新时期提升消防安全综合监管工作质效的思考

韦庆夫

摘要：履行消防安全綜合监管职责是中央改革文件赋予消防救援机构的重点工作职能，是消防救援机构监督职能由“审批主导”向“统筹主导”模式转变的必由之路。现就如何提升消防安全综合监管质效进行分析思考，通过分析消防安全综合监管的依据和现状，提出强化综合监管平台建设、明白人队伍建设，突出“穿透式检查和追责”以及考核考评力度等建议。

关键词：消防安全；综合监管；质效

中图分类号：D035.36      文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2023）12-0086-03

2023年，国务院办公厅出台《关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》（国办发〔2023〕1号）（以下简称《意见》）为加强和改进新时期消防监管工作指明了方向。《意见》指出深入推进跨部门综合监管，是加快转变政府职能、提高政府监管效能的重要举措。对涉及多个部门、管理难度大、风险隐患突出的监管事项，建立健全跨部门综合监管制度，强化条块结合、区域联动，完善协同监管机制，提升监管的精准性和有效性[1]。开展好消防安全综合监管工作已迫在眉睫、是改善消防安全监管工作现状的重要机遇和挑战。只有坚定消防体制改革方向，明晰消防安全综合监管思路，落实消防安全综合监管职责，规范消防安全综合监管机制建设，才能切实提升消防安全综合监管工作质效。

1 开展消防安全综合监管的依据

综合监督管理一词最先出现于2002年实施的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）。2009年6月实施的《国家安全监管总局关于进一步加强安全生产综合监管工作的指导意见》（安监总管二〔2009〕125号）明确规定了综合监管的要义，其基本原则：坚持行业主管、各司其职；坚持分级负责、属地监管；坚持区别对待、分类指导；坚持综合协调、监督检查[2]。2010年，《国家安全监管总局关于贯彻落实国务院〈通知〉精神强化安全生产综合监管工作的指导意见》（安监总管二〔2010〕203号）将消防纳入重点行业（领域）进行综合监督。

1.1  法律依据

一是国家法律。《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第二条明确指出消防工作的方针是“预防为主、防消结合”，以政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与为原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的原则是具有高度原创性、科学性和前瞻性的监管理念，是实施消防综合监管的最有力的法律依据。《安全生产法》就是牢牢抓住“三管三必须”原则，以全面推动综合监管的落实。《消防法》的“部门依法监管、单位全面负责”就可以全部涵盖“三管三必须”。消防安全监管工作具有高度社会化，包含安全生产领域在内的所有公共安全领域的监管，较安全生产立法多了“政府统一领导”和“公民积极参与”的原则。二是地方性法规。全国各地都有自己的消防法规，就广西而言，2023年5月26日修订通过的《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国消防法〉办法》第五条规定：县级以上人民政府消防救援机构依法对消防安全实施综合监督管理。明确了广西区内各级消防救援机构行使消防安全综合监管职权。

1.2  部门三定方案

部门“三定”其中一个主要内容是明确其主要职责，即规定部门的主要职能和相应承担的责任等，是判定和厘清一个部门或机构职责范围和边界的法定依据。三定方案在对内和对外两方面均具有法定效力。在内部，它是作为行政机关履行职责的依据，也可以作为行政机关之间职权纠纷裁决的依据；对外，它是作为判断被诉行政行为的职权（责）要件是否合法的依据。当前机构改革的三定方案，已经明确规定了消防救援机构对消防安全要实施综合监管。消防机构可以此为依据，去推动和实行对行业主管部门的消防安全行业监管。也可以此为依据，作为对不履行法定职责行政执法责任以及失职渎职刑事法律责任等各种责任的抗辩。

1.3  政府工作指导意见

政府工作意见不属于行政法规，属于党政机关公文，是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力的文书。消防安全属于“直接关系人民群众生命财产安全、公共安全和潜在风险大、社会风险高”的重点事项，理应纳入跨部门综合监管范畴。《消防安全责任制实施办法》（国办发〔2017〕87号）也明确了县级以上人民政府以及其他有关部门要从“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”出发，在各自职责范围内依据法律法规做好本行业、本系统的消防安全工作。

2 消防安全综合监管现状

2.1  消防安全综合监管意识需要进一步提升

看行业部门，当前社会面消防安全形势依然严峻，各行各业消防安全事故时有发生，消防工作社会化机制尚未常态化运转。虽然已有法律法规明确地方政府及行业主管部门相应的消防监管责任，但部分地方政府、行业部门和社会单位主体责任落实仍然需要加强，部门间联勤联动不够畅通，部门抓实消防安全主体责任落实的力度需要进一步强化。在消防系统，凡是发生较大以上火灾事故，消防系统内部自上而下的巨大压力传导，在基层各地立即要开展各项专项整治行动，但在发生事故前，各地各行业部门主动开展本辖区、本行业的专项整治行动少之又少，一定程度上存在“头痛医头脚痛医脚”的现象，主动监管的意识仍然不足。

2.2  行业部门消防安全综合监管能力需要进一步加强

“部门依法监管”充分体现出职权法定的现代行政理念，强调的是行业监管部门要在法定的职责范围内进行监管。但现实情况中部分行业部门对“消防安全责任制”还存在认识不足，行业主管部门对消防安全监管实际还不擅长；缺少本行业系统的消防安全管理“明白人”，消防安全工作开展有时候只限于发文开会，“不愿管、不会管、不敢管”以及等靠消防部门来检查指导的现象一定程度上存在。

2.3  消防安全綜合监管力度需要进一步加大

应急管理部门开展综合监管是依托安全生产委员会（以下简称“安委会”）实施，在各级政府，安委会属于领导级别高、协调力度大、党政一把手，往往会更加高度关注。开展消防安全综合监管要依托消防安全委员会（以下简称“消安委”），但是消安委还存在协调力度相对较小的实际情况。当前消防部门内部的消防监管力量不足与现实繁重的消防安全监管任务矛盾仍然突出，仅靠消防部门内部的监管力量作用力还不足，还不利于社会化消防监督管理工作的落实。例如，在处理部分消防安全隐患行为投诉时，很多时候需要多个行业部门的配合、需要行业部门“三管三必须”的监管才能真正消除隐患。消防安全综合监管需要行业部门和监督部门共同发力才能真正落实有效。

3 提升消防安全综合监管工作质效的思考

3.1  强化消防安全委员会平台的建设

应急管理部门实行综合监管的手段就是紧紧依靠安委会平台。国家安委会主要职责有综合监督管理全国安全生产工作；依法行使国家安全生产综合监督管理职权，以分级、属地为原则，指导、协调和监督有关部门开展安全生产监督管理工作，业务指导地方安全生产监督管理部门等，明确了安委会综合监管的职能。同时，在地方各级安委会办公室均有专门的编制岗位，安委会及其办公室的调度功能强大、议事会商机制比较畅通。对比，各地的消安委及其办公室的地位、功能及作用明显较低，有的地方很少使用消安委及办公室的作用，直接使用消防救援机构的名称处理与地方政府及部门之间的关系，效果甚微。要借鉴应急部门的做法，把各级消防综合监管的平台建好、建强，为实施消防安全综合监管提供强有力保障；及时完善消安委及办公室的职能，力争能在地方落实消安委办公室岗位编制及人员，真正搭好协调畅通、监管有力的消防综合监管平台。持续发挥消防安全委员会议事平台作用，维护和加强消安委协调机制的独立性、权威性和不可替代性，避免被削弱甚至整合。加强各级消安委办实体化运行工作，健全形势研判、会商磋议、考核通报等机制，定期召开领导成员会议、联络员会议、消防安全形势分析会等，常态化开展隐患抄告、清单推进、联动执法、信息共享、简报通报等工作，有效解决跨部门、跨行业和领域、跨地区的重大消防安全问题。同时可以充分搭上地方综治、政法平安建设等平台，统筹运用好考核、巡查、督办、挂牌、约谈、函告、警示等各种方法手段，积极推动消防安全综合监管机制的落实。

3.2  强化行业部门明白人队伍的建设

实施消防综合监管的目的是督促行业部门和单位落实主体责任。落实“部门依法监管、单位全面负责”的消防工作原则。最终落实责任还是在行业部门和单位的人身上。因此行业部门和单位必须有抓消防安全责任落实的明白人。改革转隶之前，消防部门全面负责审验及监督检查，常常产生这样的误区：消防技术性高，存在很大的专业性，消防安全隐患的查处只有消防机构才知道，行业主管部门和单位并不知晓。部分行业部门反映本行业检查发现的消防安全问题所属单位整改不积极，消防部门检查下发的整改通知书单位整改就积极的奇怪现象。无形中会促使行业部门对消防部门产生较强的依赖性。虽然法律和三定方案都明确了行业部门的消防安全责任，但是如果行业部门没有真正明白消防安全管理的人，最终的消防安全责任制也是无法真正落实的。要从严落实行业部门消防安全责任人和管理人的相关制度机制，做到明确人员、明晰责任、明白要求。定期开展明白人的培训、检查和考核工作；建立“消地共享”的消防专家团队、技术服务机构，为社会提供“内行人”；指导行业部门分类制定消防安全指南指引，组织编制消防安全图册、培训课件等，大力培育行业、单位“明白人”；促使消防安全管理“简单化”，推动消防工作“社会化”进程。着力解决明白人的难题，切实改变行业部门消防安全“不愿管、不会管、不敢管”的现象。

3.3  突出“穿透式检查和追责”的力度

“穿透式检查和追责”是把哲学上“透过现象看本质”的思维方式运用到行业部门和社会单位落实消防安全责任的检查和发生火灾后的延伸调查追责当中。如河南安阳凯信达“11·21”特大火灾事故调查报告中提出了各级党委政府、商务、应急、公安、住建、自然资源等部门的责任，相关责任人被追责[3]。通过此类穿透式检查和追责，倒逼各级行业部门落实消防监管职责。充分利用消安委平台开展专项检查、巡查工作，每年对行业部门消防责任制落实情况进行“穿透式检查”考核，并将考核结果公之于众。紧紧抓住中央政策文件关于火灾事故调查处理职能定位要求，明确消防救援机构代表政府牵头负责火灾事故调查处理的职责。健全完善火灾事故延伸调查机制，对发生较大火灾事故开展“穿透式检查”，真正将涉及消防管理全链条的责任主体纳入“穿透式检查”范围，查明各层级、各部门的事故责任，提出专业意见呈报地方党委政府，强化行政问责和社会监督，按照分级、属地原则，对相关责任人进行约谈，以事故背后的教训推动行业消防安全责任制的落实。

3.4  突出考核考评的力度

考评考核是促进工作最好的指挥棒之一。不断完善各级政府和行业部门的消防工作考核机制，各级消安委不断强化考核内容谋划、提升考核权重、进一步提升消防参与深度和工作声势。同时，用好国家级、省（自治区）级各项高质量发展考核平台和地方绩效考核平台，下达行业部门消防工作目标，适时开展政务督查、年底组织考核评估，形成常态化工作机制，将消防安全工作纳入党委政府、行业部门的中心工作、重点任务，以及领导班子、领导干部考核和行业部门绩效管理、平安建设考评范畴，不断推动完善“行业部门依法监管、单位全面负责”的消防安全工作格局。

消防安全涉及社会各行各业，加强消防安全管理是现代化治理的应有之义。单靠消防机构的监管无法全覆盖，优化消防监督管理模式是一个重要途径，要达到消防监管工作的全面性必须通过各个职能部门的综合监管。为给人民群众生命财产的安全提供充分保障，需通过深化“消+部门”模式，摆脱消防机构“保姆式”监督，引导和促进行业部门和社会单位的“自管理”，从而推动现代消防治理体系及社会整体安全稳定的持续升级发展。

參考文献：

[1]国办发〔2023〕1号 国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见[Z].

[2]安监总管二〔2009〕125号 国家安全监管总局关于进一步加强安全生产综合监管工作的指导意见[Z].

[3]致42人死亡，河南安阳“11·21”特别重大火灾事故调查报告公布！[N].中国能源报，2023-08-30.

Thoughts on improving the quality and efficiency of comprehensive supervision of fire safety in the new era

Wei Qingfu

（Yulin Municipal Fire and Rescue Brigade of Guangxi， Guangxi Yulin 537000）

AbstraCt： Fulfilling the responsibility of comprehensive supervision of fire safety is the key work function assigned to fire and rescue agencies by the central reform document， and it is the only way for the supervision function of fire and rescue agencies to change from "approval-led" to "overall supervision-led" mode. The paper analyzes and thinks about how to improve the quality and efficiency of comprehensive supervision of fire safety. By analyzing the basis and current situation of comprehensive supervision of fire safety， it puts forward suggestions such as strengthening the construction of comprehensive supervision platform， understanding the team， and highlighting "penetrating inspection and accountability" and assessment and evaluation efforts.

Keywords： fire safety; comprehensive supervision; quality and efficiency