关于宁夏回族自治区公共法律服务体系建设研究与思考

魏进德（宁夏回族自治区司法厅副厅长）

公共法律服务作为政府职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作，对推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设具有重要意义。公共法律服务体系建设调研组通过实地调研和网络调研等方式，全面了解宁夏回族自治区公共法律服务体系建设工作取得的成效，深入分析存在问题，并提出对策建议，一以贯之全力推进公共法律服务体系建设，加快建设具有宁夏特色的现代公共法律服务体系。

一、主要做法和成效

近年来，宁夏回族自治区坚持以人民为中心的发展思想，围绕更好地满足人民群众日益增长的法律服务需求，不断创新公共法律服务供给模式，谱写法治惠民新答卷。

（一）主要做法

一是坚持党的领导。自治区党委办公厅、人民政府办公厅印发《关于进一步推进公共法律服务体系建设的意见》《关于加快推进公共法律服务体系建设的实施意见》，并将落实情况纳入自治区效能目标管理考核指标，纳入自治区改革工作重点统筹推进。各地党委、政府高度重视，结合工作实际制定配套制度，扎实推进工作落实。中共银川市委办公室、银川市人民政府办公室印发《银川市关于加快推进公共法律服务体系建设的实施意见》，石嘴山市、中卫市、惠农区、利通区、青铜峡市、彭阳县等地制定《关于加快推进公共法律服务体系建设的实施方案》，西吉县提请依法治县委员会研究审议印发《2023年西吉县公共法律服务体系建设工作要点》，进一步压实工作责任，统筹推进公共法律服务体系建设。二是坚持政府主导。自治区人民政府建立由15个职能部门组成的自治区公共法律服务体系建设部门联席会议制度。各地将公共法律服务体系建设摆上重要议事日程，纳入本地区国民经济和社会发展总体规划，普遍建立联席会议制度，研究解决工作中存在的困难和问题。截至目前，自治区、市、县（区）三级联席会议制度覆盖率达100%，党委领导、政府主导、部门协同、社会参与的公共法律服务管理体制和工作机制基本形成。三是坚持部门协同。各有关部门结合部门职责，明确责任、协同推进，自治区司法厅印发《在全区推行公共法律服务体系建设“1335工作模式”的实施方案》《公共法律服务护航黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设专项行动实施方案》《贯彻落实自治区第十三次党代会精神加快推进公共法律服务体系建设的实施方案》等文件，联合自治区财政厅印发《宁夏回族自治区司法厅政府购买服务指导性目录》《政府购买法律服务办法》，建立法律援助经费动态增长机制，不断强化财政保障。自治区市场监督管理厅积极推进公共法律服务机构标准化建设，自治区发展和改革委员会将公共法律服务体系建设纳入自治区基本公共服务实施标准。

（二）取得的成效

一是服务能力不断提升。搭建“宁夏智慧法律服务调度管理平台”，建成区、市、县、乡、村公共法律服务中心（工作站、工作室）3120个。中卫市建立全区首个工业园区公共法律服务中心，服务园区企业110余家，受益群众达1.2万人次。金凤区成立新业态公共法律服务工作站，为705家小微企业、1865家个体工商户提供公共法律服务，全力维护新就业群体合法权益。青铜峡市司法局联合市工商联设立非公企业公共法律服务工作站，在所属部分商（协）会设立公共法律服务联系点，进一步促进民营企业依法决策、依法经营、依法管理、依法维权。西吉县完善政府购买服务、志愿服务方式和制度，成立志愿者队伍，吸收从事过法律服务的退休老干部、法律从业人员等，不断充实基层法律服务力量。12348与12345政务服务便民热线互联互通，提供“7×24小时”全时段服务，年接听量11万余次，群众满意度达99.6%。银川市、吴忠市创新法律服务方式，通过手机APP、微信小程序，为群众提供可视化、口袋式法律服务。先后在全区投放公共法律服务自助终端、智能可视电话3108台，实现智能法律服务新体验。二是品牌效应不断凸显。始终将以人民为中心的发展思想贯彻到公共法律服务全过程各领域，聚焦人民群众反映强烈的突出问题，着力打造群众满意的公共法律服务品牌。石嘴山市连续四年开展法援惠民生助力进城务工人员、妇女儿童权益保护等专项行动。2022年以来，全区各级法律援助机构为进城务工人员、残障人士、老年人、军人军属等提供法律援助服务1.6万余人次，挽回经济损失1.8亿元。自治区检察院未成年人检察工作“小白杨工作室”、银川市“鸿胜说交通”交通安全宣传品牌、利通区“王兰花家庭纠纷调解热心小组”等一批特色法律服务品牌深入民心，扎实推动公共法律服务从“有名有实”向“有力有为”转变，努力增强人民群众的法治获得感和满意度。三是服务质效持续提升。各地紧紧围绕自治区党委、政府中心工作，主动融入，精准服务。自治区司法厅组建西北首家公共法律服务专家库，建立“百所联百会”长效机制，组织全区214家商（协）会与154家律师事务所签订长期法律服务合作协议，为全区重点特色产业知识产权保护和重大项目工程提供“一站式”法律服务。将“最多跑一次”公证服务事项从48项增至180项。本区7家公证机构被司法部遴选为海外远程视频公证试点，实现海外远程视频公证市域全覆盖。制定交通事故痕迹物证鉴定指引，率先将新能源车辆纳入规范范围。固原市实施八项便企利企措施，通过“法治体检”、开设绿色通道等措施，营造良好营商环境。全区各级公共法律服务机构年办理法律援助、公证、司法鉴定、仲裁案件11万余件，化解各类矛盾纠纷2万余件，进一步维护了社会和谐稳定，营造了良好的法治环境。

二、存在的问题

虽然全区公共法律服务体系建设取得了一定成效，但仍与经济社会高质量发展实际需求还有不小差距，急需补短板、强弱项。

（一）公共法律服务资源不均衡

公共法律服务资源总量少，受经济发展、市场需求等因素制约，不同地域特别是城乡之间差距较大，基层资源匮乏。全区公证员队伍年龄偏大，公证员总计138人，50 岁以上公证员41人，两年内退休公证员22人。司法鉴定物证类、声像资料类、环境损害类机构主要集中在银川市，其他四市鉴定机构均为法医类，基层公共法律服务资源缺乏，公证、法律援助等工作在县级以下推进缓慢。全区共有4412名律师，银川市3215名，占律师总数72.9%，其他四市占27.1%（其中石嘴山市5.7%、吴忠市占7.5%、固原市占7%、中卫市占6.9%）。以中卫市为例，全市共有律师203人，62%的律师资源集中在沙坡头区，特别是海原县，突出的供需矛盾成为制约基层公共法律服务体系建设的“瓶颈”，基层群众“找法难”问题突出。

图1 全区律师资源分布情况一览表

（二）公共法律服务供给体制机制不健全

法治宣传教育、律师、公证、法律援助、法律顾问、调解、仲裁、司法鉴定、法律职业资格考试等业务呈条线化、碎片化特点，例如，从矛盾纠纷排查化解到通过行政复议、法律援助等进入诉讼程序的衔接不够，整合资源和协调推进难度大，系统性发展水平较低，供给能力跟不上新形势立体化发展需求。公共法律服务中心规范化建设水平有待提高，实体平台未能实现互联互通，服务数据无法实时共享。随着网络及新媒体的广泛应用，通过实地调研及网络热点问题分析发现，群众选择解决问题的方式由传统的缠访缠诉转变为录播网络短视频、形成网络舆情以向政府施压，群众法治意识淡薄，法治素养有待进一步提升。公共法律服务宣传机制不完善，宣传形式内容相对单一，群众对公共法律服务的知晓率不高，供需“链条”连接不畅。

图2 中卫市律师分布情况

图3 网络调研群众法律服务需求情况

（三）公共法律服务保障体制机制不完善

在经济增长速度放缓的大背景下，基本公共法律服务的供给总量与满足社会需求之间仍然存在一定差距。部分地区对建立公共法律服务体系重视不够、支持不力、部门协调配合不够，司法行政工作“孤掌难鸣”。公共法律服务体系建设经费总体不足，部分地区经费未完全纳入同级财政预算，各类专项经费落实不到位，村（居）法律顾问经费保障问题尤为突出。兴庆区2023年核定村（居）法律顾问经费44.8万元，因同级财政紧张至今尚未拨付。大武口区、惠农区、中宁县、海原县等10余个地区村（居）法律顾问经费无法稳定保障。基层公共法律服务主要集中在乡镇，点多面广，公益性法律服务激励保障机制不健全，律师和基层法律服务工作者等人员到边远地区开展公益性法律服务积极性不高，服务质量难以保障。

（四）专业领域公共法律服务能力不足

在金融、知识产权、 涉外等专业法律服务领域以及新型法律服务、高难度法律服务等领域法律人才紧缺，领军人才不足。司法所为村（居）提供精准普惠的服务能力相对欠缺，人民调解员能力水平与新时期矛盾纠纷排查化解要求存在一定差距。“法律明白人”培养缺乏针对性和系统性，培养渠道单一、缺乏激励性机制、管理不到位，运用法治思维和法治方式解决问题的能力和水平不高。

（五）公共法律服务信息化水平不高

网络平台应用不充分。网络平台按照实名注册原则，注册、申请等程序复杂，相较于实体平台和热线平台，网络平台服务量不大。2022年，宁夏法律服务网共解答各类留言咨询1968人次，在线智能机器人和人工咨询200余次。通过网络调研发现，受地域及经济文化影响，群众更愿意到实体平台办理相关事务。反映出群众对宁夏法律服务网知晓率还不高，对如何通过宁夏法律服务网获得法律服务了解不多。主要源于群众对通过网络平台、手机APP寻求公共法律服务的方式还不熟悉不习惯，更喜欢面对面地办理相关业务。

图4 群众选择法律服务方式情况

三、对策建议

充分认识加强公共法律服务体系建设的必要性和重要性，进一步增强加快建设公共法律服务体系的责任感、使命感和紧迫感。

（一）夯实基层基础，健全保障机制

一是推进市、县两级公共法律服务中心提档升级。指导各地不断强化服务功能，健全服务标准，提升服务质量。推进行政复议咨询进驻公共法律服务中心，鼓励有条件的乡镇（街道）公共法律服务站设立行政复议申请代收点。推进仲裁进驻地级市公共法律服务中心，县（市、区）公共法律服务中心设立仲裁对接窗口。严格落实律师值班工作制度，提高公共法律服务中心法律服务水平。二是加快推进司法所标准化、规范化建设。以落实《宁夏司法所规范化强基创优三年行动方案（2022—2024年）》为抓手，开展“一所一品牌”创建活动，不断夯实司法所政治、机构、队伍、业务、所务、基础“六大建设”，组织开展标准化司法所验收，全面建立司法所联系点制度，分层级解决制约司法所建设突出问题。推进乡镇（街道）公共法律服务实体平台与司法所一体化建设，下沉公共法律服务资源，逐步实现“站所合一”，主动适应人民群众多层次、多领域、个性化的公共法律服务需求。三是实施“云公共法律服务中心”建设项目。运用网络服务、远程视频服务模式，促进优质资源向欠发达地区辐射。持续提升公证机构在线服务能力，对具备网上申办条件的公证事项实现网上预约、申请、受理、审核、缴费，促进一般性证明事项“一网通办”。支持仲裁机构探索开展仲裁案件异地受理、异地审理、远程视频审理，让“数据多跑路，群众少跑腿”。

（二）加强队伍建设，提升服务能力

一是加强边远地区公共法律服务建设。开展“全国民主法治示范村（社区）”创建，深化“法律明白人”精准培养工程，在优秀“法律明白人”中着力培养“土专家”“培训讲师”等，通过线下参与“法律明白人”培训授课和线上录制视频授课、介绍经验等途径引导其充分发挥示范引领作用。吸纳优秀“法律明白人”成为基层网格员、人民调解员，开展收集社情民意、调解矛盾纠纷、引导法律服务、辅助基层社会治理、参与法治创建等活动，加快提升农村基本公共法律服务能力。二是不断培育壮大基层法律服务队伍。充分发挥人民群众的主体作用和社会群团组织的重要力量，加快培育一支以人民调解员为主体、村居法律顾问为骨干的基层法律服务队伍。深入推进司法协理员制度试点工作，不断充实基层司法行政力量。各地要健全完善公众参与服务机制，积极开展法律服务志愿者招募活动，组织动员高校法律专业师生、退休政法干警等社会专业力量参与公共法律服务，为农村及边远地区开展志愿者法律服务活动，促进更多公共法律服务资源向农村倾斜，加快提升边远地区公共法律服务能力。三是开展“塞上枫桥”调解品牌提升行动。发挥人民调解维护社会和谐稳定“第一道防线”作用，加强矛盾纠纷排查化解工作。完善基层人民调解组织网络，落实人民调解员年度分级培训，进一步加强人民调解工作规范化建设。强化人民调解在化解基层矛盾纠纷中的基础性作用，按照“谁主管、谁组建”原则，协调配合社会组织开展行业性专业性调解工作，开展以婚姻家庭为核心的家事调解工作。推进消费者纠纷、交通损害赔偿、物业、房屋土地征收、草原牧场、知识产权等领域调解工作。

（三）推动服务下沉，加强服务供给

一是深化公证和鉴定机构、调解组织进村居活动，实施村居学法用法示范户培育工程，创新村居法治文化建设，教育引导农村干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，补齐村居公共法律服务短板。二是鼓励律师事务所通过对口援建、交流培训、设立分支机构等形式支持法律服务资源缺乏地区的法律服务机构发展。加强公证服务资源布局规划、动态调配，统筹解决“无人处”导致不能正常执业、服务缺失的问题。三是组织公证人员采取巡回办证、网上办证、蹲点办证等多种形式，深入基层开展公证咨询和业务办理。对规模小、资质低、技术能力弱的司法鉴定机构进行重组、合并，推动其转型升级，鼓励和支持高资质、高水平司法鉴定机构到欠发达地区设立分支机构，充实欠发达地区司法鉴定资源。

（四）开展四联四建，均衡律师资源

一是开展律师事务所“1+1”结对帮扶活动。制订律师行业帮扶计划，明确目标任务，有计划、有步骤地推动解决律师资源不均衡等问题。在银川市确定20家不同类型律师事务所，与律师资源紧缺地区律师事务所进行“1+1”结对帮扶，引领一批中小所、县域所做优做强，通过“以强带弱”结对模式，打造当地的“龙头所”“示范所”。二是实施律师协会结对互助工程。指导律师协会有针对性地开展结对互助活动，提升律师协会行业自律管理能力。通过共享实习培训、继续教育培训等线上课程，广泛深入开展研讨合作，互学互鉴、共同提升，聚焦律师行业自律管理制度机制、律师事务所管理、律师业务拓展等，不断加强律师协会结对共建工作。三是开展律师党组织联建活动。发挥律师事务所党组织作用，与本区“六新六特六优”相关企业党组织、商（协）会党组织、村（居）党组织、顾问单位党组织结对共建，签订联建协议，推动党建与业务深度融合。引导较大规模律师事务所支持资源相对不充足地区的律师事务所开展相关工作，推动协同发展。