建立健全行政事业单位国有资产管理绩效评价制度：进展与建议

郑德琳 刘继东 王康丰

内容提要：行政事业单位国有资产是政府履行公共职能、提供公共产品和服务的重要物质基础，在经济下行、财政减收的背景下，管好用好这部分国有资产显得尤为迫切。当前，一些地区仍然存在底数不清晰、制度不完善、执行不到位、与预算衔接不充分等困难和问题，因此有必要建立健全行政事业单位国有资产管理绩效评价制度。近年来，中央和部分省份的实践做法为相关工作的开展提供了有益经验。为此，各地应结合本地实际，加快建立健全行政事业性国有资产管理绩效评价制度，规范制定定性指标，科学设置定量指标，逐步完善配套机制，以评促效，以评促管，有效推动国有资产管理效率的提升。

2022 年，我国行政事业单位国有资产达到59.8 万亿元，比2017 年国务院首次向全国人大常委会报告全国国有资产管理情况时公布的30 万亿元近乎翻倍，年均增长率达到15%。行政事业单位国有资产规模日益庞大，但也面临着底数不清晰、制度不完善、执行不到位、与预算管理衔接不充分等困难和问题。自2018 年党中央、国务院推动全面实施预算绩效管理以来，预算绩效管理已成为优化财政资源配置、提升公共服务质量的重要手段，运用绩效管理工具提高行政事业单位国有资产管理效率也被提上日程，一些地方的行政事业单位开始探索实施国有资产管理绩效评价。本文回顾了国有资产管理和绩效评价的相关理论与文献，从中央和部分省份的实践探索中提炼经验，为更好地以绩效评价制度为抓手、提升行政事业单位国有资产管理效率提出对策建议。

一、理论辨析与文献回顾

行政事业单位国有资产是政府为提供纯公共品和准公共品所形成的资产，是公共资源的“蓄水池”“聚集地”（曹堂哲等，2023）。但行政事业单位国有资产管理体制中存在多重委托代理关系（齐守印，2019），容易产生管理效率低下、交易成本增加等问题，需要构建合理而有效的激励和约束机制来实现委托者对代理人的有效激励、约束和监督（齐守印、何碧萍，2019）。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34 号）的出台，为开展行政事业性国有资产绩效管理提供了契机，而绩效评价制度将为强化激励约束、加强资产管理提供有力抓手。

从现有研究文献来看，绩效评价研究主要集中在“政府绩效评价”“预算绩效评价”领域，对“国有资产管理”的绩效评价研究相对较少，而对行政事业单位国有资产管理这一特定领域的研究则更少。不少研究聚焦某一特定单位的国有资产绩效评价，存在一定的局限性。事实上，作为预算绩效评价的延伸，行政事业单位国有资产管理绩效评价往往面临着非效益性目标、非货币计量以及构成复杂等多方面困难（林皎、伍海泉，2006），并受到单位性质、资产性质、管理主体等多因素制约（刘兴云、李森，2014）。不少学者采取层次分析法，分类别、分层次设计绩效评价指标体系，主要内容为：一是反映存量国有资产总体情况的资产保障水平类指标，包括资产的规模、结构和质量等；二是反映国有资产运行环境的资产管理能力类指标，包括组织结构、管理制度、管理人员、信息化水平等；三是反映国有资产配置、使用和处置等关键环节的资产安全水平类指标，包括资产预算、采购、使用和处置收入管理等；四是反映国有资产管理最终成效的资产管理效果类指标，包括经济、社会、生态效益等指标（谭静、李艳芝，2015；王新，2022；张渤等，2023）。同时，大数据、云计算等信息技术的发展为国有资产绩效评价提供了分析管理的有力支撑（张菁菁等，2018；罗春华等，2022）。综上所述，开展行政事业单位国有资产管理绩效评价在理论上、技术上均已具备一定基础。

二、行政事业单位国有资产管理绩效评价的现状及实践做法

国务院2021 年出台的《行政事业单位国有资产管理条例》（国务院令第738 号）明确要求，各行政事业单位要建立健全国有资产绩效管理制度，科学制定并完善绩效指标和标准，有序开展国有资产绩效管理工作。早在2012 年，国家机关事务管理局（简称国管局）就颁布了《中央行政事业单位资产管理绩效考评管理办法（试行）》，并提出了考评框架和指标，至今已连续10 余年开展中央行政事业单位资产管理绩效评价工作。在2022 年度资产管理绩效评价中，国管局资产司设置了效果指标、规范指标和基础工作指标等3 个一级指标、14 个二级指标和33 个考核点，并对绩效评价结果优秀的部门予以通报表扬，对绩效评价结果较差的部门下达整改意见书、抄送财政部和审计署，充分发挥资产管理绩效评价“指挥棒”作用，推动中央国家机关和事业单位节约高效履职。在中央先行开展行政事业单位资产管理绩效评价的基础上，近年来，多个省市从制度和技术两个层面进行改革，探索开展行政事业单位国有资产管理绩效评价，取得了积极进展。

（一）建立国有资产管理绩效评价制度

在地方层面，江苏是较早开展行政事业单位国有资产管理绩效评价的省份。山东、河北、吉林等省份随后制定的行政事业单位国有资产管理绩效评价办法（见表1），都参考了江苏的经验。2017年，江苏省财政厅、省机关事务管理局联合印发《江苏省省级行政事业单位国有资产管理绩效评价试点工作实施方案》（简称《方案》），分阶段推进行政机关和事业单位国有资产管理绩效评价工作，并建立了行政机关和事业单位国有资产管理绩效评价首个地方标准和操作规程。

表1 部分省份行政事业单位国有资产管理绩效评价文件出台情况

1.分类建立评价体系。继《方案》印发后，江苏先后印发《江苏省省级机关国有资产管理绩效评价办法（试行）》《江苏省省级事业单位国有资产管理绩效评价办法（试行）》《机关国有资产管理绩效评价导则》等一系列制度文件，为通用类资产绩效评价提供依据，并针对高校资产的特殊性出台了《江苏省省属高校国有资产管理绩效评价暂行办法》。

2.制定量化评价标准。绩效评价办法以导向性、客观性和可操作性为基本原则，将资产保障水平、资产规范管理水平、资产运行效率、社会责任与内外部评价等一级指标逐项分解为若干二级指标，每项指标细设具体考核点，每个考核点明确具体评价内容和标准，实行百分制，并设置加分项，鼓励资产管理手段和方法创新。

3.明确评价协作机制。《方案》明确了机关事务管理部门、财政部门、省级机关单位的职责分工，建立了统分结合、职责明确的工作机制。财政部门作为总牵头，同时对二级及二级以下预算单位实施具体考核；机关事务管理部门负责省一级预算单位绩效考核，同时联合财政部门研究制定相关配套制度；省级机关单位巩固资产清查成果，做好数据核实工作，积极配合绩效试点工作。

（二）将国有资产管理绩效内嵌于预算绩效管理

1.资产管理绩效纳入部门整体支出绩效指标体系。上述已经出台的省级行政事业单位国有资产管理绩效评价办法，均已明确了绩效评价结果对预算编制或预算绩效的影响。而在尚未出台省级办法的省份，部分地市将国有资产管理绩效评价作为部门整体支出绩效评价的一部分，通过设置相应的指标和分值来反映国有资产管理成效，以此打通国有资产管理和预算绩效管理。调研发现，广东省湛江市从2019 年起，在市直部门整体绩效自评报告中增加关于“资产使用绩效情况”的相关内容，资产管理占7 分，其中建立资产管理制度占2 分，资产规范管理占5 分；佛山市在《市级部门整体支出绩效评价指标体系》二级指标中设置了8 分的“资产管理”指标，并要求所有市级预算部门每年都要对照部门整体支出绩效评价指标体系进行自评和公开自评报告。另外，部分地市在将行政事业单位国有资产管理纳入部门整体支出绩效评价的基础上，进一步细化评价指标。例如，2023年起，东莞市在市直部门整体支出绩效评价中，设置了“资产收益上缴的及时性”“资产盘点情况”“数据及时性”“资产管理合规性”等4 个指标。又如，茂名市市级部门资产管理指标在整体支出绩效评价指标中占比10 分，并细分为预算单位资产管理制度建设（1 分）、数据质量（2 分）、资产配置合规性（2 分）、资产管理合规性（5 分）等具体指标。

2.建立资产管理绩效评价结果反馈和应用机制。部分单位进一步探索了资产管理绩效评价结果的运用，尝试建立激励约束机制，通过反馈评价结果和督促整改、将评价结果作为干部考核依据等方式，倒逼被评价单位提升资产管理水平。例如，广东省汕尾市财政局将部门资产管理情况纳入绩效评价内容，采取单位自评和财政复评相结合的方式，利用第三方机构的专业能力，对部门账务核对情况、资产管理合规性、固定资产利用率等情况开展绩效评价，并将绩效评价结果反馈被评价单位，督促单位对问题进行整改落实。又如，江门市每年在市本级开展财政资金绩效管理考核工作，市财政局围绕“资产处置事项按规定报批情况”“资产管理信息系统应用情况”和“对外投资、出租、出借资产按规定报批情况”等三个指标内容，对单位的资产管理工作情况进行考核评分，并将考核结果作为市直机关单位领导班子和干部调整、任用、管理、惩罚和收入分配的重要依据，提高了相关责任人对资产管理的重视程度。

（三）运用信息技术夯实国有资产管理绩效评价基础

1.依托资产管理云平台搭建绩效评价框架。越来越多的地区和单位将大数据、云平台等技术手段运用到国有资产数据管理过程，为开展绩效评价积累了大量历史数据，在这方面较为领先的是浙江。浙江省财政厅自2012 年启动财政信息化改革，全面打造以大数据、云计算等信息技术为支撑，以标准化数据字典与规范化业务流程为核心内容的数字财政模式。2017 年，浙江财政开始针对全省行政事业单位国有资产管理开展应用创新，利用物联网技术构建实物数据追溯体系，对接现有资产档案数据，建设资产智能管理云数据中心，建立资产编码云、资产物联云、智慧共享云等资产管控云平台，及时动态更新资产信息，分析资产档案多维度数据。2021 年，浙江财政资产云2.0 版本上线运行，构建了资产管理绩效评价体系。评价体系通过国有房产管理、办公资产使用、资产管理效能三大维度下的九个指标评估各单位的资产管理情况，根据资产管理健康程度分别显示绿色、黄色和红色，及时提醒有关单位关注国有资产管理过程中进度未达预期目标的环节，督促责任单位进行有针对性的整改，从而推动实现全过程绩效跟踪问效。

2.以联通资产管理系统实现全方位评价资产管理绩效。部分单位在省级统一资产平台基础上根据本单位需求，结合资产特性运用多种技术、联通多个系统来丰富资产管理的应用场景。广东省在2021 年全面上线行政事业性国有资产管理系统，要求各单位通过该系统建立健全资产账簿体系，及时、准确记录资产的增加、减少、使用等情况，并对资产的新增、调拨、报废等进行数据监管、应用、分析，逐步建立起资产动态管理机制。在此基础上，广东省监狱管理系统在其资产管理平台上增加资产配置、运行监控等功能模块，通过对资产数据质量的管理监控，把监狱的资产管理和财务管理、价值管理及实物管理有机结合起来，实现资产实物、数量、价值全链条动态管理。同时，引入RFID（射频信息）技术框架，结合监管场所的特殊环境进行多维度适配，将RFID 资产标签运用于资产管理系统，为监狱资产内嵌“电子身份证”，推动资产管理由人工管理向自动监测预警转变。此外，部分医院将资产管理系统的基础信息系统和PACS 系统（影像归档和通信系统）、收费系统相结合，并对大型设备使用情况进行监控，通过数据分析反馈情况，督促部门优化使用管理方案，提高大型设备使用效率。

三、行政事业单位国有资产绩效评价面临的困难与问题

由于历史和现实的多种原因，虽然近年来行政事业单位国有资产管理的制度建设有了很大进展，但是一些地方对国有资产的管理理念仍滞后于时代，在绩效评价方面存在明显不足。总体来看，当前行政事业单位国有资产绩效评价面临的最为突出的困难与问题是制度融合不够，相关制度的科学性、规范性和可操作性有待加强。

（一）针对性不强，评价方法有待规范和深化

从地方层面看，一方面，对行政事业单位国有资产实施专项评价还不够普遍，有些地方只是在部门整体支出绩效评价中对资产管理赋予较小的权重，有些地方甚至根本没有开展评价，总体上看缺乏有力有效的工作机制促进部分行政事业单位真正落实国有资产管理的主体责任，监管部门也缺乏有效的抓手促进行政事业单位持续地而非一次性地改进资产管理并实现动态监管。另一方面，现有评价方法还存在着重流程、“以点带面”、未能实现从“有没有”到“好不好”的转变等问题，而且各地的制度规定差异还比较大、实际操作更是各有千秋，亟待进一步规范和深化相关评价方法。一些地区的行政事业单位国有资产绩效评价存在“填表绩效”倾向，徒增本已紧张的资产管理人员工作压力，对资产管理效率却无实质性的提升。

（二）本地化不够，绩效评价相关规定过于原则性

尽管中央就行政事业单位国有资产管理出台了一系列政策文件，但部分地方行政事业单位简单套用中央政策文件，直接沿用中央层面的绩效评价指标体系，未能有效结合本单位实际情况进行深入分析，更没有延展至本单位国有资产管理的具体内容，导致绩效评价制度与实际业务的发展相比有所滞后，部分地区更是由于“生搬硬套”出现“水土不服”。实地调研发现，一些地区在已开展国有资产管理绩效相关评价实践中，定量评价指标较少，对于一些定性评价指标，在系统性、规范性、可操作性方面存在较大的提升空间，各单位提交的自评报告往往存在较大的弹性空间，甚至存在不同的评价主体对同一情况理解不同、评分不同的现象，影响了评价结果的可靠性和可比性。

（三）完整性不足，促进实现闭环管理和绩效改进的作用有待发挥

一方面，就评价领域来看，一些地方仅在部分领域进行实操性的探索。一些省市制定了部分通用类资产绩效评价的基础指标，但主要针对办公设备等相对容易管理的资产，未能涵盖全部资产。另一方面，绩效评价与制度建设和日常管理未能有机衔接。一些数量指标设置不够全面，侧重资产盘点情况，既不能客观反映管理现状，也难以充分反映日常管理的相关变化。部分单位盘点不及时，进一步削弱了数据指标的完整性。调研发现，某地某单位在审计整改中进行了资产盘点，但此后因各种原因未能定期组织盘点资产，无法及时发现盘盈、盘亏资产并进行账务处理；一些达到报废标准的设备和办公家具等固定资产长期积压，没有及时报废销账、报损减账，丢失无人过问，责任难以追究。

（四）业财融合不深，绩效管理缺乏有效抓手

调研发现，很多单位仅在相关管理制度中提出要实行绩效评价，但未能结合本单位本领域的业务流程，与绩效管理的相关规定深度融合，并制定具体操作指引，从而使得绩效管理过程缺乏有效抓手、难以真正落实，导致资产管理与预算管理、政府采购、处置收益管理等工作的衔接不紧密，个别单位一些资产管理的老问题，如“一边新增、一边闲置”等，长期得不到实质性改善。另外，部分单位资产管理的技术手段陈旧，管理、使用各环节割裂，相关信息更新不及时，即使采用了资产管理信息系统，也是线上线下“两张皮”。这既不利于提高资产管理的工作效率，也不利于实现增量和存量的统筹配置、不利于实现资产管理与预算管理的充分衔接。

四、建立健全行政事业单位国有资产管理绩效评价制度的相关建议

行政事业单位国有资产是政府部门和事业单位正常履行职能的重要物质保障和基础，良好的绩效评价制度能提高行政事业单位的效率运转。建立健全行政事业单位国有资产管理绩效评价制度，将“绩效理念”渗入资产管理的各个环节，既有利于“以评促效”，进一步打通资产管理与预算管理、财务管理的联系，推动预算绩效管理改革的深化，改善行政事业单位提供公共产品和公共服务的方式和效率；也有助于“以评促管”，推动进一步优化完善资产管理、使用、处置等环节的管理办法，推动构建安全、规范、高效的行政事业单位国有资产管理体制。

（一）抓住关键环节，及时完善绩效评价制度，促进增强国有资产管理的责任意识和工作积极性

加强行政事业单位国有资产管理已成为国家治理的一项重要基础性工作，完善相关制度是有效开展资产绩效管理的前提。一是建立健全国有资产绩效评价制度。研究出台行政事业单位国有资产管理绩效评价办法，明确机关事务管理部门、财政部门以及各业务主管部门及其下属单位在国有资产绩效管理过程中的职责分工，提高各部门对国有资产管理的重视程度。二是强化组织实施，提升评价质量。实行综合评价和单位自评相结合，通过单位自评充分调动各单位加强资产管理工作的积极性、有效性；机关事务管理部门可组建考评小组对单位自评材料进行审查和现场考评，联合财政部门进行综合评定，加强对主管部门资产管理工作的组织和指导监督作用。三是建立评价结果激励约束机制。加强绩效评价结果运用，对资产绩效评价组织不力、推诿敷衍、弄虚作假，以及在规定时间内未整改或整改不到位的主管部门和一级预算单位，视情况予以通报批评和考核扣分，并优先列为下年度抽查复评对象。同时，将资产管理绩效评价纳入省直行政事业单位年度绩效考核，对绩效评价评定不合格的单位提出整改要求，并减少、调整其资产配置预算。

（二）规范制定定性指标，促进做实资产配置、使用、处置、统计等基础工作，提升国有资产管理规范化程度

紧盯当前行政事业单位资产管理中存在的产权不清、账实不符、闲置浪费及历史遗留问题多等突出情况，明确资产管理各环节绩效评价的定性指标。一是完善覆盖资产管理全过程的定性指标。定性指标覆盖从“入口”到“出口”各时间节点，涵盖资产管理基础工作、资产配置管理、资产使用管理、资产处置管理、资产统计报告、产权登记及与资产管理绩效相关的其他事项等情况，贯穿制度建设、配置、使用、处置等资产管理全过程，真正做到配置有管控、使用有评价、处置有监督。二是针对资产管理各环节特点设置定性指标。侧重资产购置、使用、处置、统计等管理环节的不同特点，设置具有较强针对性的定性指标。例如，对于资产配置管理环节，重点评价是否做到勤俭节约、讲求绩效和绿色环保等要求。对于资产使用管理环节，重点评价是否做到责任明确、流程规范、效能提升。对于资产处置管理环节，重点评价是否做到严格履行处置审批手续、依法依规收缴处置收入。三是细化定性指标的绩效评价规则。将单位领导重视程度、建章立制情况、研究决策方式、报批程序履行等不易量化、但又会对资产管理产生重大影响的事项纳入定性指标，倒逼各单位提高思想认识和管理效能。同时，细化各指标颗粒度（如细项赋分精确至1 分或以下），尽可能降低评价部门主观随意性对评价结果的影响。

（三）科学设置定量指标，促进资产管理与预算管理的有效衔接，完善全流程管理闭环机制

针对部门单位“重预算分配轻资产管理”的问题，设置国有资产管理绩效评价定量指标，推进预算管理与资产管理进一步融合。一是分类分项设置定量指标。设计配置计划执行率、资产调剂利用率、通用资产占有率、基本办公用房超标率、公务车辆运行费用率、出租出售进场交易率、处置资产审批率等量化指标，与同级行政事业单位平均指标进行比较，确定评价结果，确保指标可比可测，考核方法合理、结果可用。二是建立资产管理与预算管理挂钩机制。将国有资产绩效评价结果与单位下一年度国有资产预算编制相挂钩，对评价优秀的单位，在资产配置预算方面优先保障；对评价不合格的单位，进行约谈并督促整改，相应减少、调整资产配置预算，统筹考虑资金与资产、增量与存量间的关系。三是完善资产绩效评价标准体系。制定分类型、分行业、分层次资产绩效评价指标和标准体系，依据配置标准细化资产预算。对通用类资产配置标准实行动态调整或区间性划分，保证价格浮动与技术配置相匹配。探索完善专项类资产的绩效评价，对特定种类的专用资产（如公共基础设施、文物资源资产等），在依法完善综合性管理制度基础上，研究建立相应的专项绩效评价机制。

（四）完善配套机制，适时优化相关环节管理制度和技术，进一步提高资产管理专业化水平和治理效能

建立健全国有资产绩效管理机制，除做强行政事业单位国有资产管理绩效评价办法这一主线外，还需做实国有资产配置、使用、处置等环节管理办法等辅线，并加强资产管理信息系统的技术支撑。一是完善国有资产管理办法，夯实绩效管理基础。针对新形势、新要求，理顺行政事业单位国有资产管理体制机制，及时修订国有资产管理办法，将实践中成熟的管理模式以法律形式确立下来，促进行政事业性国有资产管理法治化、科学化、规范化。二是实行国有资产共享共用，提高资产使用效率。推进资源节约集约利用，建立健全行政事业单位国有资产共享共用管理办法，将低效运转、闲置、超标准配置的国有资产，以转移权属等方式提供给其他单位使用，有效盘活“沉睡”资产，降低机关运行成本。三是修订资产处置管理办法，促进国有资产保值增值。完善行政事业单位国有资产处置管理办法，进一步加强行政事业单位土地房产等重点类别资产处置管理，针对土地房产价值量大、市场价值与社会经济发展高度相关等特殊属性，严把资产“出口关”，确保国有资产使用效能得到充分利用后才能予以处置，在处置中实现最大价值的保值增值。四是优化国有资产管理系统，强化绩效评价结果应用。依托行政事业单位国有资产管理云平台，综合应用物联网、大数据、云计算、人工智能等技术打造国有资产管理绩效动态监测系统，提高账实相符度和资产管理效率。促进资产管理系统与预算管理系统、政府采购管理系统等信息系统的有机整合，打通资产资金链条，实现国有资产从“入口”到“出口”的全生命周期绩效管理。