中国快递行业绿色低碳发展政策特征与评价——基于政策建模一致性（PMC）指数模型的量化分析

喻 饶，耿 艳，李太伟

（1.国家邮政局发展研究中心，北京 100868；2.北京国邮科讯科技发展有限公司，北京 100868；3.北京交通大学，北京 100044）

1 研究背景

快递业是现代流通体系的重要组成部分，也是推动流通方式转型、促进消费升级的现代化先导性产业，能够在降低运输成本、服务生产生活、扩大就业渠道等方面发挥积极作用［1］。自2015 年以来，中国快递行业进入发展高速期，业务量实现了从100亿元到1 000 亿元的历史性跨越，对世界快递业增长贡献率超过50%，连续9 年稳居世界第一［2］。2022 年，中国快递行业年业务收入完成1.05 万亿元，与国内生产总值的比值达到0.87%，最高日处理能力超过7亿件，年人均快件量接近80 件。

随着我国快递行业保持高速增长，中国对国际社会的减排承诺和行业高质量发展的双重压力促使政府部门加快运用政策手段推动快递行业绿色低碳发展。Resnier 等［3］发现中国通过清洁能源补贴能够显著推动清洁能源发展并降低其成本；Hon 等［4］认为补贴、奖励政策能够明显提升绿色环保产品的生产和销售，并对低碳有积极影响；徐承红［5］基于当前中国面临低碳经济发展中的压力和挑战，提出以发展低碳经济产业链等模式、技术创新等手段来推动经济向绿色低碳经济发展转型；刘朝等［6］通过构建阻碍中国低碳经济发展影响因素的评价指标体系，发现中国居民能耗不断上升，建议通过提高居民低碳意识和倡导低碳消费等措施来实现低碳目标；朱庆华等［7］基于政府补贴分析的绿色供应链博弈模型，给出了政府制定补贴策略的建议；刘运材［8］阐述了绿色包装行业的内涵和特征，并从企业、政府、行业协会和消费者等角度提出了中国绿色包装行业发展的对策和建议；朱坦等［9］结合国情和发展阶段，对中国绿色发展、循环发展、低碳发展的定位进行分析，并从理念先行、顶层设计和制度建设等方面提出了对策建议；安国俊［10］建议通过丰富绿色金融投融资渠道和产品创新体系、完善绿色金融标准、建设绿色基础设施、发展地方绿色金融改革试验区等手段推进绿色低碳发展；吕指臣等［11］发现需从生产、分配、交换、消费环节着手，强化运行环节低碳，才能建设绿色低碳循环发展的现代化经济体系；温丽雅等［12］分析了中国运输行业低碳发展情况及影响碳排放的主要因素，认为推动公众绿色交通理念的转变、加强政策保障是推动绿色交通低碳发展的重要手段。

以上研究均考虑通过政策手段促进绿色低碳化，但是并未对政策体系进行系统性分析。基于此，本研究梳理了国内涉及快递行业绿色低碳发展的国家级政策，回顾相关政策支持的历史变迁，系统分析现有政策支持体系的特点与特征，考察政策的支持重点，评估政策效力，找出政策供给与市场需求的差距，为进一步优化政策设计提出意见建议。

2 中国快递行业低碳发展政策支持的历程

政策的本质是一种政府行为，是政府影响市场、管理行业发展的基本工具。整体上看，中国快递行业低碳发展政策支持的历程大致可以分为3个阶段。

2.1 2014 年以前：绿色低碳发展政策支持探索期

20 世纪80 年代，全球邮政特快专递业务（EMS）正式开通，中国的快递行业实现了从无到有的转变。1986 年，新中国第一部邮政法颁布，原邮电部开始依法管理全国邮政业务。1992 年，原国内贸易部正式印发《关于商品物流中心发展建议的意见》，指出要依托企业推动快递等物流行业发展。随后，政府积极推进物资分配、商品流通机制建设，并推动相关机构实行体制机制改革。1998 年，国家邮政局正式成立，牵头负责邮政快递业务，“邮电合一”变为“邮电分营”。进入21 世纪后，中国快递业务规模持续增大，2007 年快递行业实现“政企分离”，国家邮政局正式成为快递行业的行政主管部门，随后，电子商务产业的发展推动快递行业迅速壮大。这一时期，国内快递行业更加注重规模与数量的提升，尽管绿色化发展等内容被纳入相关政策性文件，但行业对绿色低碳的理念认识并不深刻，行业发展相关政策对绿色低碳发展重视程度有限（见图1）。

图1 中国快递业绿色低碳发展起步期政策类型分布

2.2 2014 年至2019 年：绿色低碳政策支持起步期

随着经济发展进入新常态，绿色、低碳、可持续发展的重要性持续提升。2018 年5 月18 日，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记指出新业态对环境造成的污染不容忽视，要妥善治理快递、外卖等新业态垃圾污染问题，首次对快递包装治理提出了明确要求。2019 年，国家政府工作报告明确推广绿色快递包装。这一时期，党中央及国家相关部委开始发布一系列政策支持快递业绿色低碳发展，内容覆盖快递业的收件、分拣、运输、派件、回收、仓储等流程，也涵盖绿色低碳循环相关技术与设备的研发与推广、绿色低碳有关产品的认证，以及政府采购、绿色消费、税收、金融等方面的支持。

根据公共政策理论，按作用层次的不同，行业政策可被划分为元政策、基本政策和具体政策［13］。其中，元政策是对行业长远发展具有宏观指导意义的政策；基本政策是对元政策的服从和细化，同时统领若干类型的具体政策，是发挥主导作用的实质性政策；具体政策是实现基本政策的手段，是在更小范围内发挥作用的政策，一般表现为落实基本政策的实施细则。整体上看，2014 年至2019 年，国内快递业绿色低碳循环发展的元政策最少、基本政策数量最多，政策框架初步形成，但更有利于推动相关政策工具落实的具体政策数量不足，政策支持体系尚不完善。

2.3 2020 年至今：“双碳”目标下的绿色低碳战略体系形成期

2020 年9 月22 日，国家主席习近平在第七十五届联合国大会上宣布，中国力争在2030 年前CO2排放达到峰值，努力争取在2060 年前实现碳中和目标。2021 年2 月8 日，国家正式发布《邮件快件包装管理办法》，快递行业的包装治理转向行政手段和法律手段并重的治理阶段。2021 年10 月，中共中央、国务院正式印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030 年前碳达峰行动方案》，明确将推动完成碳达峰碳中和“1+N”政策体系的顶层设计，要求重点领域和行业的配套政策也将围绕以上意见及方案出台相关方案。此后，国家发改委、生态环境部、交通运输部、市场监管总局、国家邮政局等部委先后出台了十余部涉及快递绿色化内容的政策文件。2021 年12 月，国家邮政局印发《“十四五”邮政业发展规划》《“十四五”快递业发展规划》《“十四五”邮政业绿色发展行动计划》，提出了未来快递业实现碳达峰碳中和目标的具体路径和重点任务。2022 年6 月，交通运输部、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局联合印发《贯彻落实＜中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见＞的实施意见》，快递行业进入全面支撑碳达峰碳中和目标的实施期。2020 年至今，国内快递业绿色低碳循环发展的元政策最少、具体政策数量最多，政策框架形成金字塔形（见图2），政策体系较为完善，其中国家邮政局作为行业主管部门印发了3 项元政策、牵头或参与发布4 项基本政策、发布12 项具体政策，政策体系也呈现了金字塔布局。整体上看，由快递行业主管部门国家邮政局牵头、多个相关部门共同支撑的“双碳”目标下绿色低碳战略体系基本形成。

图2 中国快递业绿色低碳发展绿色低碳战略体系形成期政策类型分布

3 “双碳”目标下快递业绿色低碳战略政策支持现状分析

在党中央、国务院关于碳达峰碳中和作出重大战略决策部署后，“双碳”目标时间窗口已明确，快递行业也紧随综合交通运输体系发展脚步，正式开启减污降碳协同治理的新篇章，目前快递行业实现碳达峰碳中和目标的战略核心是减少快递运输全流程各环节对环境的污染。结合当前中国快递业政策支持的现实情况，选取2020 后发布的37 项国家级快递绿色低碳发展政策文件进行研究。

3.1 政策发文部门分析

从发文部门来看，国家邮政局、国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、市场监督管理总局及国务院的相关发文（含联合发文）数量较多，分别为19、13、9、7、7、6 项，其中，国家邮政局作为快递行业的主管部门，无论在单独发文还是在联合其他部委共同发文方面，数量都为最多（见图3）。此外，由于快递业绿色低碳循环发展涉及面较广，包括交通运输部、科学技术部、农业农村部、商务部等多部委也有参与联合发文。

图3 2020 年至今中央及各部委关于快递业绿色低碳发展政策文件发布数量

3.2 政策工具类别分析

根据Rothwell 等［14］的政策工具理论，目前仍在生效的国内快递行业绿色低碳战略政策中，供给侧政策工具共计60 项，环境侧政策工具数量为52项，需求侧政策工具数量为29 项（见表1）。供给侧的政策制定主要聚焦于绿色低碳技术的研发与应用，重视快递行业绿色低碳的人才培养、数据共享；需求侧的政策制定主要集中于贸易管制与绿色低碳的快递基础设施建设；在环境侧的政策制定中，完善法律法规体系是重中之重，依托财政补贴直接或间接给予企业财务支持则是最主要的政策支持手段。总体而言，政府更注重供给侧与环境侧政策工具的使用，主要是由于目前国内快递行业绿色低碳发展仍处于起步期，政府的主要目标在于通过相关政策的实施扩大绿色低碳基础设施、技术、产品的供给，完善行业发展所需市场环境，进而提高快递企业推动绿色低碳发展的主观能动性。

表1 2020 年至今国内快递业绿色低碳发展政策工具类型及分布

3.3 政策作用环节分析

根据表2 可以看出，政策工具发挥直接作用数量为123 项，发挥间接作用的数量为85 项。在快递作业流程各环节中发挥直接作用政策分布较为均衡，作用于收件、回收环节的政策数量较多；发挥间接作用的政策则更多关注绿色低碳产品的认证、行业绿色低碳发展的目标、新兴技术的应用与推广及对绿色低碳发展的支持性措施。

表2 2020 年至今国内快递业绿色低碳发展政策工具分布环节

3.4 政策文本内容分析

受行政职权划分差异影响，不同部委发布的政策支持重点不同。具体来看，在所有37 项政策中，涉及内容包含收件环节的政策有24 项，占比为64.8%，主要由国家邮政局发布，关键词为“引导、推动、倡导、推广、扶持、支持”，主要目标是推广应用可降解、无污染、可循环利用的包装材料，推广使用简约化、减量化、复用化及精细化包装设计技术；涉及内容包含分拣环节的政策有17 项，占比为45.9%，主要由国家邮政局发布，关键词为“引导、推动”，主要手段是推广集装单元化技术，推进托盘等标准化器具和包装物的循环利用水平提升；涉及内容包含运输环节的政策有20 项，占比为54.1%，主要由交通运输部发布，关键词为“鼓励、提高”，主要措施是提高物流运作的组织化、网络化水平，优化运输结构，合理配置各类运输方式，大力发展甩挂运输、多式联运，推广应用高效、节能、环保的运输装备；涉及内容包含派件环节的政策有20 项，占比为54.1%，主要由国家邮政局发布，关键词为“推广、鼓励”，主要措施是共同配送、统一配送等先进的物流组织模式，在中转盘驳、城市配送等环节积极推广使用电动车辆；涉及内容包含回收环节的政策有24 项，占比为64.9%，主要由国家邮政局发布，关键词为“鼓励、支持、提高”，主要措施是大力推广循环中转袋（箱）、笼车等设备，鼓励企业使用循环快递盒，建立多方协同回收利用体系；涉及内容包含仓储环节的政策有18 项，占比为48.6%，主要由生态环境部、国家发展和改革委员会、自然资源部等多个部门发布，关键词为“鼓励、提高”，主要措施为鼓励企业在分拨中心、数据中心、管理中心等场所推广应用节水、节电和节能等新技术新设备，实施能源管理，降低能源消耗；涉及内容包含技术设备研发与推广相关内容的政策有18 项，占比为48.6%，在多个部门发布的政策中均有涉及，关键词为“引导、支持、鼓励”，核心内容是推动行业绿色发展的基础性、关键性问题开展科研攻关，强化产学研协同运用；作用在认证与评价环节的政策有22 项，占比为59.4%，主要由国家邮政局、市场监管总局发布，关键词为“加快、加强、建立、健全”，主要措施是建立行业碳排放核算体系，建立健全绿色低碳循环发展的制度框架体系；涉及支持性措施的政策有16 项，占比为43.2%，主要由财政部、商务部、交通运输部、生态环境部、国家邮政局等部委发布，关键词为“推动、加快”等；主要措施为推动落实国家绿色发展结构性减税，以及鼓励节能减排、资源循环利用、绿色制造、绿色金融、绿色消费、绿色采购、绿色仓储、绿色运输、绿色配送等优惠政策；作用在人才培养环节的政策有9 项，占比为24.3%，主要由国家邮政局发布，关键词为“建立、完善、推进”，主要措施是完善培养人才模式，积极构建快递行业智库，加强行业政策研究和决策咨询的专家队伍建设。

4 基于政策建模一致性（PMC）指数模型的绿色低碳战略政策支持评价

4.1 PMC 指数模型与曲面

PMC（policy modeling consistency）指数模型是一种充分考虑政策内容关联关系的政策文本量化分析模型［15］。构建PMC 模型，包含一级变量和二级变量。

建立多投入产出表，并依文本挖掘法和二进制法赋予二级变量0—1 变量，使其具体数值为0 或1。

计算一级变量值，根据二级变量参数取值累计。

式（3）中：t为一级变量；j为二级变量，T为一级变量t中二级变量的个数。

计算某项政策的最终PMC 指数：

参考 Estrsda［16］关于政策的等级划分原则，将PMC 指数按照分数从高到低分为4 个等级，如表3所示。

表3 PMC 指数模型政策评分等级

根据PMC 指数计算结果，选取前9 项一级变量及参数值X1,X2,…,X9按照3 个变量参数值为一组，代入式（5）构建3×3 矩阵，绘制出PMC 曲面。

4.2 快递行业低碳政策PMC 模型构建

根据“双碳”目标下中国快递物流行业绿色低碳战略政策支持现状分析结果，参考高秀娟等［17］研究成果构建快递行业低碳政策PMC 模型，设置9个一级变量和40 个二级变量，如表4 所示。将“双碳”目标下快递行业绿色低碳战略政策体系涵盖的37 项政策进行编号，根据政策内容建立投入产出表，代入式（1）～（4），分别计算得到各项政策的PMC 指数，结果如表5 所示。

表4 快递业低碳政策PMC 模型变量设置

表5 “双碳”目标下国内快递业绿色低碳战略支持体系PMC 指标评分

将表5 中的计算结果代入式（5），政策评价结果排名如图4 所示。

图4 37 项政策一级变量平均PMC 指数

4.3 PMC 指数评价

根据表5，全部37 项政策的PMC 指数平均值为4.27。其中，达到优秀等级的政策有9 项，占比为24.3%；达到良好等级的政策10 项，占比为27.0%；达到可接受等级的政策18 项，占比为48.6%；没有政策为一般等级。可见快递行业绿色低碳战略政策支持体系综合性、科学性较强。从单一政策得分上看，规划时间长、范围覆盖广的综合性政策得分较高，例如，P28是国家邮政局、国家发展和改革委员会、交通运输部联合印发的《“十四五”邮政业发展规划》，覆盖快递行业的各个领域及快递运输的各个环节，PMC 指数值达到7.08，在所有政策中排名第二；P14是由国家邮政局、工业和信息化部、司法部、生态环境部、住房城乡建设部、商务部、国家市场监督管理总局印发的《关于加快推进快递包装绿色转型的意见》，强调要加强快递包装绿色化治理、推进电商和快递规范管理、增加绿色产品供给，内容较为聚焦，涉及范围和方向较窄，因此得分较低。

如图5 所示，由国家邮政局发布的政策的PMC指数分布与37 项政策的PMC 指数平均值分布展现出高度相似性，国家邮政局发布的政策的PMC 指数平均值为4.19，略低于37 项政策的PMC 指数平均值，这表现出国家邮政局作为行业主管部门，出台了较多针对性更强、聚焦于单一环节、方案更翔实的具体政策；然而，国家邮政局发布的政策X5和X7的PMC 指数低于37 项政策的平均值，X6的PMC 指数高于37 项政策的平均值，意味着与其他部委相比，国家邮政局更加强调通过拉升行业需求来推动快递行业绿色低碳发展。交通运输部发布的政策的PMC指数平均值为6.08，远高于37 项政策的平均值，这是由于交通运输部作为交通强国建设的主管部门，需统筹各运输方式协调发展，其发布的涉及快递的政策内容多、范围广、时间长，具有长期的指导意义；但其发布的X7的PMC 指数较低于其他指标，说明交通运输部相关政策在给予快递企业补贴、强化对快递市场监管、规范市场秩序等方面的覆盖力度有限。

图5 37 项政策中国家邮政局及交通运输部发布政策的PMC 指数分布

根据图4 与表6 可以看到，除去X2和X3等唯一性变量外，X6(0.32)、X7(0.37)、X9(0.48)这3 个一级变量的平均得分较低，在PMC 曲面上可以看到明显凹陷。从二级指标上看，X4-1在所有二级指标中得分最低，现有政策约束性与强制性不够，多以“推动”“引导”“支持”“鼓励”等词语为主，缺乏具体的实施与操作等配套措施；X6-1、X6-3和X6-4保持在较低水平，表明国家在完善跨部门的沟通协调机制、明确进出口贸易绿色化管制措施、制定涉及快递行业的贸易协定、促进出关程序简化等方面重视力度不强，拉升快递行业低碳化需求的效力有限；X7-1和X7-2表现不佳，是由于国内尚未建立邮政业碳排放测算、报告和核查机制，绿色低碳化政策中考核性指标比例较低、内容中缺少明确有力的激励性与约束性举措，依托财务金融、税收优惠等措施来保护环境和减少快递行业碳排放的措施仍不够完善具体，对企业有效刺激不足；此外，相关政策对于信息化发展（X5-4）、人才队伍（X9-5）建设等方面的政策支持力度有进一步提高的空间。

表6 37 项政策部分二级变量平均PMC 指数

5 结论与建议

本研究梳理了中国快递行业低碳发展政策支持的历程，分析总结目前“双碳”目标下快递行业绿色低碳战略政策支持体系的特点与特征，通过PMC指数模型对相关政策进行了多维度的评估与分析。将中国快递行业低碳发展分成探索期、起步期及“双碳”目标下的绿色低碳战略体系形成期3 个阶段，通过对“双碳”目标下的快递业绿色低碳战略体系进行研究发现，从发文部门上看，国家邮政局、交通运输部、国家发展改革委、生态环境部、市场监管总局等多部门均分别根据监管职权出台了涉及快递绿色化相关政策；从政策工具类别上看，政策分布呈现不均衡特征，供给型和环境型工具多、需求型工具少；从作用环节上看，对快递行业绿色低碳化发展起直接作用的政策分布较为均衡，起间接作用的政策更加强调行业绿色低碳发展的目标、绿色低碳产品的认证、新兴技术的应用与推广；从政策文本上看，以鼓励性为主。PMC 指数模型评价结果显示，中国快递业绿色低碳战略政策支持体系具备较强综合性、科学性，但存在政策约束性与强制性不够、缺乏强有力的协调机制，以及尚未形成明确的邮政业碳排放测算、报告和核查机制等方面的问题，相关政策条款仍需加强与完善。因此，提出以下建议：

（1）明确相关部门主体责任，建立强有力的沟通协调机制。建议以行业主管部门国家邮政局为主导，加强与生态环境部、商务部、财政部等相关部门合作，明确相关主体责任，强化硬约束，推动建立跨部门结果互认的快递业碳排放核算体系，健全行业生态环保常态化管理机制，完善相关考核措施，加强考核结果运用；强化与交通运输部沟通联系，就促进铁路（高铁）快运、甩挂运输、空地联运等高效运输组织等问题进行沟通，有序推进快递运输组织绿色化；推动与市场监管总局就建立激励约束并举的行业碳排放管理制度建设、健全行业生态环保监督执法等重大问题进行沟通协调，健全强制化的绿色快递标准体系，强化监管标准、执法清单、执法政策一致性，形成共同管理合力，全面提升跨部门的行业碳排放管理综合执法能力。

（2）重视法律法规标准制定，提升强制性政策比重。建议以法律、法规、标准为抓手，详细梳理现有政策的脉络结构和逻辑层次，对于流程繁琐、实际操作性不强的规范性文件，加快启动废止和清理程序；对于过于分散、层次不清晰、跨部门的相关规定，应由行业主管部门主导，尽快整合汇编；对于滞后、脱节的规范性文件，加快推进完善修订，必要时可以作出相应的补充，并制定落实基本政策的相关配套实施细则，使快递业的绿色低碳循环发展更加科学化、系统化和标准化，增强其可操作性。例如，争取在生态环保领域相关法律法规中增加快递行业生态环保内容，加快出台快递包装重金属和特定物质限量的强制性国家标准，推动可循环快递包装箱、包装回收与循环、快递电子运单、邮政业碳排放测算方法等行业标准上升为国家标准，同时完善对实行低碳发展企业的鼓励政策，在充分保护行业发展活力的前提下持续提升政策约束力。

（3）推动完善政策工具布局，加大需求端政策工具供给。充分考虑需求型政策工具直接拉动政策主体作用，通过政府采购、政府补贴等方式拉动行业发展，例如，酌情为绿色低碳化发展实力弱、成长前景好的企业提供扶持性政策；加快建立绿色发展快递企业奖励机制，提高企业主动落实绿色规范化发展主观能动性。此外，在各国陆续推出碳关税、建立全球碳交易市场的背景下，应关注快递行业相关贸易协定的制定和跨境快递绿色低碳沟通协调机制的建设，保证中国在全球化的绿色低碳快递竞争中掌握发展主动权。