注意力分配视域下地方政府数字化转型的实践逻辑研究——基于300份政策文本的Nvivo12质性分析

胡 雯

引言

古人云:“县集而郡,郡集而天下,郡县治,天下无不治。”这一论述强调了“地方治”之于“国家治”的重要作用。地方政府作为国家政权结构体系的关键部分,在推进我国政府数字化转型过程中扮演重要角色,更是被视为建设“数字中国”以全面推进中国式现代化的核心力量。近年来,我国从国家战略的高度加快推进政府数字化转型,自党的二十大报告提出“加快建设网络强国、数字中国”之后,2023年2月27日,中共中央、国务院又印发了《数字中国建设整体布局规划》,明确提出要将政府数字化转型成效作为党政领导干部绩效考核的重要参考。在党中央高度重视数字化转型工作的压力传导下,我国各地政府纷纷改革创新积极探索和寻求纵深推进政府数字化转型的关键秘钥。然而从2021年发布的《中国数字政府发展研究报告》来看,省级数字政府总分排名高于70分的省份占比仅为12.9%[1],我国地方政府数字化转型成效仍不显著。

党的十九大报告首次将“数字中国”纳入国家战略,此后,各级政府部门发布了大量政府数字化转型的政策文本。浙江省最早印发数字化转型标准化建设方案的通知,开启了地方层面探索政府数字化转型建设的新征程。截至2021年12月底,全国共有24个省级政府起草或发布了政府数字化转型规划文件。面对中央层面的决策部署,各级地方政府陆续出台相关政策以形成对中央政府的积极回应。然而受制于利益最大化思维,地方政府往往会做出不同的决策判断与行为选择,其工作重心与职能结构会随着中央领导人治国理念和地方整体利益格局的变化而调整,直接表现为地方政府政策注意力的动态性演化特征。那么,在深入推进我国政府数字化转型的过程中,地方主体的注意力分配到底呈现怎样的结构特征与演化规律?其背后遵循的实践逻辑又是什么?回答好这一问题,有助于在理解地方施政主体行为特征的基础上,更全面地把握我国地方政府数字化转型的内在实践逻辑,对实现政府改革创新、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要理论价值与现实意义。

一、理论新视角:从“注意力分配”解码地方政府数字化转型

聚焦政府数字化转型议题,现有研究大多是从政府数字化转型的概念框架、影响因素、内在机理以及优化路径等维度展开,系统回答了“政府数字化转型是什么”“哪些因素影响政府数字化转型”“政府数字化转型的内在机理特征是怎样的”以及“如何推进政府数字化转型”等问题,为我们形成对政府数字化转型的整体认知奠定了重要基础。不同于既有研究,本文尝试选取注意力分配理论作为研究新视角,深入探析数字化转型过程中地方政府注意力分配的内在逻辑。“注意力”是一种稀缺资源,赫伯特·西蒙将其界定为“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”[2]。面对海量数据与繁杂事务,行动主体的时间精力、知识结构等资源是有限的,而决策的成败往往取决于行动者对事务投入的关注程度,换言之,就是与行动主体的注意力分配结构是否合理有关。作为一个跨学科研究主题,注意力分配广泛应用于诸多学科领域,各自秉持不同的研究视角。心理学、管理学、经济学重点关注行动者本身对注意力分配结构的影响,认为个体通过大脑认知、持续激励的过程,能够达到注意力分配的最优状态;相比之下,社会学与组织学的主张较为“悲观”,认为个体通常受制于结构因素的作用,将注意力分配视为社会结构与制度环境的产物。不同学科关注重点的迥异与考察维度的分歧为拓宽既有研究提供了多元分析视角。

布赖恩·琼斯曾指出:“政策之所以会发生变化,并不是因为决策制定者改变了策略偏好,而是其开始关注先前在决策环境中被忽略的那些因素。”[3]政治注意力是政治行政体系中的客观现象,是综合了社会制度、组织情境以及行动者特质等要素之后,形成的政治主体对于价值、政策、资源的偏好[4]。值得注意的是,注意力资源的稀缺性是一种常态,行动者选择结果的背后必然存有复杂的利益博弈与互动机制[5]。因此,对于政府数字化转型中的地方行动主体而言,回答好“如何高效整合有限资源以促成目标向结果的转化”这一问题,尤为迫切且关键。综观现有文献,有关政府注意力分配表现形式的研究主要集中于组织、个体以及政策三个层次[6],组织层次聚焦对府际注意力竞争行为的研究;个体层次借助官员个人意志的话语表达来分析特定政治现象;政策层次通常将政策文本中的关键词作为政府注意力分配表征的依据。

在中国特殊的治理场域中,政策文本被视为一种战略性政治工具,反映了决策主体对特定问题的意志偏好,符合测量领导者政策注意力的基本信度要求[7],因而可用作对政府数字化转型注意力分配结构现状的考察和分析。本文以注意力分配视域对我国地方层面发布的300份政府数字化转型政策文本进行扎根理论分析,试图解剖地方政府在推进政府数字化转型过程中的注意力分配规律,探寻地方政府行为的实践逻辑与深层机理,从而更好地对数字中国战略的现实路径作出系统回应。

二、模型构建与研究设计

(一)三维统合模型

我国地方政府数字化转型作为一项系统性工程,不仅要考虑基础设施、法律管制、政府采购等各类政策工具使用是否均衡,还要注重数字化转型政策所介入的场域分布是否合理,更要关注不同层级地方政府在数字化转型政策实施效力上的差异性表征。本研究将以政府注意力分配的视域来探究政策文本供给在结构、内容以及力度维度上的分布组合情况。政策供给结构即不同政策工具使用频次的偏好安排,是实现政府数字化转型的具体手段与重要途径;政策供给内容即政策工具应用的特定场域,是政策主体战略偏好与施政思路的重要体现;政策供给力度即不同政策的作用效力,是施政者对政策支持强度的具体表现。由此,本文构建了“工具类型-应用场域-内容效力”的三维统合模型(见图1),以深入探析数字化转型中我国地方政府注意力分配的结构配置状况与可能存有的问题。

1.工具类型(X轴)。政策工具是政府介入特定场域以实现政策目标的途径和手段,选用何种政策工具将显著影响政府既定目标的达成。我国地方政府的数字化转型发展迫切需要通过有效的政策供给来实现数字资源的高效配置与精准供给,数字化转型过程中强化数字基建设施、优化数字发展环境、激活市场多元需求,与罗伊·罗斯维尔等人对政策工具的类型划分(供给型、环境型以及需求型)逻辑一致与功能契合,为有效阐释我国地方政府数字化转型政策的现实影响提供了可能性思路。因此,按照这一分类标准,在地方政府数字化转型政策文本内容中提取政策工具的相关概念范畴与内容解析。

图1 地方政府数字化转型政策分析三维统合模型

2.应用场域(Y轴)。仅仅以政策工具类型维度分析,只能形成对相关政策文本的一般性解读与概括,无法结合政府数字化转型的内在特征与实践逻辑进行全景式深描。孟天广等人提出以OPCE理论框架阐释中国政府数字化转型的内涵维度[8],蒋敏娟等人总结出基于“价值-结构-能力-技术-安全”的数字政府治理框架[9]。尽管上述框架设计为政府数字化转型研究提供了合理分析思路,但置于要素全面性的比较视角下,本文按照2022年中央全面深化改革委员会第二十五次会议中提出的“发挥数字化在政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面职能的重要支撑作用”论述思路,归总提炼出更具涵括性与操作性的五个应用场域——经济调节、社会管理、市场监管、公共服务与生态环境保护,将其作为政策文本分析的Y维度,以探寻地方政府数字化政策场域应用的内在逻辑。

3.内容效力(Z轴)。本研究选用彭纪生对政策内容效度衡量的标准[10],通过政策力度、政策目标以及政策措施三个维度来进一步细化地方政府数字化转型政策文本,同时借鉴程翔等人的量化指标,将上述三个维度分别以“1—5”进行赋分,对地方政府发布的政策内容效力进行综合量化评估。其中政策力度表示发文主体行政权力等级高低与参与数量多寡;政策目标表示施政者期望通过政策文本实施达到的效果;政策措施表示针对政策目标而采取的针对性策略。参考娄文龙测量住房政策效力的模型[11],本文对选定的300份政策文本的力度、目标、措施进行赋分,分别利用公式1与公式2计算出该年度政策内容的总体效力值与平均效力值。

(1)

(2)

其中,i表示政策发布的年份,N表示该年政策发布的具体数量,n表示该年的第n项政策,Goaln、Methodn与Powern分别表示该年第n项政策的政策目标、政策措施、政策力度的得分情况,最后TPEi和ATPEi则分别代表第i年政策内容的总体效力值与平均效力值。

(二)研究设计

1.数据来源。本文以2018年1月1日至2022年12月31日为研究窗口,以我国各省市地方政府发布的政策文本为考察对象,省级政府包括31个省级政府(含自治区、直辖市);对市域政府的选取,主要参考国家统计局公布的70个大中城市以及2022年GDP排行前50位的普通大中城市,最终选取85个城市。为保证样本数据与研究主题的契合性,借助北大法宝数据库、中国知网法律法规以及各省市政府官方数据库,以“政府数字化”“数字政府”等为关键词进行匹配检索,共提取到332份相关文件,经过系统筛选并剔除重复政策、行政批复等无效政策文本,最终导出有效政策文本数据共300份。

2. 研究方法。基于上述构建的“工具类型-应用场域-内容效力”三维统合模型,综合采用扎根理论研究与内容分析方法,结合变量统计描述与类别交叉分析,系统呈现地方政府数字化转型注意力分配结构的演变特征。通过将归纳与演绎、定性与定量相结合以全面透视数字化转型中地方政府注意力在不同发展阶段、不同地域分布下注意力分配的变化趋势和逻辑过程。研究借助Nvivo12质性分析软件,结合内容分析法将选定的300份政策文本内容整合、提炼并转化为可测量、可操作的概念范畴,以较为直观地捕捉研究对象注意力配置差异及数字化转型演进规律。

3.样本编码。研究借助Nvivo软件对地方政府数字化转型的政策文本进行内容归整与逐级编码,借鉴斯特劳斯提出的扎根理论“开放式编码-核心式编码-主轴式编码”[12]之规范化的操作路径进行编码。首先进行开放式编码,对300份政策文本进行1—300的序列编码,并根据文本核心内容提取高频关键词进行二次编码,如“200-1”表示第200份文本的第1个关键词,进而得到“数据”“数字化”等185个核心关键词;其次对提取的核心关键词进行重复性方面的筛选剔除,最终获得130个有效关键词,并对其进行主轴式编码,确定14个概念范畴;最后对这14个概念范畴进行分类整合,并将其分别归总至供给型、环境型以及需求型政策工具三大主范畴中(见表1),以此来剖析地方政府数字化转型的内在逻辑。

为了确保文本资料分析结果的科学性与可靠性,本研究始终遵循以下两项原则:一是进行重复编码,即研究者选取不同时间段对样本数据进行多次编码,并综合采用正序与倒序的方式进行;二是邀请多位研究者运用同样规则进行独立编码检验,最终通过霍尔斯提信度检验公式测出编码员间的信度为92.5%,因而表明本研究的编码信度可靠。

三、数字化转型中地方政府注意力分配结构

政府注意力分配理论假定不同任务间必然存在着注意力争夺,认为政府注意力的分配是一个持续且此消彼长的行为过程,不同注意力分配结构下的行为选择构成差异化的政策组合样态[13]。随着中央数字化转型战略目标的调整以及地方治理利益关系的变动,不同区域政府在不同时期可能会做出何种政策选择?

表1 编码形成的范畴与内容

(一)地方政府注意力分配结构之时空维度分析

1.时间维度下地方政府注意力分配结构。基于供给型、环境型以及需求型三大主范畴,以年为分析单位,对选定的政策文本进行范畴划归,呈现地方政府数字化转型在时间维度下的注意力分配演变趋势。从政策工具的选择策略来看,地方政府在不同时期的注意力分配结构主要呈现“单一失衡”到“自主求衡”再到“分散均衡”的发展特征。

首先,以2018年为研究起点,党的十九大以来,党中央、国务院全面开启政府数字化转型新局面,地方政府在中央战略部署下逐步推进数字化转型,但这一时期地方的政策选择与中央的战略范畴基本一致,其在观望等待的过程中呈现注意力分配结构的“单一失衡”特征,即2018年至2019年间,供给型政策成为地方政府的首选,占比高达71.61%;其次,2020年之后,我国大力倡导政府数字化转型,尤其是“十四五”规划对“数字中国”战略目标的细化,更是为地方政府实施数字化转型战略做了具体部署,而这也加速了政策扩张期的到来。2020年至2021年间,地方政府发布的有关政府数字化转型的政策文本数量多达156份,占总样本量的52%,值得注意的是,这一阶段,中央释放了诸多推动政策创新扩散的信号,使各地在相互观摩、彼此赶超的过程中掀起数字化转型的自主创新浪潮。虽然这一时期地方政府注意力分配结构已开始从“单一失衡”向“自主求衡”发生转变,但依旧呈现非均衡式分配状态,即供给型政策占主导地位(占两年总样本量的51.74%)、需求型政策明显不足(仅为两年总样本量的17.01%);最后,从2022年开始,党中央对加快推动政府数字化转型提出了更为明确的要求,经过“自主求衡”阶段的自主探索,地方政府对数字化转型的政策思路与实践模式愈加清晰,注意力方向亦开始走向分散化,试图达到一个“分散均衡”的状态。该阶段,环境型政策工具的使用率显著上升且呈现赶超供给型政策工具之势。同时也可看出,这一时期地方政府政策注意力已明显偏向需求型政策工具,即开始关注如何刺激并满足市场的有效需求以推进政府数字化转型。很显然,地方政府在这一阶段的注意力分配结构渐趋多元并逐渐向均衡结构目标迈进。

2.空间维度上地方政府注意力分配结构。为了更为直观且深入地反映具有不同地域属性的政府在数字化转型中的注意力分配差异,本文综合历史民族、地理区位以及资源禀赋等多重因素将我国划分为七大地理分区。重点考察不同区块下的地方政府在政策工具使用方面的注意力分配结构差异,其中发现两点规律:

一是数字化转型中地方政府的注意力分配呈现从东北地区向西南地区渐趋递增趋势。作为经济文化最发达的区域——华东地区的政策文本发布量最多,其次是西南地区,政策量占比达19.67%,说明该区域政府对数字化转型给予了较高关注,当然这与其独特的数字技术产业优势密不可分。贵州是我国“东数西算”工程的重要枢纽,也是我国最早开始发展数字化产业的省份,大量数据中心落户贵州,为该区域的数字化转型提供了有力技术支撑,政府注意力分配也受地理区位影响而呈现空间演变差异化的特征。二是数字化转型中地方政府的注意力分配呈现明显的区域空间溢出与近邻效应。通过观察不同区域数字化转型政策文本的分布情况,发现华东地区、华南地区以及西南地区各有一个省份,即浙江省、广东省与贵州省政策发布的时间和数量要明显赶超其他省份,具有显著的空间溢出与近邻效应。聚焦华东地区的政府数字化转型,2018年浙江省最先印发《浙江省数字化转型标准化建设方案(2018—2020年)》,率先开启华东地区政府数字化转型的政策引领,紧接着江苏省与上海市政府也陆续发布了数字化转型的相关政策。可见,地方政府的注意力分配往往在区域竞争与学习模仿的多重因素作用下发生结构性转变。

(二)地方政府注意力分配结构之内容维度分析

1.工具类型选择分析。从编码统计结果看,地方政府在四类政策工具上的注意力分配呈现“供给型占据主导、环境型充当辅助、需求型不受重视”的特征(见图2)。具体来看:一是供给型政策工具使用结构不均衡。“数字基建”与“技术支撑”成为地方行动主体推进数字化转型的首选工具,也表明地方政府更倾向于通过夯实新型数字基础设施建设来引领区域数字化转型。然而却在数据共享与人才培育政策工具的使用上略有欠缺,这不仅说明地方主体在实现数据开放共享方面的障碍,也反映出其在数字人才培育体系建设方面的不足。由此也可窥探出我国地方政府数字化转型可能面临“重投入、轻应用”“重建设、轻管理”等潜在问题。二是环境型政策工具使用频率略少。尽管环境型政策工具涵盖了五大类概念范畴,但其使用率却不到三成,且工具内部使用结构也存在明显的不对称。这说明地方政府在环境型政策工具的价值认知与综合应用上还有待提升,尤其是目前偏重于设定口号式、预期性的定性目标战略,而较少关注约束性、实操性的定量发展指标,同时法律规制与监督考核工具的使用多宏观笼统,这就可能降低政府数字化转型的规范化、制度化水平。三是需求型政策工具使用不足。整体上看,需求型政策工具的使用频次总占比仅为10.03%,基本处于边缘地位,在推动政府数字化转型方面的效用微弱。这反映出大多数地方政府在需求型政策工具使用意愿与应用意识方面的不足,对市场需求的响应度不高,未能充分吸纳市场主体、社会力量共同推进政府数字化转型。而在示范试点与交流合作上注意力的缺失将不利于政府数字化转型形成由点及面的辐射效应,也有碍于打破府际间的沟通壁垒。

图2 地方政府数字化转型政策工具使用频数统计

2.政策应用场域分析。在3898条政策编码中,经济调节类编码1053条,占总体编码量的27.01%;公共服务类编码1285条,占比32.98%;市场监管类编码占比18.98%;生态环境保护类编码占比5%;社会管理类编码占比16.03%。可见,地方政府在数字化转型政策应用场域方面的注意力分配依旧呈现出非对称性。政策注意力分配水平最高的是涵括政务服务在内的公共服务场域,这说明地方政府尤为重视数字技术在公共服务领域的应用,关注数字化发展对公共服务效能的提升作用,这也与服务型政府的价值定位较为契合。地方政府作为区域经济发展的核心推动者,特别重视借力数字化转型来提升地方经济调节能力,当然这也与地方主体的经济偏好属性有关,即经济偏好下的政策工具更易推行、成效也更具显示度。相比之下,市场监管执法难度较大,重点监管任务难以落实,社会管理涉及多领域、多部门,对数字技术要求相当高,因而地方官员在这两大场域发布的政策文本数量略少。需要指出的是,当前地方主体尚未充分关注到数字技术在生态环境保护领域的重要需求,数字化手段与生态环境治理工作的深度融合还有待进一步加强。

3.政策内容效力分析。本文通过对选定的政策文本进行赋分以测量出最终内容效力(见表2),可以发现,我国地方政府数字化转型政策文本效力整体呈现上升趋势,并出现了三个波动较大的年份。2018年为我国地方政府数字化转型政策效力凸显的第一个小高峰,尽管该年地方政策总发文量不高,但整体效力较高,这是由于此前党的十九大报告中倡导实施“数字中国”战略,中共中央、国务院为积极探索政府数字化转型路径颁布了多项政策,而地方也积极响应中央政策以提升推动地方数字化转型的政策注意力;随着2020年“十四五”规划纲要的发布,政策内容效力迎来了第二个小高峰,政策发布主体级别较高、政策发展目标较为清晰、政策措施较为具体且可操作性强,该年度的政策内容总效力较上一年度有大幅度增长;我国地方政府数字化转型2022年达到最高峰,地方政府数字化转型政策发展已进入深化完善阶段,政策文本基本涵盖了清晰明确的任务目标。总体而言,我国地方政府数字化转型政策总体效力始终保持波动增长态势,反映出地方行动主体数字化转型政策注意力分配水平受党中央的战略部署与领导意志影响,进而呈现“亦步亦趋”的特征。

表2 地方政府数字化转型政策内容效力赋分汇总表

4.三维统合模型的交叉分析。选取我国地方政府数字化转型政策的工具类型、应用场域和内容效力三个维度进行交叉分析(见图3)。基于这一三维统合模型,能够直观呈现地方政府数字化转型政策注意力分配体系下的重点分布。供给型政策工具占据主导地位,其作用对象主要聚焦于经济调节和公共服务两大场域,而环境型与需求型政策工具的内容效力则根据不同的应用场域而呈现一定差异性。

图3 地方政府数字化转型政策三维交叉分析

从X-Z维度看,政策工具的使用在五个应用场域均有涉及,其中在经济调节与社会管理两大场域中,较多采用供给型政策工具,工具使用倾斜度明显。而需求型政策工具在市场监管、公共服务和生态环境保护场域下的使用频率较为接近,说明在这些应用场域下的数字化转型是需要政府与市场、社会等多元主体共同推动的。再从X-Y与Z-Y维度看,政策工具和应用场域的政策力度总体偏低,Y1和Y2在整个政策内容效力中占比71%,而Y5更是处于空白状态,即政策文本大多是效力较低的通知、指导意见以及实施方案等,地方性法规与政府规章等效力较高的政策还处于缺位状态。短期来看,指导意见和实施方案能够为推进数字化转型提供更为聚焦、具体的行动策略,但长期而言,却不利于地方数字化转型的规范化、制度化发展。可见,目前在我国地方政府数字化转型政策体系中,仍然存在政策工具使用、场域应用以及内容效力三者间不协调问题。

四、注意力分配视域下地方政府数字化转型的实践逻辑

数字化转型过程中地方政府注意力分配的差异性表征,是施政主体深层实践逻辑的具体反映。地方政府数字化转型注意力分配之所以会在不同时空、不同内容维度呈现出不同的结构分布与演变特征,是因为地方政府在面对不同任务的激励效应下往往会作出差异化的行为选择与实践回应。研究发现,政府数字化转型中的注意力分配是一个双向互动的过程,既包括上级对下级注意力的统筹与引导,也包括下级对上级注意力的吸纳与竞争。转型初期:上级释放并表达了相关政策信号,下级则通过注意力策略权衡初步进行“先行先试”以回应并拥护上级的政策意图,进而表现为“表达-回应”的实践逻辑;转型中期:上级通过持续释放政策信号并以定期观摩、督查问责等形式强化注意力焦点,下级则通过“自主创新”打造亮点工程与品牌项目来吸引上级注意力,进而表现为“激励-竞争”的实践逻辑;转型后期:为了强化注意力分配效果,上级通过绩效考核、人事任免制造竞争氛围,借助这种锦标赛体制形成对下级的高强激励,下级为了争取更多资源而进入数字化实践“再生产”模式,以持续吸引、维系领导注意力,进而表现为“强化-维系”的实践逻辑。

(一)“先行先试”:注意力策略初步引领数字化转型

从上述分析看,我国地方政府数字化转型中的供给型政策工具通常占据主导地位,其中的编码参考点也主要集中在数字基建与技术支撑两个方面,这不仅表明地方主体对投入建设数字基础设施底座的重视,也反映出数字基建与技术创新对于推动整个政府数字化转型的重要作用。从我国地方数字化转型实践来看,通讯网络基础强大、数据算力设施完备的区域往往更易被选为政府数字化转型政策的实践试点,随后便受区域空间溢出与近邻效应的影响而进行政策扩散,即地方政府数字化转型在初始阶段的实践逻辑是“先试点、后推广”。中央政府作为地方政府数字化转型政策试点的组织方,主要通过政策方针的统筹谋划与试点部署,来推动地方开展基于特定资源与发展优势基础上的“先行先试”。在中央历次发布的有关推进政府数字化转型的工作文件中,不乏有“探索新改革领域”“开展综合试点工作”“给予政策扶持”等表述。其中,北京、广东、上海、浙江等作为政府数字化转型的首批试点省市,在获得中央强力赋权势能的作用下进行试错性学习与周期性探索。

实质上,在面对中央赋予的“先行先试”资源时,地方施政主体的注意力分配结构会受到数字化转型创新实践中“利益关联度”“任务清晰度”“短期问责压力”“参与创新门槛”等诸多要素的影响,进而生成一种“注意力策略主义”。作为理性行为人,地方政府往往会在注意力策略博弈与利益考量之后做出是否进行数字化创新的行为选择。当围绕政府数字化实践的利益关联度低、任务清晰度低、短期问责压力低、参与创新门槛高时,地方数字化转型的创新实践通常就不会发生。需要强调的是,“不创新”抑或“不作为”也是注意力分配策略的一种。反观地方政府数字化转型实践的初始阶段,地方核心行动者拥有自主创新、主动求变的内在动机。被选为数字化转型政策试点的地方行动者,往往能够迅速对中央发出的政策信号作出有效回应与积极表态,以争取获得更多的超额赋权。同时,地方政府之所以会进行“先行先试”的主动探索,在一定程度上也是以阶段性的“高效率”来置换长期实践的“合法性”,而拥有了合法性才会使实践创新获得引领数字化转型并产生向他域推广的“聚光效应”。

(二)“自主创新”:注意力竞争内在驱动数字化转型

注意力作为一种政治资源,极为稀缺且存在竞争,在政治效应作用下能够转化为有效影响力。因此,如何争得上级领导的关注与重视俨然成为下级政府施政策略的重要风向标。从某种程度上讲,政府数字化转型的实践成效反映的是地方主体的政治绩效,而政策文本的发布数量则代表地方行动者的行为意愿与工作决心。转型初期还是少量的政策试点,但在府际竞争压力与空间近邻效应的作用下,逐步演化为涟漪状的政策扩散态势,那些位于政治体系下层的行动主体,通过本区域数字化转型实践的“自主创新”以争得上级的肯定性注意力分配。通常而言,地方一旦获得来自上级的肯定性注意力分配,也就获得了推行该政策的政治权威与广泛支持,而且层级越高的政治注意力分配愈能体现本区域的实践价值,进而带来区域的政治激励与政策扩散。因此,在数字化转型的利益导向情境下,作为政策倡导者的地方主体,往往通过强制权力、利益诱导等途径打造所谓的政府数字化实践样本,并借助政策工具的组合创新来实现对中央领导关注的其他核心议题的契合与回应,由此获得一种超越其他地方政府的政治影响力。这一点通过对政策应用场域的分析亦可得知,即地方主体往往倾向更易引起上级关注的绩效指标,进而选择经济偏好属性下的政策工具组合。

在我国地方政府数字化转型中期,越来越多的地方行动主体试图通过注意力竞争来捕获上级注意力的分配,进而获取政治优先权。在发布大量关涉数字化转型政策文本的基础上,又涌现出一批批诸如浙江省“最多跑一次”改革、北京市“接诉即办”改革、上海市“一网通办”改革等典型性的数字化实践。然而,在这场数字化转型锦标赛中,要想捕获上级领导的注意力分配绝非易事,这就需要地方行动者能够做出一些具有独创性、领先性的政策实践,以下层“点”的亮点工程获取上层“点”的有效关注,进而形成“点”对“点”的政策实践线性关系。在这个阶段,上级亦不乏通过定期观摩、督查问责的形式来强化注意力分配焦点,各地便通过持续性的政策输出与执行创新来获得上级的认同与重视。当然,在区位近邻效应下易生成政策学习的可获得性启发,即地方主体倾向于观察身边容易获取的案例并从中获得启发,加之对“人有我无”局面带来竞争失利的担忧,从而跟进出台相同或相似政策以形成政策的区域扩散,这一实践逻辑从上述政策文本的分析中便可清晰洞见。

(三)“高强激励”:注意力再造纵深推进数字化转型

在地方政府数字化转型的开放场域中,为了尽可能获得上级的更多关注,下级必然要不断采取新策略以持续吸引、维系领导的有限注意力,尽可能避免出现上级注意力在该区域的“稀释”与“失焦”。为此,地方行动者通常会选择两种策略,其一为“精打细算”策略,施政主体不会将本区域的数字化创新实践和品牌项目一次性呈现出来,而是选择分阶段、分重点地逐步推出,以持续捕获领导注意力,继续保持自身竞争优势;其二为“改头换面”策略,千篇一律的数字化创新实践很难再次激发领导注意力的主动分配,因而地方政府会选择将那些与他域政策同质性高或已缺失本土特色的实践项目重新“包装”,通过打造数字化转型新亮点、新名片来换取上级认同与重视。当然,从我国地方政府数字化转型现实看,只有当政策创新的利益关联具有两个维度上的显示度,地方施政主体的注意力才有可能转化为政策实践创新的注意力。一方面,政策实践创新要符合其官场利益,通过创新能够取得职位晋升、资金扶持、超额福利等预期成果;另一方面,政策实践创新能够提升经济绩效,以实践创新驱动营商环境优化、发展势能强化,为市场主体营造更好的生存发展空间,带动区域GDP大幅增长。

可以说,政策实践的创新被看作是地方主体隐秘策略权衡后的应然结果。然而并非所有地方上的核心行动者都会主动选择挤入政策创新的“狭窄”空间。这时候就会产生一种来自强权者的推动力,随着“数字中国”战略的纵深推进,上级领导者的注意力显然已全部置于此,且通过不断地试点试验、实践观摩以制造地方比学赶超、彼此竞争的数字化转型氛围,加之定期与不定期的数字化转型成效评估、数字政府服务能力考核等硬性约束,辅之以人事调动、职位任免等手段,使下级注意力在高强激励的作用下得以被动唤醒,进而再次回到上级重点关注的政策议题上。诚然,数字化转型中注意力政治效应发挥的关键在于其能够转化为一种有效影响力,而这种影响力一旦与上级领导的政治权威相结合,就会生成一股促使地方核心行动者注意力再生产与分配结构再造的高强激励。在这种自上而下的注意力强化与自下而上的注意力维系的双向互动中,政府能够持续再造数字化转型政策创新新“景观”,以纵深推进我国地方政府的数字化转型。

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本文从注意力分配的视域出发,借助“工具类型-应用场域-内容效力”三维统合模型,并参照时空维度,对2018—2022年省市级地方政府发布的300份关涉政府数字化转型的政策文本进行计量分析,揭示其内在的实践逻辑。研究表明:数字化转型的不同阶段、不同区域的地方政府注意力分配有所不同,且注意力在空间邻近效应下会发生区域扩散;地方政府更倾向于使用供给型政策工具与环境型政策工具的合力来推动数字化的转型发展,地方政府数字化转型政策文本场域应用不均衡、内容效力不够高,且存在政策工具使用、场域应用以及内容效力三者交叉匹配效应不佳的问题;注意力分配水平与分配结构差异性表征的背后实质上反映着更为深层的实践逻辑,地方政府在面对不同任务的激励效应下往往会作出差异化的行为选择与实践回应。换句话说,地方政府数字化转型中的注意力分配是一个双向互动的过程,既包括上级对下级注意力的统筹与引导,也包括下级对上级注意力的吸纳与竞争。

(二)政策建议

基于上述结论,本文提出政策建议如下:

1.倡导有效竞争,促进政策制度持续创新。地方政府间的竞争可作为理解推动我国政府数字化转型的一个重要视角,诚然,有效的府际竞争能够提升地方数字治理效能,而无序的注意力竞争只会带来地方保护主义、项目重复建设等负面效应。因此,一方面,可以设置触发横向地方政府政策制度持续创新的良性竞争机制,把来自中央的创新任务压力通过晋升锦标赛体制传导给地方领导人与专业技术官僚,对于一些“走在前列做表率”的数字化转型政策实践,上级政府可以适当予以政策优惠和行政表扬,通过发挥“领导重视”的政策效应,形成合理的注意力分配秩序,进而在一定程度上维持地方行动者自主创新的意愿与动力并协助政策区域扩散。另一方面,也要避免出现超额利益诉求诱致的“逐底竞争”,若过度追求将地方数字化转型政绩与官员仕途升迁直接关联,可能会产生由数字化实践创新竞争带来的目标短视化、内容形式化以及可持续性不足等诸多创新负效应,因此要通过科学的政绩考核制度安排来引导地方行动者做出理性的数字化转型政策创新的策略选择,引导地方官员将注意力聚焦于打造具有区域特色的数字化转型实践,转变以往效仿跟风式的同质化注意力竞争以形成一种差序化错位竞争。

2.关注公共价值,推动政策工具结构优化。政策工具体系效用能否得到最大化发挥,关键在于是否均衡分配、组合应用各项政策工具以形塑政策合力。针对当前数字化转型过程中地方政府在政策工具应用结构方面的失衡问题,有必要在关注公共价值、回应公众需求的前提下进行政策工具结构的优化调整:一是要适当降低供给型政策工具的应用强度,针对性地进行二级政策工具使用结构的调整。地方政府数字化转型应改变单一的“政策供给”导向,减少对“数字基建”“技术支撑”等供给型政策工具的过分依赖,尤其应避免过度超前投资和建设数字基础设施,而应将有限的注意力分配给加快数据共享融合、培育数字专业人才等领域。二是要合理安排环境型政策工具与供给型政策工具的注意力分配结构,设计区域差异化政策工具使用策略,对一些基建设施基础好、数字化转型潜力强的区域,可以适当弱化环境型与供给型政策工具的使用,而针对那些数字发展能力弱、数字基础建设不牢的地区,应合理增加环境型与供给型政策工具的使用比例,尤其是要塑造地方主体在数字化转型中的“环境营造者”角色,以有效的“法律规制”“监督考核”“安全保障”为数字化转型创造有利环境。三是要从需求层面对地方政府数字化转型给予高度关注,合理增加政府购买、服务外包等政策工具的使用频次,积极吸纳市场主体、社会力量以共同推进政府数字化转型,形成主体多元、资源丰富、需求满足的良好局面。当然也要强化示范试点、交流合作等政策工具的使用力度,通过试点实践发挥创新带动作用,在府际互动中提炼抽离“政策红利”与“光环效应”的试点经验与实践规律。

3.强调转型实效,实现政策场域应用平衡。地方施政主体在与上级数字化转型政策行动保持一致的同时,更要注重政策应用场域间的平衡与协调,以数字化助力地方治理效能提升为主线,统筹推进数字技术在各行业、各领域应用的集约建设,即充分挖掘数字化转型政策在经济调节、市场监管、公共服务、社会管理以及生态环境保护五大场域的应用效能,实现地方政府数字化转型全场域的协调可持续发展。具体而言,一方面,要结合各地数字化转型实际合理配置地方主体注意力在各场域的分布,作为经济调控者,地方政府要将数字技术广泛应用于经济运行分析、宏观调控决策以及财政预算管理等领域;作为市场监管者,地方政府要依托数字技术实现对重点领域的全过程、全链条、全主体的智慧监管,提升市场监管的全域性与精准性;作为服务供给者,要以公众诉求为导向,逐步构建集教育、医疗、生活、文化等民生需求为一体的智慧公共服务平台,实现“一网通办”;作为社会管理者,要利用数字技术推动社会治理模式创新,提升矛盾纠纷化解、社会治安防控、公共安全保障等领域的数字化治理能力;作为生态环境保护者,要将数字技术与生态环境保护工作深度融合,充分发挥技术手段在精准识别、科学研判生态环境问题方面的作用。另一方面,又要根据我国地理区域分布特点,有针对性地引导地方政府政策应用场域注意力在不同空间上的差异化分布,譬如在综合经济实力雄厚、人口密度较高的华东地区,就要更倾向于将政策注意力聚焦于经济调节、社会管理等场域的应用,而在生态环境问题较为严重、人口密度比较低的西南与西北地区,应更加强调政策注意力在生态环境保护场域的应用,必要时也可借助政策扶持手段来引导新型数字产业在欠发达地区的布局发展,尤其是要引进一些数字经济型龙头企业,倒逼欠发达地区的政府数字化转型。