社会主义革命和建设时期中国0—3 岁托育实践与经验

夏雨佳

党的十八大以来，党和政府将幼儿养育作为重要民生问题，给予高度重视，“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上持续用力”。[1]习近平总书记强调：“人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。”[2]党的二十大也对完善生育政策支持体系做出部署，提出“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。[1]当前，我国针对3—6 岁幼儿的以幼儿园为主的教育体系较为成熟，但0—3 岁婴幼儿入托率仍然很低，托育体系仍亟待完善。回顾历史，党领导下的托育事业渊源深远，不仅有新中国成立前的托儿实践，更有过社会主义革命和建设时期的一度兴盛。这一时期，无论是制度保障还是托育规模、托育水平，都达到了新的高度。探究社会主义革命和建设时期的托育实践并总结经验，对于当下优化生育支持政策体系、探索具有中国特色的托育道路具有重要意义。

一、探索建立和完善托育服务制度

托育服务在新中国的发展，既有延续革命老区托育事业的内在逻辑，又有培育工人阶级后代的伟大使命。新中国成立初期，一方面，各项事业百废待兴，需要占劳动力半数的女性走出家庭，投入生产和各项建设之中；另一方面，人口急剧增长，新生儿亟须得到抚育。在这一背景之下，为了让妇女没有“后顾之忧”，极大地解放妇女生产力，提供公共的托育保障成为一项必需的社会福利事业。从基本法到各项专门法，再到政府的行政法规等，这一时期出台的多项法律政策都对托育服务做出明确规定。

1949 年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确提出，要“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”。[3]767《共同纲领》具有临时宪法的作用，从最高法律层面对婴儿、儿童的健康予以重视，也由此成为后续一系列相关支撑法律政策的基础。1949 年中国妇女第一次全国代表大会决议提出“提倡妇女儿童福利事业，举办托儿所、妇婴卫生及助产训练班等”。[4]2411950 年8 月举行的第一次全国女工工作会议，把儿童照料社会化与普通劳工阶层妇女解放联系起来，指出对家务、幼儿照料的公共支持是对妇女参与社会公共活动的前提条件。1951 年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中，规定各企业工会基层委员会应与企业行政方面或资方共同办理托儿所等集体劳动保险事业，中华全国总工会可举办或委托各地方或各产业工会组织举办孤儿保育院。[5]57社会主义革命和建设时期，首先解决的是托儿所从无到有的问题。截至1950 年9 月，全国各地共有各种公、私立的保育机构643 所，收托儿童31794 人，而新中国成立前全国原有托儿所仅147 所，一年内增加了五倍以上。另外公、私立儿童教养机关有183 所，总计教养孤儿、难童23790 人。[6]16-17

国家对托儿所建设和持续运营提供了可靠的资金保障。在计划经济体制下，企、事业单位和政府机关建设托儿所、幼儿园大多由国家和单位投资。关于托儿所的运营经费，蔡畅建议“由厂方、工人福利金及母亲三方面各出一部”。[7]141953 年实施的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》 第51 条规定：“实行劳动保险的企业的女工人女职员，有四周岁以内的子女二十人以上，工会基层委员会与企业行政方面或资方协商单独或联合其他企业设立托儿所 （如尚未具备设立托儿所条件，而有哺乳婴儿五个以上须设立哺乳室）。”“（托儿所）房屋设备、工作人员的工资及一切经常费用，完全由企业行政方面或资方负担，托儿饮食费由托儿父母负担，如托儿父母经济确有困难者，得由劳动保险基金项下予以补助，但对每个儿童的补助不得超过托儿饮食费的三分之一。”[8]3543如此一来，绝大多数职工家庭都能享受到免费或费用低廉的托育服务，通常只需承担幼儿的饮食费即可。

规范托儿所的具体领导部门和责任主体。1955年中华全国总工会下发《关于加强工会各级组织监督和协助厂矿企业办好托儿所的通知》，要求各级工会对托儿所的办理应尽监督和协助的责任。在很长一段时间里，托儿所和幼儿园划分并不很严格，大多混合管理，孩子也是混龄教育。1956 年，教育部、卫生部、内务部颁发《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》（以下简称《联合通知》），规定“托儿所和幼儿园应依儿童的年龄来划分，即收三周岁以下的儿童者为托儿所，收三至六周岁的儿童者为幼儿园”，厘清了托儿所与幼儿园之间的界限。该通知还明确了托儿所的发展方针，“根据需要和可能的条件积极发展托儿所和幼儿园”，并且在多种多样办托的基础上，“明确以办理整日托（即日托）托儿所、幼儿园为努力方向，并应根据各地不同情况和条件，逐步加以整顿和改进”。按20 世纪50 年代初的政策规定，所有的托儿所须随时向“卫生行政机构妇幼保健单位”报告；工厂中的托儿所还需同时接受工会下属“女工部”的领导。[9]3《联合通知》指出“在托儿所的方面，则统一由卫生行政部门领导；幼儿园统一由教育行政部门领导”。同时，“托儿所、幼儿园的发展，必须更好地依靠群众，配合群众团体——妇联、工会，动员多方面的人力、物力来进行……托儿所、幼儿园应贯彻整顿、巩固、稳步发展并以工厂、机关、团体、群众自办为主的方针……发展重点应放在工业地区和大、中城市”。[10]75-78同年，商业部、商业工会全国委员会在《关于进一步改善女职工工作条件加强女职工保护工作的联合指示》中要求，“要根据本单位所有适托年龄的儿童（主要是三岁以下的，尤其是一周岁以内哺乳婴儿）进行规划，在需要与可能的条件下，迅速举办托儿所和哺乳室，并加强托儿事业单位的行政管理和人员教育以减轻女职工的过多负担”。[11]260全国妇联书记处1957 年下发《关于协助农业社开展托儿工作和保护儿童安全健康的通知》，要求各级妇联积极协助农业社采取多种多样方法解决妇女参加生产时孩子的照管问题，对于已经组织起来的托儿组织要加强领导。[12]292总的来说，托儿所归属卫生行政部门统一领导，由各单位或群众自主办理，并且受到工会、妇联等群团组织的监督和协助。

规范托儿所的内部管理制度。1955 年国务院颁发《中央国家机关托儿所收费暂行办法》和《中央一级机关托儿所工作人员编制额标准》，前者对儿童伙食费、服装费、医药费的收取和保育员工资的发放提供了具体标准，后者规定了儿童与保育员的比例、儿童与行政事务人员的比例。[13]83-841956 年，教育部、教育工会全国委员会发布《关于中小学、师范学校的托儿所工作的指示》，旨在解决现有中小学、师范学校托儿所及其收托儿童数量太少，远不能满足广大女教师需要的问题。一方面，在托儿所的划分、人事、经费、场地、编制、收费等方面，要求按照国家统一规定执行；另一方面，又针对该类型的托儿所，提出了个性化的要求，如可从教职员工福利中抽取经费支持托儿所，并要求教育工会根据全国总工会的要求，协助各主办单位办好托儿所。[14]79-82

在多种政策支持鼓励下，托儿所的数量规模快速增长。1952 年全国在城市中建立的公私立职业妇女托儿所和工矿托儿所2738 处，受托儿童103742人，比新中国成立前增加了22 倍强。在农村建立的农忙抱娃娃组和简便托儿所148231 处，收托儿童853617 人。在大中城市中还建立了街道托儿站4346 处，收容劳动妇女的子女。[15]681953 年全国为工厂、机关、学校女职工开办的托儿所（不包括哺乳室、街道托儿站和农村抱娃娃组），比新中国成立前增加了30 倍。[16]232据1957 年章蕴在中国妇女第三次全国代表大会上的报告，1956 年底全国城市中各种托儿机构约有26700 多处，收托儿童600 余万人。农忙托儿所收托儿童600 余万人。[17]115

1958 年9 月20 日，中共中央、国务院在《关于教育工作的指示》中要求，“全国应在三年到五年的时间内，基本上完成……使学龄前儿童大多数都能进入托儿所和幼儿园的任务”。[18]虽然这一指示有“大跃进”时期的时代特征，但也能说明党和政府对兴办托儿所和幼儿园的重视。1958 年中共八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》，要求公社“办好托儿所和幼儿园，使每一个孩子比在家里生活得好、教育得好，使孩子愿意留在那里，父母也愿意把孩子放在那里”。[19]615“大跃进”和“人民公社化”运动使得城乡托儿所数量又一次大幅增加。然而在紧跟着到来的“三年困难”时期，托育规模出现了下降。截至1960 年5 月底，全国国营企业、事业单位公办托儿所32836 个，收托孩子174.6 万多名；城市人民公社和街道、合作组织创办的有95685个，收托孩子34.9 万多名。[20]405

自1961 年中共八届九中全会讨论了“调整、巩固、充实、提高”的八字方针后，托育事业也开始了“调整”。到1962 年，托育事业恢复至1957 年的水平，并开始了新一轮的发展。1966 年“文革”爆发后，托育制度遭到一定程度的破坏，托育规模骤减，但是相关的法律政策和责任部门仍然对托育事业的艰难发展起到了保障和引导作用。1973 年，随着经济工作整顿，因服务生产的需要，托育事业又一次得到了发展。1977 年粉碎“四人帮”后，在党中央的领导下，各级党委和有关部门共同努力，托育事业也进行了拨乱反正，城乡托育事业逐步得到恢复和发展。据1979 年《全国托幼工作会议纪要》中所载：“据19 个省、市、自治区的统计，入所入园儿童1900余万人，占婴幼儿总数的23%。其中，城市婴幼儿入所入园率，一般在30%左右，少数城市达70%以上。农村婴幼儿入所入园率，农忙时一般在20%左右，少数县达到80%以上。”[21]116

社会主义革命和建设时期，党领导下的托育事业的起起伏伏与时代变迁息息相关，几次波峰都在生产力得到极大发展、妇女劳动力得到极大解放的时期，波谷也伴随着生产停滞、社会秩序遭到破坏。但是总的来说，相较于新中国成立前，社会主义革命和建设时期的托育事业实现了巨大的飞跃。新中国的托育服务制度经过探索时期，逐渐建立和完善起来，不仅为这一时期的托育事业发展提供了有力保障，更为今后中国的托育服务制度的延续和发展打下了坚实的基础。

二、建立多样化托育机构

在新中国的广阔土地上，广泛地存在不同社会背景、经济条件下的各种托育需求，这就自然而然地生发了多种多样因地制宜的托育机构。城市和农村的情况差别很大，即使在城市内部，所处工厂、机关事业单位、学校、街道等具体情况也有差别，农村在农忙时十分需要儿童托管，但农闲时大多数儿童都能够得到在家的照料。在社会主义革命和建设时期，托育机构的多样化得到了极大的发展。

新中国成立初期，由于国家积极动员妇女参与各项建设，妇女就业带来了巨大的托育需求，各单位主办的托育机构是此时城镇托育机构的主体，又以工厂/厂矿托儿所、机关事业单位托儿所为主。工厂托儿所建立在工厂之中，体现了工人阶级先进性和社会主义性质，也最为受到重视，前文所述许多国家政策也是专门针对工厂托儿所而制定的。社会主义革命和建设时期，工厂托儿所得到了极大的发展。1955 年2 月，中华全国总工会在北京召开“全国工会厂矿企业托儿所工作会议”，确定了厂矿企业托儿所的工作方针。蔡畅1959 年在全国人大二届一次会议上发言，强调“在工矿企业中，主要是采取多种多样的办法，逐步解决女职工的孩子教养问题。有的企业同街道订立协议，协同举办托儿组织，也是一个好办法。”[22]35这些工厂托儿所条件一般不错，有新造的或利用厂房改造的所舍，采光通风俱佳，也较为清洁卫生。托儿所大部分有主任、保育员、清洁工的编制，给儿童配备的保育员比例较高，并且开办工厂保育员训练班，提升保育工作的质量。

伴随着妇女地位的提高，在机关、事业单位工作的职业妇女增加，机关、事业单位、职业妇女托儿所应运而生。这类托儿所属于“国家队”“正规军”，无论是国家支持力度，还是配套政策措施都极有保障，办所质量也比较高。在城市街道中还广泛地存在一些私立保育机构，华东地区如上海还存在里弄托儿所。这一时期的私立保育机构为经常或临时性的简便托儿组织，往往设施较差，除个别的设备齐全外，大多只有房屋数栋，既无草坪，又缺乏室内游乐场和玩具。[23]38为了加强儿童保育工作，政府采取培养保教人员、扩充干部数量、提供业务指导等方式帮助改进这些私立保育机构。

1956 年，农业合作化高潮中，广大农村妇女投入火热的生产劳动，成为农业生产战场上的一支生力军，成为农村托儿组织迅速发展的重要原因之一。1960 年，全国农村儿童入托率达到70%。[24]1950但农村地区的需求和城市有较大差距。1961 年《全国妇联党组关于农村托儿组织问题的请示报告》提出：“农村托儿组织的形式和规模，应由群众自己选择……群众大都赞成以生产队或自然村为单位，举办小型托儿组织或采取亲邻相帮，个别寄托的办法。群众（包括家长在内）多数不赞成办大型的集中的托儿组织，认为这种托儿组织毛病很多：（1）要有一定的房子设备，开支大……（2）路远，家长接送孩子和给孩子喂奶不方便；（3）保姆集中，不便兼管家禽家畜；（4）孩子集中，卫生条件差，容易得传染病。”[25]411-412农村家庭对托育服务的需求决定了农村托儿组织的特点：组织原则上，父母和保育人员双方自愿互利；组织范围一般在生产队内或自然村；组织形式多种多样（包括亲邻相帮、个别寄托、母亲轮流看管、农忙托儿小组、常年托儿所等）；保育人员的报酬一般由孩子的家长负担，确有困难时由生产队补助。

农村地区最常见也是最具有特色的托育组织就是农忙托儿所，因为是临时性的组织，农忙托儿所的伸缩性较大，重在因地制宜、因时制宜、因事制宜。举办农忙托儿所，首先需要做好农村调查工作，与卫生机关、学校密切联系，还要做好群众的思想工作，自愿把孩子送入托儿所。由于具体情况不同，各地建立了变工互助、农忙学闲、联合办理、民办公助等方式的农忙托儿所。变工互助即“以工顶工”，有孩子的父母帮看孩子的老婆婆在地里劳动，或家长和家长间换工互助。农忙学闲即利用学校的“农忙假”，利用学校空闲的教室和空闲的教职员照顾婴儿。联合办理即由县卫生院干部联系妇联和区乡政府共同办理托儿所，并商请附近托儿所和卫生机关工作人员或私家医师参加协助，乡村师范学校女生或保育学校学生一起工作实习。民办公助即由当地人民主办，政府在旁协助，所有托儿所人员、器材、设备、物品、用具和房屋由人民捐助。人民力量不足时，政府予以支援。[23]49-51

三、多维度提升托育水平

1950 年初，邓颖超在与苏联《真理报》记者的谈话中提到，托儿所在新中国发生了如下变化：收容对象改变了（从只收容职员子女到开始收容一般工人的子女），托儿所婴儿增加了，工作人员经过训练了，工厂有专门的组织管理托儿所了，设备改善了，孩子的营养提升了，母亲对托儿所也更放心了。[26]60-61这充分说明，社会主义革命和建设时期的托儿所绝不仅仅是量的增加，更多是质的飞跃。为使儿童正常发育、健康成长，托儿所安排了合理的生活制度和良好的卫生环境，适当的营养及丰富的生活内容，特别注意了疾病的预防和治疗，对于保护婴幼儿的生命安全和健康、培养儿童优良性格品质起到了重要的作用，减少了在家中因无人照管子女而发生淹死、烫伤、摔伤等意外事故，也极大地解放了参加工作、生产的母亲。

提升卫生和安全水平。卫生和安全是0—3 岁托育的重中之重。从1951 年开始，“女工人与女职员生育，产前产后共给假五十六日，产假期间，工资照发”。[6]5656 天的产假制度一直延续到20 世纪80年代末期。为了与母亲产假相衔接，大部分托儿所在孩子出生满56 天就可以入托。此时的婴儿十分幼小，吃奶、睡眠都很频繁并且没有规律，还面临胀气、吐奶等问题，未足月出生的早产儿还会有各种突发疾病的风险。针对这些情况，托儿所注意保持房屋空气流通、阳光充足、医药配备等基本条件，个别托儿所还特别注意洗脸毛巾的消毒问题，采用了一儿一巾方式避免交叉感染。

对于儿童的日常护理，托儿所遵循着自然、科学的原则。如六个月以下的孩子，由母亲按时喂奶，若母乳不够，每天托儿所提供由政府配给的奶粉2—3 次。[23]44在六个月乳儿添加辅食后，托儿所聘请专人制作辅食。有的托儿所供给营养丰富的稀饭，条件好些的托儿所在食品的选择上也注意品质好的，并根据孩子不同的年龄段添加如软骨、骨头汤等。关于辅食的制作，有的托儿所研究适合不同年龄孩子的大、小与进食方法，将辅食制作成不同形状[27]198，既符合儿童的生长发育规律，又避免呛噎、卡喉等危险的发生。条件特别优越的工厂托儿所，孩子每天都能吃到鱼肝油、钙片等。[23]47

托儿所不但照料儿童的生活，还配合儿童的发育阶段进行教育，具有先进的养育方式和育儿理念。乳儿除了喂奶、睡眠、大小便、洗澡等护理，在醒着玩的时间中，也按照发展和能力进行教育，启发谈话，帮助动作，引导游戏。如给两个月大的孩子练习追视，渐渐扩展到玩手、爬、坐、站、走。在床头悬挂环、铃供儿童看和抓握。要求保育员在喂奶、洗澡、穿衣等生活场景中多与儿童沟通说话。托儿所里还要求配备栏杆供儿童练习站、走，栏内放置橡皮玩具供儿童玩耍。[27]195-196对于已经存在如怕人、爱咬手指等养育问题的孩子，托儿所也会进行精细的护理，对于不良行为予以矫正。[23]45

值得一提的是，在托儿所的日常管理上，有许多可喜的创新。如妈妈们为了更好地遵守托儿所的制度，订立了“妈妈公约”或“母亲合同”。例如喂奶时间，每次要按时到所，不得超过二十分钟，不高声谈笑，不吃东西，注意所内清洁卫生，加强与保育员的团结。妈妈们有定期会议，对托儿所工作提出意见和批评，托儿所工作人员也有定期的工作检讨会，以工作成绩的好坏来进行批评和表扬。[23]47-48也有的托儿所召开定期的家长会，对托儿所工作提供反馈意见。有的农忙托儿所经常有学龄儿童来玩，所以也便组织起来给托儿所的儿童们讲故事，效果甚佳。[23]66

师资队伍是托育质量保证的根本和关键，明确师资要求并通过培训或培养提高师资质量是保障托育质量的着力点。针对各地存在的保育员业务水平不高的问题，全国各地开办短期培训班，培训保教干部和保教人员。培训内容围绕儿童身体养护开展，以婴幼儿的饮食和疾病管理为主。至1950 年9月，全国18 个省已开办保育训练班67 期，训练保育干部1850 余人。[7]17至1952 年底，全国各地共举办保教人员训练班300 期，受过短期训练的保教人员共有21515 人。[16]691955 年，中央一级机关托儿所规定2—3 岁儿童的师生比为全托1∶3，日托1∶6。[14]84这一比例要求，保障了儿童看护水平。

托育知识在这一时期也得到重视和普及。一方面，苏联成为我国学习的榜样，集体化托育也正是苏联托儿所最为鲜明的特征。我国通过翻译书籍、专家讲座、参访走访等方式向苏联学习先进托育经验。另一方面，对于各地在实践中总结的优秀经验予以推广，鼓励传播我国本土的托育经验。20 世纪50 年代初，上海广协书局出版了“托儿所业书”系列丛书，为各行各地创办托儿所提供权威的、有效的知识。其中周君尚编著的《新中国与托儿所》最有影响力。该书对托儿所的意义、目的、任务、范围、种类等都做了具体定义，并且详细介绍了新中国托儿所的实际经验，指出了新中国托儿所的需要和方向。唐自杰的《怎样办托儿所》则从具体操作层面介绍了办理一所托儿所的筹备、行政、保教、保健、总务等工作。

四、经验和启示

社会主义革命和建设时期，党和政府高度重视育儿这一“家务事”，并将其置入公共领域，以强有力的国家干预实现集体化育儿，让千千万万家庭切实减轻了负担，为中国人口的高速增长提供了可靠的依托。当前，人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。托育服务是一项重要民生工程，是促进三孩政策落地的关键配套措施。发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，切实提高人口质量，是实现中国式现代化的有力保障。目前我国现有托育服务供给缺口较大，市场上的托育服务机构收费价格偏高，质量参差不齐，服务对象主要是2 岁以上幼儿。回顾社会主义革命和建设时期党的0—3 岁托育实践，对于当前加快发展普惠托育服务体系，解决人民群众的急难愁盼问题具有重要启示意义。

首先，要以多层次的法律政策作为基本保障，明确具体领导部门和责任主体，建立完善的托育服务制度体系。虽然以单位为主导的集体化育儿属于过去时代的产物，并不具有直接借鉴的意义，建立托育服务制度体系的逻辑是依然可行的。坚实有力的党的统一领导，相关部门出台指导政策，依然是引领托育事业的定海神针。另外，也应继续发挥工会、妇联等群团组织的监督和协助作用，以基层组织为着力点和落脚点，动员多方面的人力、物力办好托育。

其次，要因地制宜地在城市、乡镇、农村等不同区域，企业、机关、工厂、社区等不同场合开展多样化托育服务。由于托育的专业性和儿童成长阶段的特殊性，托儿所的基本结构是相似的，但由于各个家庭的实际情况导致的需求差异，处于不同背景下的托儿所自然而然是多样的、有不同侧重的。例如，企业、机关如开设托儿所，则应建立相应母婴室或哺乳室，方便母亲哺乳；街道社区的托儿所则应提供灵活的全托、半日托、临时托、晚接班等，以便工作的父母根据工作时间送托。

最后，要切实提升托育机构的服务水平，让更多父母敢于放心将孩子送托。国家层面应为托育机构提供行业指导和规范，有关部门应开展定期、短期培训班的形式培训保育人员，并提供优秀案例展示和经验交流的平台。在托育工作开展时，应主动接受主管部门、孩子家长、群众、群团组织等的监督，在卫生与安全问题上绝不放松，把握底线，关注孩子的身心健康发展，对于违规违法行为要主动曝光、严厉处罚。只有让整个托育工作铺在阳光下，才能让孩子们沐浴阳光，向阳而生。