数字政府建设背景下行政文化数字化转型:理论框架与运行过程

何晓婷

作为文化的一个分支,行政文化构筑起政府软实力,是政府形象的客观展现、政府治理变革的思想基础[1]。伴随着政府数字化转型,政府行政文化需要相应的发生转变以适应数字化对政府治理带来的冲击。国民经济和社会发展的“十四五”建设规划目标之一,即“国家治理效能得到新提升”,要求国家行政体系更加完善、政府作用更好发挥、行政效率和公信力显著提升。基于此背景,行政文化作为行政管理之魂,有必要紧跟政府数字化转型的脚步,形成适应当代政府行政的文化内涵。因此,数字政府建设背景下的行政文化需要进行创新与适应性调整,这不仅对完善数字政府体系具有重要意义,同时对实现国家治理体系与治理能力现代化具有重要作用。

一、提出问题:数字化转型驱动行政文化适应创新

数字政府转型是为了支持国家总体发展愿景的实现,也是为了可持续发展目标的实现,因此要从治理方面转型、从文化方面改变。这场彻底改变政府存在状态的改革,注定会遭遇技术与文化的双重挑战[2],特别是行政文化作为政府治理变革的思想基础。在国家治理现代化、数字中国、智慧社会等宏观战略背景下,我国政府数字化转型建设作为其中关键环节迎来重大发展机遇;同时,政府数字化建设成效在一些重大突出事件中所展现出来的巨大潜力为其在“十四五”时期快速发展埋下伏笔。因此,构建适应数字时代新时期、政府数字转型新背景、“十四五”建设新机遇的行政文化系统具有现实必要性。

厘清行政文化概念有助于理顺政府数字化转型背景下行政文化创新的路径。行政文化在概念上有广义与狭义之分,对于行政文化概念界定学界形成较为丰富的成果。广义的行政文化是物质、精神与制度的统称[3][4][5][6],更为细分的广义概念还有从对象上进行界定,将社会公众对行政文化的态度和认知纳入,即人们对行政活动的态度、信仰、情感与价值。狭义的行政文化仅仅包括行政人员在行政管理活动中遵循的基本理念、追求的共性化目标和基本原则等[7],可被集中概括为观念与意识。大部分已有研究,其对象主要集中在狭义的行政文化中,对不同阶段、不同背景下的行政文化转型建设进行研究。有关行政文化类型,学者们基于不同的划分视角产生不同的研究成果。有学者从政府职能转变视角将行政文化总结为统治型、管理型和服务型[8][9],有学者从历史与逻辑相结合的角度总结了行政文化范式变迁[10],也有学者以里格斯行政生态理论中的三种社会形态为基础,分析总结了“互惠—重配”型、“集市—有限市场”型和“市场—企业”型三种类型的行政文化[11]。总的来说,学术界就行政文化概念及其演变类型的研究成果较为丰富。

有学者认为,建设服务型政府是我国行政发展改革的重要成果,相应的,氤氲形成服务型行政文化,“服务型”理念与原则成为政府治理创新与职能转变的重要方向。相对于管制型政府,服务型政府回归公民本位、社会本位,主张为人民服务并努力建成责任型政府。不论从其理念原则、还是实施效果来看,“服务型”搭建我国政府治理现代化的良好基础。当前政府治理创新在践行为人民服务的基础上,更加注重回应社会公众的需求,除传统的政策制度作为治理工具外,数字时代背景下政府治理工具更加多元,迭代的现代信息技术不仅是虚拟网络社会空间存在的基础,也是虚拟社会交流互动与辅助政府治理的技术工具。对于以满足公众需求为核心的政府治理模式来说,信息技术一方面是达成创新目标的工具手段,另一方面也是嵌入政府治理场域的新要素,一定程度上具有改善政府传统官僚制模式下较为僵化的管理与信息交流方式的能力。因此,信息技术嵌入在带来政府行政方式向现代化过渡转变的同时,对行政文化适应转型提出要求。

政府数字化转型背景下,行政文化的数字化转型遵循何种理论框架?如何实现数字化转型等问题拟待回答。本文按照“何以实现”“如何运行”的分析思路,在耗散结构理论框架的指导下,构建数字政府驱动的行政文化数字化转型基本框架,试图为提升政府数字化转型建设效能提供动力。

二、理论框架:耗散结构理论构建数字化转型框架

(一)理论基础:耗散结构理论维护系统内外秩序

在自然科学领域,“熵”表征系统无序度,熵增、熵减是一定条件下系统无序程度增、减变化的情况。“摩擦”一词源于物理学,一种阻碍相对运动的作用力即摩擦力,这种现象则被称为“摩擦”,其结果有利有弊,总的来说,多数情况下“摩擦”是不利的。对于社会生态环境等系统来说,“摩擦”是系统内外相关要素互动过程不协调的结果,虽难以有效度量这种“摩擦力”的大小,但因互动关系不协调而阻碍社会生态系统的正常循环发展。熵概念认为该种关系若长期处于独立发展、在没有新能量或物质介入的情况下,系统最终将走向衰败、消亡。

一定程度上,“熵”概念是对“摩擦”现象的直观表达,而“熵变化”则是对系统内部这种“摩擦”现象变化过程的揭示。在数字政府建设语境下,“摩擦”则意味着“横-纵、条-块、内-外”互动关系不协调,信息技术嵌入政府系统过程中与相关要素之间融合、互动秩序不协调,数字政府建设中多元主体协同合作关系不融洽等,本质上是一种对数字政府建设与治理秩序产生不利影响的过程。在一般科学的协同论和系统论看来,耗散结构理论提供了解决这种无序摩擦的分析框架,宏观系统通过向存在摩擦的系统内部输入能量、信息或物质,以达到缓解系统“摩擦”的目的。

耗散结构理论是“新三论”的经典理论之一,在自然科学和社会科学的诸多领域里得到广泛应用,成长于最小熵产生原理基础之上,二者共同构成非平衡态热力学理论的基本框架。普里戈金因耗散结构理论而获得1977年的诺贝尔化学奖。耗散结构理论侧重于研究开放系统在非平衡态、非线性区时如何实现从无序到有序的理论,耗散结构是开放系统在与外界环境进行物质、能量和信息交换过程中产生的,正是因为耗散结构的存在,开放系统可从无序逐渐变有序、系统产生最小熵。

牛顿经典力学把分割天体和地球之间的壁垒推倒,并且把二者结合起来,统称为一个宇宙,法国科学思想史家亚历山大·柯伊莱认为,牛顿将我们的世界一分为二,即一个物理的、量的世界和一个生物的、质的世界,于是形成了两个世界、两种科学、两类文化。耗散结构理论的诞生及其应用对弥合柯伊莱所说的这种鸿沟起到了决定性的作用,该理论在不可逆热力学的环境中产生并成长起来,本身是一种关注了时间过程的产物。耗散结构理论指出,一个孤立系统最终都将会发展成为均匀、单一的平衡态,任何有序结构都将被破坏而呈现一片毫无生机的“死寂”现象,只有在与外界发生物质、信息和能量的交换,开放系统才有可能走向有序。

熵概念和耗散结构理论已跨越学科界限被用来解释社会科学问题,近年来在公共管理领域的应用也逐渐丰富。耗散结构理论的适用环境与社会科学系统具有高度的一致性,因此,引用该理论作为本研究的理论工具与解释框架具有一定的价值。

(二)理论可行:理论解释行政文化适应转型的可行性

耗散结构理论之所以能够作为社会科学问题的解释工具,一个重要原因是社会科学系统及相关问题满足耗散结构理论发挥作用的基础性条件。社会系统是一个开放系统,其开放性表现在社会系统可以与社会环境、自然环境进行交流。社会系统也不是一个始终保持平衡有序状态的稳定系统,需要与社会环境保持稳定的互动,社会科学话语体系下这种互动就显得较为具体,诸如针对狭义特定社会领域发展失序状态,政策调控就是一种介入因素以保障该领域保持稳定。而发挥调控作用的政策手段如何与社会领域中的不稳定因素进行互动,目前已有研究借助耗散结构理论进行了探索分析。同时,进入信息化、数字化时代,社会潜在的复杂风险、不确定因素等导致的管理风险、发展风险等,决定了探寻更多的创新理论为社会实践提供指导具有现实意义。

诺贝尔化学奖获得者弗雷德里克·索迪如是说:“熵的定律最终支配着政治制度的盛衰以及商务实业的命脉”[12]。熵、耗散结构理论等在政治学及其他社会科学领域逐渐获得广泛应用,在公共管理领域的应用分布在社会风险管理、图书情报、城市治理、电子政务、医疗体系、行政管理等方面。从兰州大学包国宪老师最早应用耗散结构理论研究行政组织冲突问题开始,该理论跨学科解释公共管理问题的“征程”正式开启。基于理论较强的解释力和适应性,耗散结构理论逐渐开始被用来解释治理现代化话语体系下的治理命题。

在理论适用层面,政府行政体系是一个开放系统,需要内外系统多组要素共同协作达成有序发展,本质上就是一个“耗散结构”。而信息技术及数字政府体系作为数字化时代新的外界“输入性能量”,这组时代产物对传统政府行政体系产生系统性影响,其中包括行政文化在其中的适应性转型。以耗散结构理论作为数字政府建设驱动行政文化转型的解释框架,其价值体现在,首先,以跨学科理论解释公共管理复杂问题,为我们建立起较为多元的问题解释框架与解决思路;其次,耗散结构理论的核心是开放系统通过能量与信息交换形成具有耗散功能的自组织结构,理论能够解释数字政府建设背景下信息技术应用驱动的行政文化转型过程,即作为子系统的行政文化形成一个动态有序的、语境化了的“耗散结构”。从理论角度来说,这也回应了规范性研究方法要回答“应该怎样”的问题。

(三)转型框架:构建有耗散功能的行政文化架构

具有耗散功能的行政文化系统(如图1所示),指的是该开放系统能够保持动态平衡、确保系统秩序稳定有序,即信息技术大规模嵌入行政管理活动中,行政文化系统因吸纳这一要素而发生“涨落”,而社会环境系统的反馈机制与政策制度体系的规制效用能够从不同侧面保障行政文化所发生的这一系列变化的有效性。

图1 具有耗散功能的行政文化系统运行示意图

TOE框架又称技术、组织与环境框架,为构建形成数字化转型背景下具有耗散功能的行政文化系统提供了基础。TOE框架由托纳茨基(Tornatzky)和弗莱舍(Fleischer)始创于1990年,最初用来分析企业采纳创新技术的影响因素[13],本质上不是一个理论,而是一个基于技术应用情境的综合性分析框架[14]。TOE框架将决定一个组织或系统对技术创新采纳的影响因素概括为技术因素、组织因素和环境因素,而技术、组织与环境因素的具体内涵有较强的延展性,即研究者根据研究主体确定影响组织或系统的核心因素。其中,技术因素包括但不限于信息技术的安全性、复杂性、可试验与可观察性、多样性,技术带给组织的收益[15]、技术与组织的适配性[16]等;组织因素涉及组织的各个方面,诸如规模、结构、组织文化、高层的支持等;环境因素包括组织所处的行业规则、政策法律、社会趋势、竞争需求压力等。技术、组织与环境因素之间相互联系与制约,共同影响组织的创新采纳行为和速度。本文中,主要以信息技术/数字技术发展应用对行政文化系统的影响冲击作为主要因素来总结提炼技术因素“T”;以政策制度体系完善优化对行政文化转型的影响作为主要要素来提炼组织因素“O”;以社会系统中公众企业等主体对政府行政文化氛围感知或文化转型需求作为核心要素来总结环境因素“E”。基于语境化了的TOE框架,形成图1具有耗散功能的行政文化运行系统。

首先,在理念认知上,行政文化主体要以更加开放和包容的理念接纳信息技术作为一种新要素进入政府场域,正确认知信息技术嵌入政府、驱动治理的作用。普遍认为,狭义概念的行政文化,政府内部的行政人员是其核心主体,该群体在行政活动中的理念原则、价值观等构成行政文化的重要组成部分。因此,行政人员对信息技术的认知与使用成效很大程度上决定了信息技术嵌入政府的深度、决定了其驱动治理的成效,以及信息技术作为新要素嵌入政府过程中原有行政文化对其的接纳与吸收。换句话说,信息技术在政府场域中的嵌入程度与应用成效,很大程度上取决于政府行政文化对信息技术价值主张的吸纳与二者相融合的程度,机械式理解或表面化接纳的结果是行政文化系统难以及时更新自身内涵与外延,导致行政文化系统未能及时向现代化过渡,与政府数字化转型进程之间出现匹配“时差”。在地方政府大力借助现代信息技术实现治理模式创新的背景下,这种匹配性“时差”很大程度上成为政府治理创新中的障碍之一。因此,行政文化主体需要充分认知政府数字化转型进程中,信息技术作为核心要素于其中所具有的不可替代的作用,并形成开放、包容的理念接纳并应用信息技术。

其次,在创新路径上,整体构建形成具有“耗散”功能的行政文化,确保开放的行政文化系统在信息技术作为嵌入性要素的情况下所产生的变化,以及与社会环境(主体)、政策制度系统之间的互动,保障行政文化适应并与政府全面数字化实现同步转型、“与时俱进”。信息技术、社会环境(主体)、政策制度体系与行政文化之间关系紧密。信息技术是政府数字化转型中的关键性要素,因此,建设适应政府数字化转型的行政文化需考虑其与信息技术之间的关系。社会环境中的多元主体是能够对行政文化进行直接感知、评价与监督主体,这种感知、评价等反馈信息是多元主体选择是否信任政府的基础。政策制度体系是为解决、规范、预防不同公共问题的工具,秉承达成一定的价值观,与行政文化在价值观的确证中形成相互规制的关系。

具有耗散功能的行政文化系统及其运行过程,不同系统分别“输入”不同的要素以对政府行政文化内的“熵增”进行消解,以确保行政文化秩序稳定,即建成适应政府数字化转型的开放、包容、和谐的行政文化氛围。对于行政文化系统而言,信息技术的工具能力及其所展现的科学理性价值是外系统输入的“能量或物质”,社会环境系统中的多元主体对行政文化的“感知-评价-反馈”是外系统输入的“(舆情)信息”,而政策制度系统与行政文化之间就实现公共管理公共价值这一核心诉求而形成相互规制关系,同样以能量、信息的形式输入行政文化系统。上述三种不同形式的反馈信息作为外来性力量嵌入行政文化系统中,各自在不同层面与行政文化系统中的“熵增”进行互动并消解,确保构建适应政府数字化转型的行政文化。

信息技术与社会环境主体间、政策制度体系间形成相互关系,即信息技术提供以社会主体多重感知、监督和评价行政系统文化氛围的渠道与手段,政策制度体系从规范成文的角度对嵌入政府领域的信息技术进行规制、抑制发生技术异化。

三、运行过程:数字化转型驱动行政文化自觉调适的路径

事实上,需要明确的是,耗散结构理论在被应用至社会科学研究中时,学者们在不同程度上对自组织结构的形成过程进行了一定的简化,在确保不违背理论核心结构的基础上,形成适应社会科学研究对象的指导性理论。具有耗散结构功能的行政文化系统构成与运行基本上也是沿着这一思路展开。同样的,作为行政管理体制改革突破口的行政文化系统,满足耗散结构理论的作用环境,即行政文化本身是一个开放的系统,在政府行政管理体制改革与实现治理现代化的背景下面临着系统运行的不稳定性、信息技术及其衍生性数据要素是行政文化系统内部发生变化的重要要素等特征,决定了耗散结构理论能够指导其进行行政文化创新。

(一)信息技术嵌入从技术与价值理性两方面驱动行政文化自觉调适

“信息技术+政府”的组合产生了诸多创新实践成果,有力推动了服务型政府的建设进程,与此相适应的,行政文化因信息技术嵌入政府行政管理而进行文化的自觉性调适。一方面,行政文化建设是政府行政价值体系规范化和系统化的表达,伴随着政府行政管理体制改革而进行自我更新;另一方面,信息技术嵌入政府行政全过程,其秉承的效率价值观需要与公共管理公平、公正等价值观保持平衡,而行政文化则作为政府行政管理最直接的价值表达,潜在的具有均衡政府行政价值观的责任。迭代更新的现代信息技术作为具有耗散功能的行政文化系统的“能量、信息与物质”的代表要素,具有驱动行政文化内部发生突变、但却保障开放系统形成能够维护系统保持动态平衡的功能。

信息技术作为行政文化系统创新的驱动性要素,从技术手段与价值主张两个方面对矫正当前我国行政文化建设中的“官本位”“人治思维”“特权思维”“懒政不作为”“腐败”等“熵”形成促进作用。信息技术作为一种技术手段,搭建起线上线下双渠道工作模式平台,实现工作线上留痕、公开透明,既提高行政服务效率、又增强政府运行透明度,线上虚拟政府、线上多维监督有效提高了防腐反腐效率,有效抑制行政文化“熵”对服务型政府建设的阻碍作用。从价值嵌入与融合视角来看,信息技术所具有的技术理性、科学效率、公开透明等特质,能够从改善观念认知、推动价值融合和理念更新等视角,完善行政文化价值内涵,有效减缓行政文化建设与政府数字化转型之间的匹配性摩擦。

一定程度上,适应数字时代的行政文化建设能够实现抑制信息技术异化的目的。信息技术异化本身是由于对信息技术的认知错位、过度应用或机械使用而产生的结果,其本质很大程度上是由于未能平衡好“以人为本”的人文价值与“效率至上”的工具理性的关系。行政文化作为政府行政价值规范的集合,秉承以人为中心的价值核心、更加注重回应社会公众需求,因此,在文化价值层面能够有效规制信息技术效率化、科学化、理性化等价值的过度表达。

(二)围绕公共价值目标实现的政策制度体系与行政文化相互调适

政策制度体系与行政文化之间在实现公共管理公共性与公共价值问题上目标一致,二者就实现共同目标形成相互规制的关系。

政策制度与行政文化两者虽在表达方式与存在形态上存在差异,前者有规范的成文,解决某项公共问题拟实现的价值观会内化在具体文本中,因此,公共管理价值规范体系在政策制度等成文规范中以可实施的具体策略呈现。后者是组织内部围绕共同价值观形成的一种意识、原则与行政规则,向内以文化氛围凝聚对政府行政活动进行规制、激活组织内部面向公众的服务意识,向外面向社会公众的服务意识转化为具体的服务实践、体现政府部门的核心价值观。现代信息技术不断发展更替加速政府数字化转型进程,也推动围绕数据全生命周期管理、数据资产安全以及数字政府运营相关的政策制度的建立与完善,行政文化的内涵将不仅仅限于达成诸如“服务型”文化的建设目标,需要建设适应数字化时代的、能够对技术超理性与信息技术异化等问题形成抑制效用的政府行政文化,从价值层面均衡好公共价值理性与技术理性的关系,营造组织内部高效、廉洁的文化氛围,以及良好的服务意识。

(三)社会主体直接感知政府服务效能进而驱动行政文化调适转型

政府行政文化与社会环境系统之间难以细分其关系类属,但因信息技术深度嵌入政府领域,社会公众能够更加便捷地通过数字化平台或媒介直接感知政务服务效能,这使得行政文化与社会环境之间“感知-监督-反馈-强化”的互动关系表现更加突出,并且,这种反复循环的关系推动政府行政文化进行自我调适。

这里的社会环境指的是狭义的除政府以外的社会系统,其本身也是一个复杂巨系统内含多种要素与多个子系统,以公众和企业为主的社会系统主体。就社会系统与行政文化之间可能产生相互关系的角度来说,社会主体通过不同方式对政府服务职能进行感知与评价的过程,则是社会系统与政府行政文化两个系统最直接的接触点。一方面,社会主体通过网络平台、大众传媒等间接观察、感知和了解政府行政文化,以官员腐败、不作为、徇私舞弊、耍官威等负面舆情,或政、企、社三方主体良性互动互通互助、共建共治共享生存发展空间等正能量的新闻,来评判政府内部的行政文化养成与氛围。另一方面,社会主体通过接受政务服务而直接感受和评价行政文化氛围,诸如政务一线行政人员所传达的服务意识与态度等。而信息技术于其中提供了社会主体多元化的、不论间接观察感知还是直接经验感受行政文化的渠道与工具,基于政府实现治理现代化和构建服务型政府的基础背景,信息技术在广泛主体间的深度嵌入带给使用主体便利的同时,也带来相应的紧张感。特别是政府部门在人人皆“自媒体”的时代,修正一个歪曲事实的负面舆情的成本大、效果不显著,且不断降低政府“塔西佗陷阱”的机会成本。因此,社会主体对政府行政文化的多重渠道感知与评价,对以行政文化为核心价值体现的政府行政管理和政务服务形成了监督作用,并以正面评价和负面舆情的形式反馈在对政府信任的选择上,并最终以政府内部不断强化内省、加强自身文化建设、消解政府部门的“信任熵”,构建起以人为中心围绕满足公众需求的服务型、责任型、适应政府数字化转型的行政文化。

四、结论

实践层面,行政文化子系统是一个开放的动态均衡系统,与宏观政府系统内部、外部社会环境之间形成较为频繁的“信息交流、能量交换”等活动,这个过程中作为内外系统“介质”的“信息、能量”等组成要素较为复杂多元。本文将行政文化系统从庞大复杂的政府运行机器中独立出来,以耗散结构理论为指导、遵循TOE框架对内外系统中信息能量等介质的提炼简化,在理论层面构建形成行政文化系统适应数字化转型的理论框架和实现路径。信息技术兼具技术理性和价值理性两方面优势,这种优势同样体现在对数字行政文化的塑造中。数字政府建设秉承最大程度实现公共价值,与行政文化营造和坚持以人为本的价值观不谋而合,二者在公共性和公共价值这一核心目标上达成相互互作规制关系。而社会公众主体作为政府系统行政文化最直观的感受者、体验官,能通过政务服务、公共服务等过程直接对数字行政文化的转型调适形成驱动。整体上,为地方建设服务型政府营造更加良好的文化环境氛围。