水电移民政策助力西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果的若干思考

李家明，邓珠泽仁，沙英莫

(1.中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川 成都 610072；2.白玉县人民政府，四川 甘孜 627150；3.中共攀枝花市委党校，四川 攀枝花 617000)

0 引言

消除贫困，自古以来就是中华民族梦寐以求的理想，也是人类社会的共同追求[1]。2013年，习近平总书记在调研时首次提出“精准扶贫”的概念，拉开了我国精准扶贫的大幕[2]。在党中央、国务院的坚强领导和部署下，经过8a的艰苦奋斗，如期完成各项脱贫攻坚目标任务[3]。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上正式宣布我国脱贫攻坚取得最后胜利[4]，标志着我国彻底消除了农村绝对贫困人口，取得了人类历史上消除绝对贫困的重大阶段性胜利。但在未来很长一段时间内，我国总体发展不平衡、城乡统筹发展不协调、农业基础相对薄弱等问题依然突出，相对贫困问题和低收入问题仍然存在[5]。巩固脱贫攻坚成果任务艰巨，防止摘帽地区脱贫群众返贫仍任重而道远，必须正视部分脱贫成果的脆弱性。2020年12月，国务院扶贫办明确提出将“十四五”作为巩固拓展脱贫攻坚成果的五年[6]。同时，中共中央、国务院印发《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效结合的意见》(以下简称《意见》)，明确在2020年扶贫验收后转向乡村振兴发展，设立5a过渡期，过渡期内严格落实“四个不摘”要求[7]。国务院扶贫办的决定和该《意见》的颁布，意味着对于“三区三州”等相对贫困连片地区，在巩固拓展脱贫攻坚成果过程中仍然保留部分帮扶政策。如何瞄准过渡时期相对贫困地区社会经济发展特征和自然环境特点，有针对性地采取政策措施，巩固拓展脱贫攻坚成果，是当前相对贫困地区发展亟待探索解决的问题。

西藏地区独特的地理位置、地形地貌和气候条件造就了西藏地区独有且丰富的生态资源和水能资源，同时也使西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果面临挑战。一方面，西藏地区水能资源丰富，理论蕴藏量1.88亿kW，约占全国水能资源的30%，技术可开发量1.76亿kW，约占全国总量的25%，均居中国首位[8]。另一方面，西藏是国家重要的生态安全屏障，重点生态功能区和禁止开发区分别占全区国土面积的67.8%和37.6%[9]，生态系统极为脆弱，使得经济与社会发展水平相对落后于其他地区，巩固拓展脱贫攻坚成果面临挑战。2019年国家发展改革委发布《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》(发改能源规〔2019〕439号)，明确提出坚持水电开发促进地方经济社会发展和移民脱贫致富方针，为西藏地区将水电开发作为巩固拓展脱贫攻坚成果的重要举措提供了依据和思路。西藏地区如何充分发挥水能资源优势，培育水电支柱产业，把握好水电开发契机，利用好水电移民政策，将水能资源优势转化为经济优势，增强自身发展动力，助力巩固拓展脱贫攻坚成果，具有重要的理论和现实双重意义[10]。然而，现有研究主要聚焦于巩固拓展脱贫攻坚成果的基层治理、体制机制、目标导向、重点内容及实现路径[4，6，11]，着重从框架及思路上整体探讨了巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效结合的基本逻辑、研究进展、重要性及必要性、路径及重点[12-13]。对于如何利用水电移民政策助力西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果，缺少相关针对性地研究。

鉴于此，文章聚焦于西藏地区，在评析当前水电移民政策和巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，分析水电移民政策助力西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果的可行性，提出思考和建议，以其为后续西藏地区利用水电移民政策助力巩固拓展脱贫攻坚成果提供思路。

1 现行政策体系

1.1 水电移民政策

水电移民安置影响范围广，涉及事项多，时间周期长，是一项艰苦、庞大、复杂的系统工程[14]。水电移民能否得到妥善安置，直接关系到移民群众的切身利益以及当地的社会经济稳定。为了保障移民群众的合法利益，维护社会稳定，经过几十年水电移民实践与发展，我国水电移民政策逐渐完善。形成了以《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)为主，坚持以人为本原则、相对完整的水电移民政策体系[15]，为做好移民安置工作提供了依据和指导。

总体而言，我国水电移民政策主要包括基本和通用法律法规、专用或行业法规、水利水电工程项目的专项法律法规以及地方移民工作条例文件等四部分，为我国水电移民安置提供了主要依据。具体而言，我国实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平[16]。移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。另外，我国水电移民政策涵盖了建设征地处理范围、实物指标调查、农村移民安置规划、城市集镇迁建规划、企事业单位处理、专业项目处理、库底清理、移民安置补偿费用概算、环境保护与水土保持、移民安置档案管理、后期扶持措施等移民安置各个环节，并针对每一环节都出台了相应的规程规范用于指导实践工作。同时，部分省、自治区、直辖市政府结合本区域水电移民安置实际情况出台了相应移民安置管理条例，用于指导本区域水电移民安置工作。如四川省出台了《四川省大中型水利水电工程移民工作条例》《四川省大中型水利水电工程移民规划工作管理办法》等。

由于西藏地区特殊的社会经济条件、地形地貌、生态环境和宗教民族文化差异，使得西藏地区部分水电移民支撑文件还不健全，水电移民工作机制在前期管理、实施管理及后期管理等方面相较于其它地区都存在一定差异[17]，但总体适用全国水电移民相关法律法规和规程规范。

1.2 巩固拓展脱贫攻坚成果

自2013年习近平总书记首次提出“精准扶贫”概念以来，西藏自治区党委、西藏自治区人民政府联合地方领导机构和部门，根据中央指导意见和通知，结合本地区扶贫工作实际情况制定了一系列本地区的规划、扶贫支持政策、指导意见和实施细则。作为全国14个连片特困地区中面积最大的片区和唯一以全区整体划入贫困区的省区，西藏地区是脱贫攻坚的“硬骨头”[18]。截止到2019年底，西藏62.8万建档立卡贫困人口全部脱贫，74个贫困县(区)全部摘帽，西藏全区各族人民的绝对贫困问题得以解决[19]。然而，西藏地区防止规模性返贫现象发生，巩固拓展脱贫攻坚成果仍面临挑战。

2020年8月，习近平在中央第七次西藏工作座谈会上指出：“要在巩固脱贫成果方面下更大功夫、想更多办法、给予更多后续帮扶支持”[20]。巩固拓展脱贫攻坚成果重在“巩固”与“拓展”[19]，巩固脱贫攻坚成果即巩固“精准扶贫”时期所取得的扶贫成果，可主要分为巩固产业发展成果、生态建设成果、文化建设成果、乡村治理成果和民生改善成果五个方面[21]。拓展脱贫攻坚成果即在巩固脱贫攻坚成果的基础上，提升脱贫攻坚质量，拓展脱贫攻坚范围，让脱贫成果发挥出更大的成效。因此，巩固拓展脱贫攻坚成果既需要保持现有帮扶政策、资金支持、帮扶力量总体稳定，严格落实中央“四个不摘”要求，巩固“两不愁三保障”成果[22]；也需要健全防止返贫监测帮扶机制，农村社会保障和救助制度，完善政策兜底保障等帮扶措施，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户进行常态化监测，切实保障其基本生活。同时，既需要坚持和完善社会力量参与帮扶等机制，加强就业、产业扶持和后续配套设施建设，优化协作帮扶方式，完善城乡产业互动的利益联结机制，也需要增强西部地区相对贫困地区自身的“造血”功能，提升其内生发展能力[23-24]。

1.3 水电移民政策助力巩固拓展脱贫攻坚成果可行性

西藏地区是目前我国水能资源开发的重点区域，部分水电工程建设征地涉及范围与巩固拓展脱贫攻坚成果地区相重叠，移民群众具有“双重身份”，既是水电移民，又属于脱贫易致贫户。如YBT水电站与昌都市“三岩”片区，BL水电站与昌都市外冲异地扶贫安置点等，也为水电移民政策助力西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果打开了窗口，可行性主要包括以下几个方面。

(1)分层领导体制一致。水电移民政策与巩固拓展脱贫攻坚成果分属不同的政策体系，其共同目标都是让人民群众能够稳得住、有就业、逐步能致富，过上好日子。实际工作中，水电移民政策与巩固拓展脱贫攻坚成果在政策要求、工作深度、执行层级和执行结果均有差异，但两者存在政策交叉之处，且都是在中央有关部门的统筹下，由县级人民政府具体落实。

(2)资金来源途径相似。水电移民资金属于能源行业资金，扶贫资金属于国家资金，资金来源有所差异，且均属于专款专用，但本质上都属于国有资金。

(3)实行信息动态监测。水电工程建设征地移民实物指标调查将对建设征地范围内所涉及对象的数量、规模、标准和功能等方面进行全面、细致的调查，能够查明水电工程建设征地范围内所涉及对象的基本情况。而巩固拓展脱贫攻坚成果前提条件是健全防止返贫监测帮扶机制，及时掌握收入水平略高于国家农村贫困标准的边缘易致贫户信息，进行动态监控，并及时采取措施，确保不发生规模性返贫。水电移民实物指标调查成果一定程度上可为巩固拓展脱贫攻坚成果提供全面的一手信息和资料。

(4)安置方式异中有同。我国水电移民安置方式多种多样，大致可分为生产安置方式和搬迁安置方式。巩固拓展脱贫攻坚成果同样涉及易地扶贫搬迁等措施。利用好水电移民政策，可以充分发挥水电移民群众带头作用，解决巩固拓展脱贫攻坚成果中异地扶贫搬迁的现实困难。

(5)注重村镇宜居品质。我国水电移民安置与巩固拓展脱贫攻坚成果都明确提出提升基础设施和基本公共服务水平，改善生态环境，加强居住区风貌管控的要求的目标。水电移民居民安置点的风貌打造可满足巩固拓展脱贫攻坚成果相关风貌打造要求，从而节约资金投资。

(6)重视后期政策兜底。我国水电移民政策实行后期扶持政策，包括库区维护基金、库区建设基金、后期扶持基金和移民后期扶持优惠政策，用于扶持水库移民恢复和提高生产生活水平，解决移民遗留问题和扶持发展生产，并对移民实施的优惠政策[25]。后期扶持政策与巩固拓展脱贫攻坚成果的农村社会保障和救助制度以及兜底保障等帮扶措施目标上不谋而合。

综上所述，水电移民与巩固拓展脱贫攻坚成果分属两个不同行业，不同的政策体系，但两者在实践工作中又是交叉融合、相互影响的。水电移民政策助力西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果具有较强的可行性和现实意义。

2 思考与建议

(1)成立水电移民与巩固拓展脱贫攻坚成果联合工作小组。巩固拓展脱贫攻坚成果坚持“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的管理体制，由省、市、县、乡、村五级书记一起抓；水电移民安置工作实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制。相较而言，水电移民工作有项目法人的直接参与，而项目法人以央企和国企为主体，承担着一定的社会责任。根据“发改能源规〔2019〕439号”水电开发利益共享的精神，可由县政府组织成立包括县政府及各职能部门、项目法人以及移民安置规划设计主体设计单位的联合工作小组，由地方政府领导，项目法人全程参与，明确主体责任与事权范围，通力合作，统筹协调好区域内水电移民安置与巩固拓展脱贫攻坚成果工作。

(2)在现行法律法规框架内统筹使用水电移民资金与扶贫资金。相较于其他地区，西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果在扶贫资金、扶贫项目、扶贫政策等方面都有较大的倾斜力度，巩固拓展脱贫攻坚成果资金来源包括了中央政府投入、省级政府投入以及少部分社会公益性资金。水电移民安置补偿补助费用由项目法人单一出资方式组织实施。扶贫资金和移民资金都属于专项资金，专款专用，当水电移民对象与巩固拓展脱贫攻坚成果政策相互交叉，对象相互重叠时，在符合扶贫资金和移民资金政策使用条件基础上，对扶贫资金和移民资金进行拼盘使用，统筹考虑规划和建设，有效避免资金重复投入和浪费，提高资金使用效率，提升水电移民安置和巩固拓展脱贫攻坚成果质量。

(3)建立水电移民与脱贫户集中管理的信息数据库，实现数据共享。西藏地区脱贫攻坚战时间短、条件差、任务重，脱贫攻坚成果具有一定的脆弱性，及时摸清脱贫不稳定户和边缘人群易返贫户的基本情况对于防止脱贫群众返贫尤为重要。水电工程实物指标调查是水电移民安置的基础性工作，为水电工程建设征地移民安置规划设计及实施提供详细可靠的基础资料。西藏地区水电移民主要实物指标在农村部分，而脱贫不稳定户和边缘人群易返贫户主也主要在农村部分。在乡村振兴局和水利局领导下，涉及乡镇干部、项目法人和主体设计单位共同参与，建立水电移民与脱贫户集中管理的信息数据库，做到数据共享，动态监测，及时更新，防止脱贫群众返贫以及因为水电移民而致贫。

(4)探索水电移民安置方式与巩固拓展脱贫攻坚成果具体措施结合方式。水电移民生产安置方式多样，包括农业安置、工业安置、第三产业安置、投亲靠友安置、自谋职业安置和逐年货币补偿安置等，而西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果主要延续了扶贫政策与措施，这些政策与措施包括了产业扶贫、就业扶贫、易地搬迁扶贫、生态扶贫、教育扶贫、交通扶贫、水利扶贫、健康扶贫、危房改造扶贫、电力扶贫、网络扶贫和旅游扶贫等等。当两者对象存在交叉时，水电移民安置方式与巩固拓展脱贫攻坚成果具体措施可进行有效结合，如农村移民安置方式的农业安置、工业安置、第三产业安置与产业扶贫、就业扶贫相关政策结合；移民专业项目迁(复)建与交通扶贫、水利扶贫、电力扶贫相关政策结合等；搬迁安置的移民集中安置点建设与易地搬迁扶贫、危房改造扶贫、旅游扶贫相关政策结合。

(5)充分利用水库蓄水形成的水域景观提升移民村镇宜居品质。“发改能源规〔2019〕439号”明确提出提升移民村镇宜居品质的要求，巩固拓展脱贫攻坚成果也明确要求进一步提升农村基础设施和基本公共服务水平，持续改善生态环境，推进美丽宜居乡村建设。当水电工程建设征地范围与巩固拓展脱贫攻坚成果区域相重叠时，可充分利用水电站水库蓄水综合打造沿江临山靠水景观，合理布局迁建移民集镇和居民点新址，适当提高移民集镇和居民点迁建标准，加强风貌管控，从而改善库区沿江居民点及移民安置点人居环境，提高沿线群众和移民生活环境质量，更好地巩固拓展脱贫攻坚成果。

(6)水电移民后期扶持政策与巩固拓展脱贫攻坚成果政策兜底措施相结合。水电移民安置完成不是终点，而是移民新生活、新奋斗的起点。同样，脱贫摘帽也不是终点，而是脱贫群众新生活、新奋斗的起点。水电移民后期扶持政策和巩固拓展脱贫攻坚成果的社会保障和救助制度、政策兜底保障都体现了党和政府对人民群众负责到底的精神，当两者政策对象重叠时，根据项目和区域实际情况有效结合，进行动态调整，从而巩固拓展脱贫成果，维护社会经济稳定。

3 结语

西藏地区独特的地理位置、地形地貌和气候条件使得丰富的水能资源与巩固拓展脱贫攻坚成果面临挑战并存。相较于其他地区，西藏地区运用水电移民政策助力巩固拓展脱贫攻坚成果更具优势。文章分析了水电移民政策助力西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果的可行性，并提出了思考和建议，为运用水电移民政策助力西藏地区巩固拓展脱贫攻坚成果进行了有益的探索。同时，需要说明的是，文章提出的思考和建议较为偏向宏观，涉及两者具体结合的路径、方法、费用分摊方案等内容将在接下来的研究工作中进一步完善。