标准，调度有限的资源对设计、施工、监理合同中的工程投资、建设进度和施工质量等方面进行控制和协调[1]。如图1所示，项目法人能够通过对两者进行管理，达到控制投资、进度、质量，管理信息、合同，以及协调各方工作关系的目的，较好的弥补项目法人的短板。

图1 项目法人管理关系图

天角潭水利枢纽工程通过移民综合监理和建设监理的有序实施，有效推进了移民安置和工程建设工作。该工程于2021年11月顺利完成导(截)流阶段的移民安置终验和工程导(截)流验收。本文以此为例，从“三控制两管理一协调”方面分析移民综合监理与建设监理的差异，并总结了项目法人的管理实践经验。

1 工程概况

天角潭水利枢纽工程是国家172项节水供水重大水利工程之一，也是海南省水网建设规划重点项目之一，工程位于海南省儋州市境内的北门江干流。开发任务以工业供水、农业灌溉为主，兼顾发电等综合利用，由主坝、副坝、引水发电建筑物、鱼道、总干渠、东岸干渠等建筑物组成。工程规模为Ⅱ等大(2)型，水库正常蓄水位58m，总库容1.94亿m3，电站装机5000kw，规划永久征收土地总面积23546.44亩，搬迁人口427户2190人，设计控制灌溉面积11.42万亩。工程建成后，将向洋浦经济开发区供水，保障工业用水需要；解决下游6个乡镇农田灌溉问题；同时合理开发利用水资源进行发电。

2 移民综合监理与建设监理的差异分析

天角潭水利枢纽工程移民综合监理是由地方人民政府和项目法人共同委托，建设监理是由项目法人单独委托，两者都致力于为项目提供服务，核心目标都是通过科学的管理手段，实现项目的投资、进度和质量等目标。但两者的工作内容有所不同，存在一定的差异。

2.1 投资控制

工程移民资金主要包含征地补偿费、移民安置费、专项设施迁(复)建补偿费、库底清理费、有关税费、基本预备费和其他费用等7个方面，移民综合监理的投资控制是针对以上7个方面资金的合理性、全面性、综合性及投资使用效益进行监督与分析。依据批复的移民资金概算和年度资金使用计划，跟踪检查征地补偿、移民安置、专项设施迁(复)建、库底清理、有关税费、基本预备费和其他费用的到位与专款专用情况。

工程投资主要体现在建筑工程、机电设备及安装工程、金属结构设备安装工程、施工临时工程、独立费用和基本预备费等6个方面，建设监理是针对以上6个方面建立并完善工程量支付、核定和索赔制度来进行投资控制，主要在于按照实际情况进行计量签证，把握资金是否及时到位，确保将工程投资控制在施工合同范围内。

2.2 进度控制

移民安置工作进度必须与枢纽工程建设工期有机衔接，需充分做到移民先行，适度超前[2]，如工程下闸蓄水前必须完成蓄水淹没范围内的征地补偿、移民安置、专项设施迁(复)建、库底清理等工作，否则将直接影响枢纽工程建设及相关验收进度。为此，移民综合监理对移民安置工作进度控制极为关键，其监督的工作内容也较为全面，主要包括对照移民安置年度计划，监督检查实施单位对征地补偿、移民安置、专项设施迁(复)建、库底清理等工作的完成情况，收集、整理、分析相关进度信息。若实施进度无法满足年度计划，则及时与实施单位商讨适时调整进度计划，以确保实现整体工期目标。

另一方面，建设监理主要关注枢纽工程建设过程的协调性，确保工程进度、材料供应、设备和人员投入、施工组织等符合计划要求，重点掌握工程关键线路的施工进度，利用横道图、网络图分析施工中的时差。若工程施工进度滞后，则通过经济、组织、施工技术等手段进行调整和纠偏。

2.3 质量控制

移民综合监理的质量控制较为宏观，主要体现在对征地补偿、移民安置、专项设施迁(复)建、库底清理等工作实施过程中操作程序的合规性进行控制，对补偿补助兑付项目、兑付标准、兑付方式及程序进行监督，严格把控移民安置工作的实施质量。

建设监理主要是对工程施工过程中的关键环节和重点部位进行质量监督，着重关注使用的原材料是否达标、是否偷工减料、以及施工质量能否达到规定要求[3]，并采取旁站监督、随机抽查、平行检测和巡视等方法进行质量控制[4]。

2.4 信息管理

移民综合监理的信息管理工作覆盖范围较广，是按照真实性、及时性、完整性和有效性原则对征地补偿、移民安置、专项设施迁(复)建、库底清理等工作进度、质量、投资的数据进行收集、整理和分析，为参与各方提供有效的信息资料。同时，还要指导各级移民实施单位整理完善移民安置工作过程中产生的补偿协议、录音、影像资料、移民建卡档案、会计档案等各类应归档文件材料[5]。

建设监理围绕工程施工这一领域进行信息管理，包括设计文件、各类收发文件、专题报告、隐蔽工程影像资料、工程量签证、监理周报、监理指令等方面的信息文件。按照档案管理的要求，对以上信息文件区分监理合同和文种后进行归档[6]。

2.5 合同管理

移民综合监理是收集整理移民补偿资金兑付协议、移民安置协议等移民安置合同，检查所有补偿合同的合法性、合规性、操作性，充分保护移民合法利益。

建设监理主要是从工程建设的投资、进度、质量等目标控制的角度出发，对设计、监理、施工、采购等合同进行管理，监督上述合同各方根据合同条款履行自身职责，全方面维护各方权益。

2.6 工作协调

组织协调是移民综合监理工作的重要环节，协调工作贯穿于移民安置实施的全过程[7]。主要包括移民安置目标协调和各方关系协调，移民安置目标协调可分为移民安置实施进度问题、质量问题的协调、资金使用与管理问题协调；各方关系协调包括与项目法人、政府部门、各级移民实施机构、设计单位、施工单位、监理单位等单位的协调。

建设监理的协调关系网是在项目法人、设计单位、施工单位等工程建设参建单位之间，由于建设监理是受项目法人的委托与授权开展监理工作的，故其协调的依据除了水利工程建设有关的法律法规和技术标准，项目法人的相关意见和建议也是建设监理协调的重要依据，只要项目法人的意图不违法、违规，建设监理往往都是在充分尊重项目法人意图的原则上进行协调。由此可见，建设监理的协调工作范围比移民综合监理要小。

3 项目法人的管理实践经验

天角潭水利枢纽工程开工建设初期，移民综合监理和建设监理均存在未按合同约定配备监理人员、监理履职不到位和缺少专门的从业资格要求等问题，以及监理工作深入不够，只停留于表面的现象。自工程于2020年开工建设以来，项目法人妥善解决了以上问题，总结出以下管理实践经验：

3.1 强化对监理机构的管理

依据招标文件及合同文件，要求移民综合监理和建设监理组建现场监理项目部，明确组织机构职能划分和各部门岗位职责；对监理机构人员配备数量和资质情况进行审查，按月考核现场人员出勤情况，解决了人员配备不足和资质不符问题[8]。

3.2 充分利用监理工作报告

要求移民综合监理和建设监理定期提交监理月报、季报、年报，对实施进展情况进行总结。项目法人通过审阅以上报告能够及时了解项目存在的问题和掌握实施进展，同时也能够通过报告编制的深度，侧面反映出监理工作的深度，及时对监理进行管理，避免监理工作只停留于表面，提高监理的履职能力。

3.3 重视管理人员专业能力

项目法人从自身出发，在移民安置工作和工程建设现场管理岗位上，均任用专业对口或经验丰富人员来对移民综合监理和建设监理进行管理，避免监理人员突破底线，弄虚作假，在一定程度上提高了监理人员专业层次和履职能力。同时，有针对性的定期组织开展移民安置、施工技术、质量控制、安全生产、专项验收、档案管理等方面培训，切实提高项目法人、移民综合监理、建设监理等现场管理人员的综合素质和专业能力。

3.4 建立健全考核表彰机制

项目法人建立健全了考核表彰机制，对设计、监理、施工等参建单位进行年度综合考评，评选出先进单位及先进个人，进行表彰并颁发奖金，有效提高了参建单位的工作积极性，激发了移民综合监理、建设监理以及各参建单位之间形成“比学赶超”的良好氛围，以饱满的热情投入到天角潭水利枢纽工程的建设中。

4 加强管理的对策建议

随着水利改革发展不断变化，水利工程移民安置和工程建设管理也面临着一些新形式和新挑战，为深化水利工程建设管理，适应水利工程高质量发展的新要求，对项目法人开展移民综合监理和建设监理的管理提出以下建议。

4.1 强化监理合同管理，构建高效的履职体系

项目法人应强化对移民综合监理和建设监理的合同管理，根据与移民综合监理和建设监理签订的合同条款，明确监理机构设置、人员配置、岗位职责，并督促其严格按合同约定组建现场监理机构和配备专业监理人员。一方面是督促移民综合监理定期提交项目移民安置周报、月报及进度报表，重点反馈移民安置实施进展情况，并充分发挥移民综合监理的政策、技术监督、指导作用，推动移民安置工作的规范开展。另一方面是项目法人应要求建设监理严格执行旁站监理制度，特别是对重要部位和关键工序，严防偷工减料的情况发生。除此之外，应大力支持建设监理工作，予以充分授权，切实让建设监理承担起相应的责任，将主要精力放在做好工程建设的监督管理上，积极引导建设监理提升核心竞争力，展现高效的履职能力。

4.2 充分利用监理细则，落实监理的主体责任

《移民安置监督评估实施细则》和《监理实施细则》分别是移民综合监理和建设监理开展工作的指导性资料，它反映了监理单位对项目实施过程中“三控制两管理一协调”的理解能力、工作方法和技术水平。项目法人应严格要求移民综合监理和建设监理分别按规定编制《移民安置监督评估实施细则》和《监理实施细则》，掌握两者对移民安置和工程建设的管控程序和方法，清晰界定监理的职责、权限和任务目标，落实监理的主体责任，有助于提高整体管理水平。

4.3 建立履约奖惩机制，提高监理工作积极性

项目法人应深化对移民综合监理和建设监理的考核指标，建立与监理履职绩效相挂钩的奖惩机制。一方面是项目法人对移民综合监理和建设监理建立奖惩机制，履约不到位则依据合同条款进行相应罚款，若高标准履约则进行适当奖励；另一方面是项目法人协调督促移民综合监理和建设监理建立内部奖惩机制，让监理单位人员的收入、奖励、晋升等与工作开展结果相挂钩，充分提高监理人员工作的积极性。

4.4 建立轮值例会机制，完善管理体制的缺陷

项目法人应建立轮值协调例会机制，由移民综合监理和建设监理双方轮流主持，地方移民实施机构、设计、施工等参建单位参加，就项目建设过程中存在的问题和困难进行定期梳理，对堵点、难点问题提出解决路径，明确时间节点，并督促责任单位落实解决。该机制能够促进项目法人全面掌握项目移民安置和工程建设的实施进展情况，解决移民安置和工程建设信息互通不畅、信息时效性不佳等问题，完善了管理体制的缺陷，在确保移民安置和工程建设协同推进中起了重要的作用。

5 结语

本文以实际工程案例研究分析得出，在“三控制两管理一协调”工作上，移民综合监理的工作主要是宏观把控，起到监督指导作用；建设监理是紧紧围绕工程建设开展工作，其工作内容属于微观层次，相对较为深入。结合现场管理经验，建议项目法人应强化监理合同管理、充分利用监理细则、建立履约奖惩机制、建立轮值例会机制，以上举措能够充分提高移民综合监理和建设监理的工作积极性，进一步提高履职能力，对项目法人管理移民综合监理和建设监理具有一定的借鉴意义。