新时代基层治理体制改革背景下司法所服务基层平安法治建设的实践与思考

陈治元（重庆市司法局副局长）

党的二十大报告指出，要“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系，深入开展法治宣传教育，增强全民法治观念”“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”，对深化基层治理提出明确要求，作出全面部署。2022年8月，中央全面依法治国委员会印发《关于进一步加强市县法治建设的意见》，明确提出要“依托乡镇（街道）司法所具体负责协调推进、督促检查乡镇（街道）法治建设工作。”司法所作为司法行政系统在基层开展工作的前沿阵地，要明确新时代职能定位，充分发挥协调推进、督促检查作用，把人民调解、法律服务、法治宣传、法治建设等职能融入共建共治共享的社会治理格局中，有效满足人民群众日益增长的法律服务需求，为健全完善基层治理体系和不断提升治理能力水平提供服务保障。

2021年以来，重庆市先后出台《中共重庆市委重庆市人民政府关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》《关于加强党建统领基层治理实施意见（试行）》等政策文件，提出健全完善“一中心四板块一网格”①“一中心四板块一网格”： “一中心”为基层治理指挥中心；“四板块”为党的建设、经济发展、民生服务、平安法治；“一网格”为基层网格。基层智治体系，要求将现有乡镇（街道）综合办事机构和事业站所、派驻机构对应纳入“四板块”统筹管理，司法所纳入“平安法治”板块，由乡镇（街道）党（工）委统一指挥调度，实行“县属乡用”，日常管理、考核奖惩等以乡镇（街道）为主。重庆市司法局准确识变、科学应变、主动求变，以迭代升级基层治理法治化“五大行动”为抓手，积极在改革中转变思维方式、调整工作模式、强化阵地建设、提升工作能力、强化科技赋能，围绕夯实基层基础，坚持重心下移、力量下沉、资源整合，切实提升围绕中心、服务大局的能力水平。

一、重庆司法所在基层治理方面的工作成效

（一）探索形成了党建引领的司法所工作体制。坚持加强政治建设，以政治建设为统领，始终确保司法所工作正确方向。把司法所放到党建统领基层智治体系中谋划，推动司法所作为派驻机构统一纳入平安法治板块统筹管理、服务履职。完善司法所管理体制机制，坚持区（县）司法局主管，优化管理体制机制。坚持党对司法行政工作的绝对领导，大力推动司法所基层党组织建设，重视从基层司法所业务骨干中发展党员，目前司法所工作人员中党员共计1277人，占比达28.2%；单独或联合设立党支部98个，实现了党组织有效覆盖。

（二）逐步健全了权责清晰的司法所职能体系。明确司法所定位。落实中央全面依法治国委员会《关于进一步加强市县法治建设的意见》，开展乡镇（街道）基层治理法治化改革试点，明确在党委、政府统一领导下，依托乡镇（街道）司法所负责协调推进、督促检查乡镇（街道）法治建设工作。目前，南川区、云阳县试点初见成效。加强顶层设计和整体规划，结合《全国司法所工作规范》，印发《关于深化基层依法治理进一步加强司法所建设的意见》，从深化认识、明确工作职责、理顺管理体制、提升治理能力、加强工作保障、加强组织领导等方面提出意见，为加强司法所建设、推进司法所围绕中心积极发挥职能提供有力制度支撑。加强职能整合，推动将司法所职能纳入重庆市《乡镇（街道）法定职责事项清单指导目录（2023年版）》和重庆市村（社区）“四清单一目录”②“四清单一目录”指工作事项清单、负面事项清单、依法出具证明事项清单、不应出具证明事项清单和工作机制挂牌指导目录。，明确工作牵头责任和配合责任、理清职责边界，形成界限清晰、职责明确的职能体系。

（三）大力构建了全面规范的司法所组织网络。坚持“一乡镇（街道）一所”，推进司法行政服务向人口较多、经济发达、法治需求旺盛的功能区延伸，积极争取编制部门重视支持，大力推进司法所设立工作。据统计，全市司法所数量增加到1034家，业务用房面积提升至19.6万平方米，实现了司法所乡镇（街道）全覆盖。坚持“面上推进、点上突破”的总体思路，强力推进司法所规范化建设。推进公共法律服务“站所合一”，实施“十百千”实体平台标准化建设工程；2020年—2021年组织开展了司法行政基层示范阵地建设；2022年部署开展了“枫桥式”司法所创建活动；实施司法所规范化建设三年行动，按照“系统化思维、模块化推进、精细化管理”工作方法，制定规范化司法所建设的可量化评价指标体系，提升司法所建设整体水平。

（四）培育锻造了业务精通的司法所人才队伍。聚焦司法所人员力量不足问题，采取多种方式，推动编制和人员下沉司法所。选派三批共189名监所干警参与司法所社区矫正工作，督促落实镇街配备2名以上专职调解员，为司法所配备1名以上社区矫正社会工作者，目前全市4人及以上司法所占比从2021年的18.6%提升至94%以上。严格选人用人标准，不断优化队伍知识结构，目前，司法所法学类专业背景工作人员有781名，占比达17.2%。鼓励参加法律职业资格考试，取得法律职业资格证的司法所干警占在职在编司法所工作人员的14.29%。用好三年司法所长轮训制度，3年来分层分级举办各类培训616场次、培训基层干部9576人次。积极培育树立示范典型，2021年以来全市司法所队伍累计获得省部级表彰35人，获得区县级表彰107人。目前，司法所工作人员由2021年底2884人增加到4515人，增幅达56%，辅助人员由1234人增加到2579人，增幅达108%。

（五）完善优化了服务大局的司法所履职模式。部署以司法所为主要载体的基层治理法治化“五大行动”，以实施“千所万村（社区）”基层治理实践三年行动为抓手，树立鼓励改革创新、尊重基层首创鲜明导向，为司法所搭建展示平台，引导干部队伍积极开展基层治理实践。2021年以来，全市司法所创新实施重点人群“管控一条链”和“调解一件事”改革，参与排查调处矛盾纠纷35.9万件，服务管理社区矫正对象1.2万人和安置帮教对象11万人，有力维护基层平安稳定。不断加强基层法治建设，为基层政府提供法律意见建议13915条；参与制定审核规范性文件2512件，指导制定村规民约4922件，为群众解答法律咨询超45万人次，提供法律援助初审5286件，开展法治宣传5.6万次，惠及群众2463万人次，推动公共法律服务有效覆盖。

（六）创新打造了示范带动的司法所建设“新引擎”。制定“枫桥式”司法所创建“可量化”标准。围绕打造全面过硬的基层战斗堡垒、基层依法治理的实践平台、维护社会稳定的实战平台、公共法律服务的综合平台“四大平台”，明确四大任务和十八条实施内容，制定“枫桥式”司法所创建标准，动态调整、适时优化，确保创建标准科学合理。强化“跟踪式”督导牵引，将创建工作纳入全国市域社会治理现代化试点重庆市特色建设内容，定期督察通报，建立两年周期检查、动态“挂摘牌”管理机制，做到“成熟一家命名一家”“退步一家摘牌一家”，形成“示范引领、有进有出”的动态管理模式，确保创建质量。形成“阶梯式”培育模式。通过“枫桥式”司法所创建和标准化司法所建设，形成“强化储备一批、申报培育一批、示范引领一批”的阶梯培育体系，推动司法所标准化建设318个，培育“枫桥式”司法所55个、命名30个，形成示范辐射效应。

二、现存主要问题

一是思想认识跟不上政策调整节奏。部分区县司法局应对改革思考谋划不够，主动担当作为意识不强，仍然存在等靠要思想。司法所工作人员对于基层治理改革欠缺敏锐度，在服务中心大局中作用发挥不充分。二是新时代基层治理格局的冲击。推动构建党建统领现代基层治理体系，涉及面广，对于司法所固有工作模式会带来重塑与重构的压力，比如，司法行政业务被纳入“平安法治”板块后，对于司法所阵地建设形成冲击，业务落实面临“人荒”等问题，需要基层不断坚持创新。三是基层站所管理发展不平衡。部分区县司法所建设老问题未得到根本解决，工作力量与新职能任务不匹配，工作力量和专业性不足矛盾凸显，存在部分专职调解员“专职不专用”现象。四是职能发挥与新时代新要求不适应。有的司法所在乡镇综合执法改革中定位不明确，监督缺位现象突出，有的司法所指导调解效能发挥不充分，镇街“一庭两所”机制运行不畅，从2023年数据上看，区县半年最多可达3000件，少则仅个位数。指导村（居）调解组织一线化解和数据归集不到位，矛盾纠纷排查化解不深不细，2023年上半年，全市村（居）调解案件127379件，占全市调解案件总数57.7%，平均每个村（居）月调解案件1.89件。矛盾纠纷未能及时吸附在村（居），存在上行外溢风险。公共法律服务效率和便利化存在短板。公共法律服务“一网通办”“全程网办”服务便利化程度不高，解决法律服务“好不好”的问题还需努力。重点人群服务管理落实不到位。镇街、村（居）风险动态分析和研判细化不够，对于潜在风险未做到深挖细查。

2023年度全市司法所组织机构和人员队伍情况统计表

2021年—2023年上半年全市司法所履职情况统计

三、新时代司法所服务基层平安法治建设路径优化

（一）进一步更新观念理念，树立开放式阵地观。一是更新思想观念、工作理念。改革不仅是工作模式的调整，更是思想观念的变革。基层治理体制改革背景下的工作模式，将是开放式、智能化、变革性的工作模式，工作阵地将由传统的办公室等有形阵地逐渐转变为“现实有形+网络无形”的阵地模式。要主动适应改革需要，推动思想观念更新再造，打破“房地模式”传统阵地思维，树立开放式阵地观，把有效发挥职能作用作为阵地建设的核心，推进阵地功能更新再造。二是明确运行机制。打造“141”基层智治体系布局，采取“前店后厂”“前门诊、后住院”的模式，即前端触角探知，由网格员等一线人员收集上报信息，初始简易处置；中端分流处置，由基层治理指挥中心归集信息、分流指派，中端处置；末端精细处置，由平安法治板块统筹调度司法行政等条线部门专业化力量介入，专业化精细化处置。三是建强基层阵地。按照基层治理指挥中心功能定位分析，中心和平安法治板块主要功能是信息归集、分流指派等“统筹协调+中级处置”，专业化程度较弱，在专业性上不能替代条线部门，专业化管理指导工作仍将由条线部门完成。基于此，短期内不宜将司法所、公安派出所等部门派驻机构与中心进行无差别整合。司法行政工作需要有效提升专业化精细化水平，在板块工作中站稳脚跟、发力发声。

（二）进一步聚焦基层治理，推进镇街法治化综合改革。一是建立健全镇街法治建设领导体制。在镇街设立法治建设统筹新机制，明确镇街党（工）委法治建设主体责任，明确法治建设工作机构，统筹协调推进镇街法治建设。建立乡镇（街道）党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责清单，完善相关工作机制。制定法治乡镇（街道）建设工作评价办法，开展法治乡镇（街道）建设示范创建，探索法治乡镇（街道）建设实践经验，增强敢于统筹善于统筹能力水平。二是落地镇街综合执法改革。司法所要积极作为，承接镇街综合执法统筹协调、指导监督职能，推动镇街综合执法改革有效落地。将推进镇街综合执法改革过程与推进镇街法治化综合改革协同部署、提升改革的整体性协同性。三是实质化履行镇街法律顾问、法治审核职能。建立完善乡镇（街道）党委、政府法律顾问和公职律师制度，探索建立司法所长担任镇街首席法律顾问机制，推行司法所长固定列席镇街党政联席会议制度，实质化组织开展镇街行政规范性文件、重大行政决策、行政机关合同、重大行政执法决定合法合规性审查等工作。

（三）进一步适应职责任务重构，做实做强司法所。一是厘清职能职责。按照基层治理体制改革部署，结合市司法局《关于深化基层依法治理进一步加强司法所建设的意见》明确的十二项职责任务，重新梳理形成“司法所权责清单”，在做好司法行政传统业务工作基础上，推动司法所做实统筹镇街法治建设、综合行政执法协调监督、党委和政府法律顾问三项综合职能，做细做精做专法治建设工作。二是优化整合集约管理。对全市司法所按照区位、功能、作用发挥等元素精准画像，统筹进行分类指导，结合行政区划优化调整，在人口空心化突出、城镇功能全面衰退的乡镇，谋划推动司法所调整优化，推动司法所有效覆盖。三是强化法治阵地建设。加强基层法治力量科学配备，强化人员集约管理，优化人员岗位设置，健全岗位管理机制，常态化开展法治队伍教育培训，确保镇街法治建设“事有人干、责有人担”。深入推进司法所规范化建设和“枫桥式”司法所创建，深化“千所万村（社区）”基层治理实践行动，提升工作精细化水平。深化司法所“一所六站点”建设，在司法所普遍设立公证联系点、法律援助工作站、仲裁业务联系点、行政复议咨询点、行政执法意见收集点、立法民意采集点，打通服务群众“最后一公里”。

（四）进一步着力精准精细，提升专业化水平。一是强化相关工作科学评价指引。建立司法行政系统基层治理评价指标体系，为科学推进基层治理工作提供科学指引。加强对区县经费管理使用的指导监督，提升资金使用效率。二是推进基层治理智能化。围绕数字重庆建设架构，依托基层治理“141”智治系统，迭代升级司法行政基层治理数字化系统，建立统一的数据平台，实现市、区县、镇街三级数据互联互通、信息共享、业务协同，确保数源治理便捷及时，第一时间感知态势，提升司法行政法治统筹、风险管控、公共服务的整体效能。系统梳理司法行政系统基层治理应用，加强数据挖掘，通过治理大脑、一体化智能联动指挥平台，加强分析、预警、调度，提升精准施策水平。三是深化“调解一件事”改革。深入推进调解服务供给侧改革，依托基层治理指挥中心，建立政法、公安、检察、法院、司法行政、信访“一网办”“一站式”解纷治理机制，推进公共法律服务工作站与矛盾纠纷调处中心共建共享，打造快速感知、快速响应、多调合一的“一站式”调解平台。以“夯实村居、做大行专、衔接多元”为导向，引导村（居）基层调解组织充分发挥前端解纷作用，做大基层矛盾纠纷调处“基本量”，把矛盾纠纷吸附在基层、化解在初始。优化矛盾纠纷调解力指数体系，推动科学考核评价矛盾纠纷实质性化解成效。推进在线解纷平台（ODR）和工作机制建设，打造“视频调解、智慧辅助、多元衔接”的数字化应用场景，推进调解工作创新发展。健全完善专职调解员选任、培养、考核和职业成长机制，提升调解工作专业化职业化水平。四是深化重点人群“管控一条链”改革。细化重点人群服务管理机制，建立完善市、区县、镇街三级定期分析研判机制，结合分级分类管理构建“分类赋色”管理模式，建立健全复盘倒查、责任追究等闭环管理工作机制，提升重点人群服务管理规范化水平。五是深化公共法律服务“提质增效”改革。开发建设公共法律服务工单系统，统筹调度各级各类法律服务资源，支撑常态化“三服务”机制（即常态化开展服务基层、服务企业、服务群众工作机制）。制定法律援助经济困难状况认定办法，精准识别应援群体。全面推行法律援助经济困难诚信承诺制，赋能司法所线下受理法律援助申请，完善“全渝通办”“全程网办”线上服务机制，持续提升服务质量效率及便利化水平。