加强城中村火灾风险管理的具体对策建议

黄建明

摘要：城中村的火灾风险问题由来已久，其形成有一定的历史遗留原因，也有在现实生活中不断积累的新问题，对城中村的火灾风险管理，较理想、较彻底的办法是政府结合城市的统一规划对城中村进行整体改造。但因整体改造涉及很多复杂的因素，不少城中村难以全面开展。2021年，有关文件提出要“加强县乡村应急管理和消防安全体系建设”，城中村火灾风险管理，是镇村一级需要加强的重点工作。加强珠海市城中村火灾风险管理，需要借鉴公共安全管理理论，在火灾预防、火灾控制、火灾扑救三个方面下功夫，在火灾预防、控制和扑救环节有效使用科学技术，提升珠海市城中村火灾风险管理的科技化、智能化水平。现提出几点加强珠海市城中村火灾风险管理的具体对策，以供参考。

关键词：城中村火灾；风险管理；对策；建议

中图分类号：D035.36      文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2023）12-0075-04

1 完善珠海市城中村火灾风险管理体系

要借鉴精细化管理理论，完善珠海市城中村火灾风险管理体制机制，让参与管理的各级组织和单元精确、高效、协同、持续运行。城中村的火灾风险管理，同卫生、治安、计生等问题的治理一样，是一个综合工程，是一个系统工程，单靠任何一个部门都难以取得成效，必须坚持政府主导、部门联动、单位负责、公民参与。而且，城中村火灾风险的形成和存在，有较强的隐蔽性，容易引起居民的麻痹，相关的监管部门也容易忽略，容易存在僥幸心理，需要开展社会化消防工作。只有加强相关部门的联动，提升珠海市城中村火灾风险管理精细化水平，将城中村的安全隐患问题纳入综合治理范畴，纳入全科网格管理，加大巡查、排查、消除火灾隐患的力度，建立火灾风险“自知、自查、自改”治理体系，强化消防规划的实施管理，整体性强化火灾风险管理，才能整体提高火灾风险的发现率和整治率，营造一个安全的生活环境。

1.1  织牢珠海市城中村火灾风险管理网格体系

借鉴公共安全管理理论，对珠海市城中村火灾风险进行全危险管理。将城中村火灾风险管理纳入全科网格管理范畴，以实施《珠海经济特区出租屋管理条例》[1]为契机，将珠海市城中村所有建构筑物全面纳入珠海市房屋建筑管理平台，确保每一栋建筑全部都纳入管理范围，明确户主、租户等火灾风险管理责任。结合网格化管理有关规定要求，以珠海市基层镇街改革为契机，结合广东综治部门开展全科网格管理的要求，对珠海市镇街消防安全网格化管理体系进行升级迭代，将消防专业网格员配置到全科网格，健全消防专业网格员与全科网格员分工配合机制，确保日常消防检查工作的专业性和全面性，保证珠海市城中村每个区域、每个角落都有专门的人员负责和管理。建立重大火灾风险移交工作机制，针对网格员有管理责任、但无执法权情况，重新建立火灾风险巡查、督促整改和对拒不整改事件的移交处罚机制，形成网格化管理闭环。进一步明确城中村村委会或物业管理单位的火灾风险管理职责，树立火灾风险管理主责管理意识，并将火灾风险管理和消防设施的维护保养工作落实到人，让城中村的不同组织都能够认识到做好消防工作的重要性，认识到火灾的危害，在火灾事故出现后，能够更好地有效应对。

1.2  健全珠海市城中村火灾风险管理责任体系

一是要制定责任落实清单。珠海市城中村火灾风险管理，关键是要将基层政府责任、行业部门责任、单位场所责任、公民参与责任落实落地。针对国家、地区出台的与消防安全管理责任落实相关的制度文件，要认真组织学习，结合珠海实际，制定政府层面、部门层面、社会单位场所方面的任务落实清单，深入贯彻落实相关要求，将火灾风险管理责任落实到城中村管理的每个环节。二是要建立责任落实协调机制。针对珠海市城中村火灾风险管理责任机制不完善问题，要建立健全责任机制，加强顶层设计，完善镇街一级火灾防控体系，建立镇街党政部门一把手任主任的镇街消防安全委员会，发挥消防安全委员会议事协调机构在组织协调落实政府、政府组成机构和单位火灾防范方面的作用，切实压实城中村消防安全“四个责任”（党委政府第一责任、行业部门监管责任、镇街直接责任、社会单位主体责任），保证各层级人员都能够更好分工配合，将责任落实到位。三是要建立健全督导考核机制。在细化、实化、量化政府、部门、镇街、单位对城中村火灾风险管理的责任后，要建立责任落实定期督导、点评、考核机制，确保责任落实，让城中村的消防管理水平不断提升。

1.3  完善珠海市城中村风险隐患“自知、自查、自改”治理体系

借鉴公共安全管理理论，将城中村打造成有准备的社区，建立邻里互助、区域联防工作机制。要学习借鉴港澳消防社会化程度高的经验，发挥广大村居民在城中村风险隐患“自知、自查、自改”的作用，培育珠海每月一次的家庭隐患整改日，发动广大市民通过“12345”举报城中村火灾风险，让人人都是监督员，人人都是巡查员。结合国内不同地区城中村出现的火灾事故案例，分析珠海市城中村火灾隐患存量大、难根治、易反弹原因，科学设定城中村火灾风险隐患评价要素，形成完善的火灾风险评估体系，根据风险防范内容分配到不同层级中，并制定有效的方法进行管控。聚焦“不起火、不亡人、不扩大”三个环节，借鉴港澳消防工作社会化水平高的经验，研究制定城中村内不同人群认知、查找、鉴别、消除、防范、管控火灾风险的方法和对策，建立适用于城中村不同场所、不同人群的火灾风险隐患“自知、自查、自改”治理体系，指导城中村各单位、不同人群开展火灾隐患自知、自查、自改。鼓励全民参与，既要做到有效引导，又要采取强制手段来开展安全隐患自查和排查工作，落实安全隐患监督管理制度，创新火灾风险隐患社会化治理手段，全面提升城中村居住人员火灾风险防范意识。推动城中村物业企业自主发现、整改火灾风险隐患，加强日常巡查、定期养护和维修管理区域内的消防设施设备，及时劝阻占用、堵塞、封闭消防通道和电动车违规停放、违规充电等违法行为，切实夯实城中村火灾防控基础。要结合信用珠海诚信体系建设，建立消防信用红黑清单，将公民积极开展火灾风险防范工作，主动参加消防志愿活动工作纳入红清单，在积分入户、子女入学等方面享受差别待遇，鼓励公民积极参与城中村火灾风险“自知、自查、自改”。

1.4  强化珠海市城中村重点场所火灾风险管理

严格城中村内煤气充装点等易燃易爆、“三合一”等合用场所、群租房等人员高度密集的重要场所消防安全管理，采取定期和不定期的方式对消防安全隐患问题进行综合大检查，做到火灾风险的动态化、持续化管控，排查解决珠海市城中村重点场所消防设施、消防系统问题，定期开展重点场所人员技能训练和综合演练。督促指导城中村重点场所建立联防联控机制，安装消防设施远程监控系统、电气火灾监控系统等技防设施，提升消防安全设防等级。根据珠海市的三年整治计划，对城中村的各类建筑中消防管理较差的区域进行严查、突击检查、定期检查、持续检查，针对不同的风险分类施策、分类整治，强力整治突出火灾风险，降低重点场所发生火灾的概率。

1.5  做好珠海市城中村消防安全规划管理

以《珠海市消防规划》（2021—2035年）修编为契机，综合考虑城中村消防安全要求，结合国家规定和地方政府要求，对城中村消防通道、消防间距、耐火等级等进行规范，制定年度优化提升计划，逐步提高珠海市城中村火灾风险管理水平。拆除一批耐火等级低、建筑连片毗邻、防火间距严重不足的城中村违法违章建筑，清理一批城中村内流动人口密集、违章建设较多区域，不断规范城中村管理秩序。根据国家针对城中村等老旧小区三年改造计划文件，加快城中村整治，开辟防火间距，畅通消防车通道，增设消防设施，消除火灾隐患，降低火灾风险。

2 完善珠海市城中村火灾风险管理的法律、制度和标准

当前，在城中村火灾风险管理工作中，针对城中村建筑的许可、消防技术标准等还存在空白，亟須完善城中村的法律、制度和标准。特区立法权是珠海区别于其他城市的显著特征，也是未来全面深化改革的重要抓手，必须把特区立法权当做特区创新权、优先权，加强顶层设计，发挥珠海经济特区立法对城中村火灾风险管理工作的引领作用。针对城中村火灾风险管理有关法规条例不完善问题，以《珠海经济特区消防条例》等修订为契机，对珠海市当前的消防管理各类文件进行修订，将不同政府部门对城中村的火灾风险管理职责通过立法来进行规范和明确，划定各部门的责任和权力边界，要通过立法，为城中村火灾风险简易执法、城中村建筑消防行政许可等提供法律支撑，解决执法和许可无法律依据问题。借助珠海市委、市政府高度重视安全工作的契机，通过党委政府联合印发专门文件形式，制定一份珠海市消防改革方案，为健全完善珠海市消防执法体制机制，为珠海市镇街消防救援分局设立，为强化城中村火灾风险管理等提供顶层设计文件支撑。珠海市消防、住建、公安、市场监管等部门要制定城中村建筑物消防行政许可、工程领域消防行政处罚、派出所消防监督执法、消防产品监管等政府和部门规范性文件，并立足城中村火灾形势特点，科学制定更加严格的消防安全管理标准，为城中村火灾风险管理提供政策依据和技术标准。

3 设立镇街消防救援分局，强化城中村火灾风险监管水平

为进一步深化改革创新，在市一级设有消防救援支队、区一级设有消防救援大队的基础上，在镇街一级设立消防救援大队的派出机构——消防救援分局，将消防监管专业部门延伸到镇街一级，做到城中村火灾风险管理的全面性和无死角。消防救援分局作为区级消防救援大队的派出机构，主要职能定位：一是执法检查职责，依法行使法律赋予消防救援机构的消防行政处罚权限，强化对城中村消防安全违法行为的打击力度。二是技术服务职责，发挥消防部门专业机构作用，为区级行业部门在镇街的下设机构，为镇级开展网格化的城中村火灾风险管理提供一定的技术支持。三是落实消防宣传工作的职责管理，发挥专业机构作用，常态化从法律法规、安全意识提升等方面进行警示宣传，增强城中村居民的防火意识，规范其消防安全行为，达到宣传教育的目的。四是强化工作统筹，依法行使消防安全综合监管职责，统筹镇街一级有关职能机构落实城中村火灾风险管理职责。五是落实行政许可职责，对于新投入的营业场所或者其他经营机构，必须到相关部门备案，并接受相关部门的现场验收，针对存在的问题必须立即整改，达到整改标准后才能进入正式营业阶段。六是积极配合做好火灾事故的调查管理，协助及时查找火灾事故的真正原因。七是指导消防力量建设职责，发挥消防部门专业优势，指导城中村小型站、微型站和专兼职、义务消防队建设，提升专业化水平。

4 提升珠海市城中村居住人员消防安全意识

通过梳理珠海市近年来城中村出现的火灾事故以及事故成因发现，消防安全意识不强是造成火灾事故的主要原因，多数火灾事故是因不慎或者违章使用电器、用火、用气造成的，造成人身伤亡的火灾多数是居民不懂火场逃生的方法导致的。所以，需要增强居民的防火意识，规范日常生活中的消防安全行为，合理用火、用电，懂得如何快速处理初起火灾，懂得火场逃生，就可以大大减少火灾事故的发生，减少火灾造成的人员伤亡与财产损失。

根据珠海市城中村居住人群特点，结合消防安全平安社区创建，借鉴港澳等地工作经验，设立珠海市消防博物馆，建设消防体验点、固定宣传栏，通过多元化的宣传方式，让珠海市城中村居民了解到更多的防火、灭火和自救的相关知识，将典型城中村火灾尤其是“小火亡人”火灾事故作为警示教材，促使居民清醒认识到消防安全事关自身家庭安危，逐步增强消防安全意识，提高知识水平。用足用好火灾隐患曝光手段，定期通过各类新媒体平台向城中村住户推送身边火灾隐患警示，在促进当事人加快隐患整改进度的同时，还能够塑造出人人重防火，人人重安全的氛围。鼓励城中村家庭购买灭火设备、逃生设备等基本的工具。消防部门进一步强化对城中村开展针对性的消防演练，一方面增强居民的消防意识，营造浓厚的消防气氛。另一方面对于道路狭窄消防车辆无法驶入的问题，通过演练可以做到有准备、有针对性预案，在城中村火灾发生时能及时解决问题，更好地保护群众，减少相应的损失。

珠海市城中村的外来务工人口多，而且流动速度快，部分城中村业主、租户在港澳工作，增加了人员管理难度，也加大了火灾风险管理难度。人口的流动性大，极有可能造成居民生活和营造生活环境的种种短期行为，甚至违法行为。珠海市城中村出租屋的违章建筑、违规用火、私拉乱扯电线、通道堵塞等问题，都会给火灾事故埋下隐患。所以，加强对流动人口尤其是“三无”人员的管理，开展针对性的消防安全教育，对缓解城中村各种安全形势十分必要。镇政府（街道办）和公安派出所在这方面应采取有效的办法，结合贯彻《珠海经济特区出租屋管理条例》，将城中村所有居住人员纳入登记范围，对流动外来人口进行宣传教育，及时跟踪管理其在城中村的日常行为，督促做好日常火灾风险的防范，增强安全意识，从而减少各类治安案件、消防安全事故的发生。

5 强化珠海市城中村公共消防基础建设

5.1  推动消防规划的修订落实

结合编制《珠海市国土空间总体规划（2021—2035年）》工作，及时对规划期限届满的市、区和建制镇城乡消防专项规划重新组织编制，重点针对珠海市镇级的消防规划，要按照精细化管理理论要求，要对与消防有关的所有设备、设施进行重新科学布局，通过规划引领，提高城中村的消防设施和消防管理水平。分解落实规划中确定的城中村消防基础建设任务和建设期限，逐年落实公共消防设施建设计划，组织政府督办室开展消防专项规划专项督查，推动规划落地执行。

5.2  抓好珠海市城中村公共消防基础设施建设

珠海市城中村的建筑物多为简易的砖瓦结構或多层的混合结构，耐火极限低，防火间距不符合要求，加上城中村水不足、路不通的特点，决定了火灾在初期加以迅速有效控制、扑灭的极端重要性。要完善珠海市城中村消防基础配套设施，从房屋规划布局、村内路网改造、村内“三线”下地、消防水源、市政公用设施建设等方面着手持续建设，让城中村与城市实现统一的管理和发展。

加快珠海市城中村消防水源建设工作。结合城市发展规划，每次开展城中村基础设施建设时，都必须考虑消防供水系统建设，做到规划与建设的同步开展。如果未在城中村规划建设消防水系统，可在城中村设置消防水池，保证日常水源充足，并做好防护，防止其他安全事故的出现，确保为火灾扑救提供保障。

畅通珠海市城中村消防车通道。不断提高珠海市城中村路网密度，利用城市更新打通城中村道路瓶颈和微循环系统，完善路网系统，逐步提高出警速度。通过拆除道路、小街巷两侧违法建设，恢复、拓宽和打通部分城中村消防车通道。对城中村主次干道、背街小巷的乱停乱放问题进行集中整治，划定消防专用线路，防止车辆占用，实行标识化管理，整治城中村内部机动车乱停乱放、堵占小区大门、私设限高限宽设施等影响消防车通行的问题。建立城中村周边道路实施“错时”停车工作机制，晚上规定时间允许城中村住户将车停在市政道路两边，加大城中村周边公共停车设施建设，合理利用空间规划建设停车位，规范管理居民停车，杜绝乱停乱放的问题，保障城中村所有道路畅通。

5.3  设置公共消防器材放置点

城中村各类场所的建筑物耐火等级较低，建筑本身抗御火灾的能力较弱，多数火灾在初期火势较小，容易处置。在珠海市城中村的各类场所中配置足够的灭火器材，对扑灭初期火灾非常有用。比较有效的做法是城中村的每个家庭和各类场所都配置一定数量的灭火器材，居委会、治安亭配备一定数量的灭火器材等相关设备设施。

6 加强珠海市城中村小微型消防站建设

珠海市城中村火灾的初期扑救至关重要，有很多火灾都是因为在起火的初期没有得到有效、快速处置，且由于消防站距离火灾事故发生地较远，极易出现“远水救不了近火”的情况，错过最佳灭火时间，从而造成重大火灾事故发生。可以借鉴港澳做法，加密城市消防站布点，采用“中心站+小微型站”1+N建队模式，形成城中村较为完善的消防救援体系，缩短灭火救援响应时间。在城中村，尤其是在远离大型消防站的城中村，将小微型消防站（专兼职消防队）建在城中村里面，主要职责是在火情的初期阶段快速实施对火情的处置。同时，结合国家消防站的配备标准，加快城中村周边城市消防救援站建设步伐，结合珠海市部分城中村道路狭窄，大型消防车进不去的情况，借鉴广州等地经验，加大政府消防经费投入，推进消防救援装备转型升级，购买一批小型消防车，适应城中村火灾扑救需要。

7 强化消防先进技术在珠海市城中村火灾风险管理中的运用

借鉴精细化管理理论，珠海市城中村火灾风险管理要利用好程序化、标准化、数字化和信息化手段，让日常管理更加简便，更加高效。要创新火灾风险治理理念，运用物联网、云平台、移动互联网等信息技术，主动强化预测预警预防意识。将珠海市城中村风险管理端口前移，让火灾风险管理变得更加主动，所有火灾风险管理工作都能够提前开展。以实施《珠海经济特区出租屋管理条例》为契机，依托二维码、地理信息等技术，建立人口和出租屋管理系统，实现城中村火灾风险巡查、处置、部门间数据交互等智能化，群众可以通过“微信小程序”、粤省市等进行出租屋便捷申报，有效提升管理者和被管理者工作效能。抓住“十四五”消防安全规划及珠海市智慧城市建设契机，在城中村全面布局消防安全感知系统。用物联网+互联网的手段对传统消防设施进行联网、监测，建立更加智能的预警机制及安全布控体系，做到及时预防，及时发现，及时解决。对城中村消火栓进行智能化改造，建设消火栓智能监控系统，依托物联网技术，在“市政消火栓上安装传感器”，将消火栓的运行状态以及地理位置信息，通过传感器发送至监控中心服务器端，实现实时监控、数据查询、数据分析、数据统计等动态管理。

参考文献：

[1]珠海市公安局.珠海经济特区出租屋管理条例[DB/OL].http：//ga.zhuhai.gov.cn/gkmlpt/content/2/2856/mpost_2856012.html#6208

Specific countermeasures and suggestions for strengthening fire risk management in urban villages

—Taking Zhuhai as an Example

Huang Jianming

（Zhuhai Municipal Fire and Rescue Brigade of Guangdong， Guangdong Zhuhai 519000）

AbstraCt：The problem of fire risk in urban villages has a long history， and its formation has certain historical reasons， as well as new problems that have accumulated in real life. For fire risk management in urban villages， the ideal and thorough approach is for the government to carry out the overall transformation of urban villages in combination with the unified planning of the city. However， due to many complex factors involved in the overall transformation， many urban villages are difficult to carry out in an all-round way. In 2021， the relevant documents proposed to "strengthen the county and rural emergency management and fire safety system construction". Urban village fire risk management is a key task that needs to be strengthened at the town and village level. To strengthen the fire risk management of urban villages in Zhuhai， it is necessary to learn from the theory of public safety management， make efforts in fire prevention， fire control， and fire fighting， and effectively use science and technology in fire prevention， control， and rescue links to improve the scientific and technological and intelligent level of fire risk management in urban villages in Zhuhai. Here are some specific countermeasures for strengthening fire risk management in urban villages in Zhuhai for reference.

Keywords： urban village fire; risk management; countermeasure; suggestion