新疆某高标准农田建设存在问题及对策

左毅军

(新疆昌吉回族自治州昌吉市榆树沟镇农业畜牧业发展服务中心，新疆 昌吉 831100)

我国是农业大国。实施高标准农田改造行动是发展农业的重要举措，为夯实现代农业发展基础、加快建设农业强国贡献力量[1]。作为粮食生产基础的农田，其质量不仅影响粮食产量，更关系到粮食安全的根本：农产品质量的优劣。同时，在促进农业绿色低碳发展、促进农业农村生态文明建设等方面，农田作为生态系统的重要组成部分，土壤是重要的碳库，作用十分明显[2]。加快高标准农田建设，切实提高建设标准和质量，真正做到旱涝保收、丰产稳产，实施藏粮于地、藏粮于技的战略，促进农业生产条件和生态环境改善、粮食生产能力提升。到2020年底，全国已完成5.33×107hm2的高标准农田建设任务。已建成的高标准农田节水、节电、节肥、节药、节人工效果明显，普遍提高了粮食亩均生产能力10%～20%，亩均节本增效500元左右，对保护农民种粮积极性发挥了重要支撑作用，确保了全国粮食连续多年稳定增产1.3万亿斤以上。过去零零散散的土地，通过“小田改大田”措施，逐渐变为“田成方、路成网、渠相连”的现代高效农田。将高标准农田建设与农村振兴、生态环保相结合，极大地改善了农业生产条件，使工程完工后旱能灌、涝能排、地平土肥，机械化作业可全程实施，农田变良田，农民种粮积极性大大提高[5]。高标准农田新建和改造提升重点在于建设农田灌排设施，健全长效管护机制，通过灵活运用拆田坎、小改大、零改整等措施，实现耕地集中连片，项目建成后，农田宜机化率达到100%，干渠道输水能力将明显提高，可科学合理配置区域水资源，改善农田项目区农业灌溉条件[6]。总结当前存在的问题，探索农田水利建后管护机制，在建设“宜机宜耕、能排能灌、高产稳产、旱涝保收”标准农田的基础上，加强农业节水改造升级，提升渠首工程调水能力和渠系结构安全水平。

1 项目概述

1.1 高标准农田建设背景

近年来，新疆维吾尔自治区高度重视高标准农田建设工作，以增强粮食生产能力为主要目标，以粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和自治区认定的“四个百万亩”制种基地建设高标准农田为重点，着力抓好永久基本农田建设。积极争取扶持高标准农田建设资金，巩固提升粮食生产能力，坚持高位推进高标准农田建设，传统农业[7]进一步引入现代农业发展轨道。截至2022年底，以加强农田基础设施建设为抓手，新疆已累计建成高标准农田2.40×106hm2，占全区耕地总面积的40.6%，兴建阿尔塔什、玉龙喀什等一批重要水利枢纽，为农业防洪抗旱提供坚实支撑[8]。

1.2 建设高标准农田的必要性

推进高标准农田建设，稳步提高粮食生产能力，一方面是巩固提升粮食生产能力的关键一招。我国大规模推进高标准农田建设取得了显著成效，但粮食需求仍将保持刚性增长趋势，特别是消费结构改善、营养改善，在人口数量增加的情况下，中国的粮食依然是紧平衡状态。再加上当前我国粮食生产面临的形势十分严峻，必须不断巩固和增强粮食综合生产能力，如病虫害、自然灾害等不确定因素的影响，我国粮食安全绝不能掉以轻心。此外，高标准农田建设通过田块整治、土壤改良、灌排沟渠和田间道路配套等综合措施，集中力量打造集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田，不断改善农田基础设施条件。建成后的高标准农田，可使水土资源利用效率明显提高，粮食生产能力和防灾抗灾减灾能力得到增强，项目区建成后可平均增加10%～20%的粮食生产能力。这对保障国家粮食安全将起到极为重要的作用，其意义不言而喻。

1.3 项目实例

以位于新疆维吾尔自治区阿克苏地区东南部、塔里木盆地北部、渭干河绿洲平原南端、北依天山、南拥大漠的沙雅县高标准农田建设项目为研究对象，研究区域为古丝绸之路重要通道。境内有塔里木溪、渭干溪两大灌区。按照“农田整改到位、灌排设施配套、生产方式先进、运行管理规范”的标准，推进高标准农田建设[9]。通过建设高标准农田节水工程、创新节水机制，沙雅县高标准农田农业产出有效增加，水资源利用效率得到大幅提高。

2 存在问题

2.1 运行机构不够健全

高标准农田项目建成后管理机构定位不准、职责不明等问题。目前主要实行乡镇为主、县级水利部门和乡镇政府双重管理，随着乡镇机构改革的推进，许多基层水利管理单位职责不清、运行管理体制不顺，一些农田水利工程管理责任难落实、防汛责任难落实、水利突发事件无人处理，一些基层水利管理单位的管理责任难落实，

2.2 管理体制不够完善

高标准农田管理机制不够健全，管理意识不强，在水利工程建设过程中，管理人员对管理目标认识不清，认识的深度和广度不够，对管理目标的规划不够到位，管理人员对管理目标的认识不够深入，不够到位。效率较低，水利工程项目建设速度较快，但确保了较高的质量。项目运行管理制度有待完善，资金筹措、工程建设、项目管理方面存在问题项目，管理不够规范，在水量分配、设施维护、财务管理等缺少科学有效监管运行措施。

2.3 维修养护资金不足

高标准农田项目运行后期，面临渠道维修、供水功能萎缩的问题，农田水利设施往往重建设，轻管理，建管脱节，后续维修养护资金严重缺乏。一方面，小型水利工程水费征收与管护职责不对称，导致管护经费捉襟见肘，水费征收与管护责任难以兼顾。另一方面，受多种因素影响，部分高标准农田水利工程建设依然存在质量管理体系不健全、约束力不强的问题，导致后期管理不善，部分工程设施无法正常运行，严重影响工程运行效益，也增加后期的维修成本，使项目经济压力进一步增大。由于农田水利工程大多修建在农村，地方财政和农民筹措资金有限，难以承担常年运维费用，导致工程效率难以充分发挥。

2.4 农户管护意识薄弱

由于管理制度不健全，高标准农田项目农民参与管理积极性不高。农民群众没有把水利设施当作与自身利益相关的农业生产设施来对待，积极参与工程的维护管理，对小水利工程的相关管理决策不了解，参与程度不高，组织上包办安排农村水利组织的负责人或成员占多数。项目区农田用水粗放，计量状况差，节水意识淡薄，农业灌溉失去节水的积极性，农田灌区为获得较多的收益，鼓励多用水，从而在一定程度上影响节水积极性。

3 对策分析

3.1 建立健全运行管理机构

其组成人员包括会长、管理员、会员等，对高标准农田用水水户协会进行规范化建设，以有效解决当前农田工程改造轻管理问题，确保工程建成后，能够推动建立新型农业供水管理体系，推行农民用水自治，确保工程效益得到充分发挥。项目区范围广、渠道长，涉及的乡镇、村庄较多，容易造成用水主体相互推卸管护责任现象。因此，本次高标准农田项目建设完成后，虽然采用农民用水协会作为项目区的运行管理结构，但考虑到农田较大，涉及的范围又较广，建议今后对高标准农田进行水利管护体制改革，成立专门的机构管护渠道[10]。

3.2 完善运行管理制度

高标准农田工程竣工验收后，及时办理移交手续，向水协移交工程使用权、管理权和用水决策权，签订工程管护、水费收缴等合同，明确相关各方的权利和义务，确保工程发挥效益，确保灌溉设施长效化。

①水量分配和灌溉制度：实行有计划供水、按合同供水。明确双方的权利和义务。做到适时、适量、科学合理供水。坚持灌溉用水管理的原则是“四性”，即有计划、有同步、有保障、有平衡。②工程设施维修制度：灌溉期间协会成员要对渠内的水进行巡查和维护，用水小组必须组织人员每天对所辖渠内的水进行巡查和维护，保证渠内安全通水。③财务监管制度：协会财务监督工作管理应遵守国家相关法律法规，切实履行财务制度职责，主动接受主管部门检查与监督。④会议制度：出席大会的正式会员代表必须有2/3以上，由出席大会的所有正式会员代表以赞成票多于赞成票的过半数投票表决，方为有效的会员大会决议。

3.3 设施管护及资金来源

工程设施管护措施：根据《中华人民共和国水法》结合当地实际，对干渠线管理范围进行确权划界，以法律形式明确了工程管理单位的管理范围和权限，以加强工程的管护，确保工程安全运行，充分发挥项目区的效益。禁止在划定的管护范围内取土挖坊、开沟设渠、炸鱼等的非法活动，并依法对工程实施保护。针对干渠和渠系建筑物的管理、检查、观测、维护和防洪抢险，各建筑物的维护应以预防为主，防重于修，修重于抢的原则，当建筑物出现缺陷时，应及时维修，防止缺陷扩大。特别是汛期，应加强巡视，确保安全，出现险情，应立即报告，尽快抢护。

设施管护资金来源：以农业生产条件改善、农产品新增产能及产值、节水发电和社会生态环境等方面的效益为主，项目实施后产生的效益是多方面的。但项目区直接的收益只有灌溉效益，因此设施管护的经费来源就是收取水费。

3.4 水价核算及水费收取

水费目前是委托代收的，应逐步改为高标准农田项目管理单位自收。农业水费的征收方式逐步由按亩计收过渡到按成本价、按方、按季节征收。在用水紧张季节，应根据来水量按各条渠道的灌溉面积进行计划分配水量，超过计划用水量的，应书面报告管理单位批准，并加价收缴水费。与此同时，水费为管理单位自收自支资金，不作为地方财政收入，不缴纳税金，结余资金可结转下年使用，任何部门不得扣用和调用。建立和健全有关财务制度，接受项目区协会会员的监督、检查、定期向上级有关部门报告水费的使用情况，配备和充实必要的经济管理人才，确保高标准农田项目管理单位良性循环。

3.5 调动农户管护的积极性

建设农田水利灌溉设施，农民是直接的参与者，同时也是受益者。突出抓好农户的专业技能教育培训，采取多种形式帮助农户提高专业技术水平。从制度建设投入中列支专项资金，教育引导农民群众树立大局意识、服务意识、责任意识，立足基层、履职尽责、真抓实干，逐步建立起一支适应高标准农田项目工作需要、在高标准农田经营管理中发挥重要作用的管理型、服务型、效能型职工队伍。

4 结语

本文针对新疆沙雅县高标准农田项目建后管护存在的问题进行分析，分别从管理、制度、资金、人员等方面采取措施增强建后运行管护，提升高标准农田水利项目管理的综合能力。下一步，应统筹实施高标准农田、智慧农业、高效节水等项目，做好项目顶层规划布局，加快推进农田灌溉智能化建设，提高水资源利用率，提升粮食综合生产能力。同时，加强与行业内科研院所、信息化企业的合作，围绕农田智能灌溉等领域开展联合攻关，深化协同创新，推动智能灌溉等技术与装备研发，发挥各自的技术和资源优势，建立各层级、多领域常态化合作机制，早日取得实质性合作成果，为高标准农田建设贡献科技力量。