数字形式主义是一种新的形式主义吗?——基于“结构—功能”的分析框架

赵怀宇 牛朝文

一、问题提出

第四次工业革命浪潮的到来,智能传感、射频识别、物联网、云服务和大数据等新一代数字化技术与政务服务深度融合的趋势愈加明显,这也将政府数字化转型的议题推到台前,随着这种转型的深入推进,一些问题也涌现出来。诸如:政务APP、小程序与工作微信群等数字应用过多,且完整性、可靠性和可用性不高,可维护性和持续性不强;数字应用界面杂乱;数字应用功能不齐全;刻意留痕等问题越来越成为深化数字政府变革与应用数字政务的掣肘。“指尖上的形式主义”也开始出现在权威媒体的报道中,并将其视为一种形式主义的新变种,主要指数字技术应用在政务管理和服务中,由于存在形式主义,而带来行政效率降低、社会资源浪费、助长歪风邪气以及破坏党群关系等问题。党中央历来高度重视实事求是的工作作风建设,旗帜鲜明地反对形式主义及其新表现;党的十八大以来,中国共产党大力整治形式主义,先后出台《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神 集中整治形式主义、官僚主义的工作意见》《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定实施细则》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》等文件,并在实践中努力扫除形式主义的沉疴与积弊,引发实务界和理论界的广泛关注与高度重视。

在理论分析中,现有研究基于当前政府数字化转型的实践,从不同维度来分析“指尖上的形式主义”的内涵与特征,并运用诸如“数字化形式主义”“数字治理形式主义”等术语来进行归纳。主要观点如下:(1)冲突论。认为形式主义是压力型体制与数字治理间在价值追求、运作逻辑和行动方式等方面存在冲突的表现,并提出适应数字治理的精进之道[1]。(2)工具论。数字技术作为一种工具,工具如何应用受到政府部门的制约,形式主义不过是政府利用数字技术工具延续形式主义再生产问题[2]。(3)体制论。将政府数字化转型过程中形式主义的产生和表现归结于科层体制[3]。(4)情境论。新的“形式主义”的产生具有复杂多元的原因和条件,同一个问题在表现上也是多样化的,这需要将行动者的动机需求与行动者之间的博弈纳入分析范畴[4]。(5)作风论。认为新的形式主义实际上仍然是一种官僚主义的意识作祟,深层次的原因在于官僚主义的历史路径依赖和技术治理两个变量的交织与扭曲[5]。

通过文献回顾发现:现有研究开启了数字化背景下新形式主义研究的先河,丰富了关于新形式主义的内涵,具有重要的学理与现实意义。尽管从不同理论视角出发,对政府数字化转型过程中的形式主义展开分析,但是关于这种新形式主义的既有研究总体上仍存在较大的理论创新空间和前景。具体来说,这种新的形式主义究竟为何物,与政府数字化转型存在何种联系?它是一种新产物抑或只是变种,又是如何产生,在表现上与形式主义有何种不同?概念基础无疑是回应上述问题的起点,亦是一项研究展开的重要支点。有鉴于此,本研究进一步对政府数字化转型过程中这种新形式主义的生成与治理议题进行深入探究,并运用“数字形式主义”这一术语来进行分析,具体原因如下:一方面,数字形式主义作为一种新的形式主义,能够比较广泛归纳政府数字化转型过程中各种形式主义问题和现象的共性和本质,也与传统形式主义区分开来。另一方面,如同数字技术和数字政府的表述一般,数字形式主义能较好实现可理解性、相对独立性、确定性和稳定性的统一,具有作为一个概念表达的基本特征。

二、理解数字形式主义的“结构—功能”分析框架

由于缺乏对数字形式主义的问题进行深入的理论考察,导致当前无法形成对数字形式主义的内涵式理解,而难以把握政府数字化转型过程中的复杂性和艰巨性。本文在行政生态学基础上,建构“结构—功能”的分析框架,以期达成对数字形式主义的学理透析。

(一)社会结构变迁与行政功能调适

数字形式主义的产生并非无的放矢,具有深刻的社会基础和制度根源。现有研究将时间线索和分析背景定位到政府数字化转型期间,并非虚言,但仅仅从政府行政体制中寻找问题的诱因,显然很难充分解释动态复杂情境下行政系统的关系网络与行动方式,很容易将延续“科层体制批判”的分析路径庖代数字形式主义问题的因果分析路径。具体而言,马克斯·韦伯(Max Weber)的科层制理论诠释了工业时代的理想行政模式,现代社会中的政府体制基本在非人格化、层级节制、命令驱动与正式文书方面保持一致[6]。政府数字化转型虽然带来科层制的解构,由此展开对科层制政府及其行政模式的否定,但这种否定并不能作为肯定数字政府的结论,亦无法作为科层制政府阻碍数字政府的证据,更无法回答数字形式主义产生的深层次动因,事实上这仅仅是两种政府行政管理模式的“竞争”,将“科层制政府”与“数字政府”二元对立起来,并将科层制政府作为政府数字化转型的阻力,这显然难以揭示数字形式主义的真实面貌,更多是将对科层制的感性见解代替对政府数字化转型问题的理性判断。与科层制政府一样,政府数字化转型仍然面临“有效性”的质疑,而如何回应这一议题,才是解开数字形式主义神秘面纱的关键。当代行政生态分析表明,任何行政系统的活动都不能脱离其所处的社会环境,也只有在与社会环境的充分平衡之中,行政系统才能使其效能趋向优化[7]。

行政学者佛雷德·里格斯(Fred Riggs) 在其所著的《农业型与工业型行政模式》与《行政生态学》中,将人类的行政模式按照人类社会结构变迁具体划分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡型行政模式、衍射型的工业型行政模式,反映了不同社会结构形态下,由于发展阶段和水平差异而呈现出不同的行政现象,从而一定程度上解释和运用在传统农业社会、转型中过渡社会和现代工业社会中的行政体制分析中。里格斯的行政生态学昭示:要理解任何行政模式,就需要考虑行政模式进化的演变过程,这就离不开其依赖的环境维度去解构它,任何行政模式的有效性也离不开结构维度的解读[8]。在里格斯那里,社会本身便是一个系统整体,主要根据组成生态系统的各部门之社会分工状况、联结方式及规范程度来划分社会结构,每一种社会结构也决定构成其自身职能部门的模式和属性,诸如政治模式、经济模式与行政模式等,进而构成社会结构之职能部门的实践运作又进一步反馈和塑造社会系统,最终推动社会结构的演变,如此循环往复(如图1)。

图1 社会结构—行政模式的结构功能分析框架图表来源:作者自制

(二)政府数字化转型与数字行政形式

综上所述,政府数字化转型并没有改变社会结构—行政功能的制度情境和演化逻辑,而是随着社会结构的数字化发展,人类社会从现代工业社会向数字社会转变,带来行政功能的自我调适,以正向回应社会结构的转型。此外,需要注意的是,“社会结构—行政功能”的表达式也说明,行政职能的践履往往是通过相应的形式(form)来达成与实现的,但这种形式首先是与价值无涉的,表示一种归类的属性,它是事物的外形以及办事的方法,诸如政府内部的文件、会议、程序、标准等本身便是履行行政工作的具体表现形式;且政治理性化或行政规范化的重要标志是遵循形式化的方法和路径,如规范收发文件、参加会议的程序、制定计划的章程以及行政执法的标准等,是维护秩序权威和提升行政效率的基本载体,但行政形式并非一成不变,而是随着行政功能的变迁而发生改变。在现代工业社会,行政模式以“专业分工”见长,行政形式以理性、规范与标准的程式著称;数字社会结构下,政府数字化转型在回应行政功能模式的适应性议题同时,也建构新的行政形式,这体现在新的技术应用、业务开发、流程重组与评价体系等。

政府数字化转型作为行政功能的自我调适,根本上在于回答数字社会结构中的行政何以有效,这既是社会结构对于行政功能的一种要求,也是行政功能的生命力和合法性所依;但是其生命力与合法性何以体现,也即如何以尽可能高的效率和尽可能少的财力和物力来完成这些工作和任务,则成为政府数字化转型内在的理论和实践目标,并蕴于行政形式的塑造和承载,或者说行政职能的有效和高效发挥离不开一定的行政形式,这种行政形式区别于经验性实践的无序和模糊,而必须深深根植于稳定的原理和规程之上。从这一点出发可知,马克斯·韦伯(Max Weber)有意建构如此多的“条条框框”,正是看到基于科层制组织形式的政府在效率方面的潜在共识和未来承诺,但代价便是选择一套理性的行政形式。对于政府数字化转型而言,数字行政形式作为行政功能的政府部门与适应社会环境结构变迁联系起来,以适应数字社会流动性、模糊性、快变性、复杂性和不确定性的发展结构,而必须在有效性和效能性方面给出承诺。

(三)数字行政形式作为一种有效的行政形式

就政府数字化转型所建构的新行政形式而言,如何成为一种有效的行政形式?一直以来,科层制政府在职能碎片化、被动行政、恐惧变革创新、缺乏协同和行动缓慢等方面饱受诟病,由此,智能传感、物联网、云计算、大数据与人工智能等新兴数字技术在信息感知、数据处理、泛在连接与可视化分析等方面的优势,打开数字技术在政府部门运用的期待[9]。但技术如何在政府部门中嵌入、融合并应用,建构一套行之有效的行政形式,往往并不取决于技术本身的特质,也很难仅仅体现为理想的技术形式,而依赖于技术、组织和制度要素深度的博弈、整合、学习、适应与内化等动态过程,且只有当这种新的行政形式稳定持续发挥应有的效能时,才有可能获得“有效性”的资格,取得社会结构的“合法性”认同,成为一种普遍接受的行政形式。当然,本研究无意揭示这一过程的内在机理和实践逻辑,而是探究政府数字化转型所建构的新行政形式在有效性方面存在的问题。

数字政府功能模式依赖各种规则、程序、关系与结构等形式要件,它强调数字行政过程中的效能发挥,关注如何使得政府更加有效高效。不过,当这种行政形式无法提供行政效率的保证,甚至成为行政效率提升的障碍,那么,形式主义的问题便产生了。因此,我们运用数字形式主义作为一个特定术语,来分析政府数字化转型过程中的问题时,实质上构成对数字行政形式有效性的追问,也即这种行政形式只是一种“形式”?以及为何难以成为一种有效的行政形式?而这样的追问最终也会由于分析传统和情境影响等因素不免会落入“形式主义”的俗套。但行政学研究并不涉及充满争议性的政治领域,更为关注问题本质及其背后的因果机制。具体来说,在以往的形式主义研究叙事中,往往将形式主义表述为党员干部内在主观主义和功利主义在工作任务中的外显,并根源于责任观缺位和政绩观错位,最终“按图索骥”与体制管理联系起来,因而相应的治理路径往往趋向于“体制之恶”。通过这一分析路径显然无法揭示形式主义产生和演绎的复杂性、动态性与情境性,科层制政府如何莫名其妙地开启数字化转型,又煞费苦心地阻碍这一转型的进行?显然无法自圆其说。

本研究试图从行政生态学出发,扎根于学科基础性的理论研究工作,通过构建理解数字形式主义的问题框架,以揭示其内涵和本质。从行政生态学的视角出发,数字形式主义问题并非碎片化的独立事件与社会现象,不能简单地归结于“政府的问题”,行政系统及其活动在很大程度上受到特定环境的制约和影响,相应的问题亦是行政生态系统内部各要素相互作用的结果。因此数字形式主义并不能忽略政府数字化转型过程中的行政生态,而必须纳入结构对功能决定意义的范畴中进行探讨。为此,本研究建构“结构—功能”的分析框架,探究“政府转型”与“转型问题”的关系,以及这种关系如何使得数字形式主义产生出来,由此形成理解数字形式主义的生态路径。本研究的边际贡献或在于:第一,从行政生态学的维度剖析数字形式主义的“问题”是如何被建构起来的,有助于达成对数字形式主义这一概念的共识性理解。第二,探寻解构数字形式主义的理论资源同时,有助于打开政府数字化转型过程中的黑箱。第三,数字形式主义对政府数字化转型提供了新的理解维度与方式,促进政府数字化转型过程中发现更多改变的可能性。

三、政府数字化转型与混合行政:数字行政形式的制度生态情境

进入数字时代,“更高的效率追求”作为政府部门的发展目标,深度绑定了“技术嵌入”与“政府转型”的前途命运,这导致大量的政治、经济以及社会资源处于数字政府建设的“公共领域”,然而这种资源支配和损耗又未界定明确的产权关系,在公共选择理论看来,由于公共选择者同样具有经济人的行为特征,即追求理性的目标,这使得政府数字化转型搭上一条不知开往何处的“IT泰坦尼克号”,并塑造一种多元混杂的复合行政体制,成为数字形式主义生成的制度情境。

(一)未竟的事业:政府数字化转型与制度变迁

行政功能无疑是社会结构中的重要组成部分,是维持社会公共秩序,提供公共管理和公共服务的重要机能,并通过公共产品的供给满足社会需求,在与其他构成社会结构的功能之间相互作用和相互依存,共同调节社会和个体的生产生活的方式。然而,当社会结构变化不断对功能提出新的要求,也就引发功能的转型进化,带来制度上的变迁,加速新行政形式的孕育和产生。就我国而言,截至2021年12月,我国互联网政务服务用户规模达9.21亿,占网民整体的89.2%,与此相对应的是,我国正在运行的政府网站数为14537个,其中国务院部门及其内设、垂直管理机构政府网站数为889个,省级政府网站数1665个。当然,社会公众本质上仍是通过互联网向政府表达需求和诉求,进而获得公共服务和公共产品,数字行政形式只是一种提供公共服务和公共产品的方式和路径,尽管这大大改变传统通过窗口、柜台和办公室进行行政办公的传统,但是政府如何通过这种新形式来有效供给公共服务与公共产品,则纳入到一个数字化转型的议程,这包括一套新的决策体系、数据体系、执行体系和问责体系等。

政府作为一种行政功能的制度载体,通常与机构的级别和数量相关联,从纵向来看,机构的级别通常与国家的行政登记和权力下放程度来决定[10];横向上,机构的数量则一般由社会问题的专业分类所决定。由此来看,政府数字化转型并不是“技术”的独角戏,本质上仍然蕴于制度的某种组合方案。总体来看我国政府数字化转型的制度组合方案大体可以划分为:在国家层面,一般涉及政府数字化转型的决策、管理和规范的宏观框架。国家层面的总体设计确认了政府数字化转型的基调和规划,包括促进学习、试点和创新、总部指导和能力建设等方面。目前,我国政府数字化转型的顶层设计尚存在不足之处,数字政府建设的诸多领域仍需要更多的“元政策”支持。在地方层面,通常囊括省级及其以下的行政单位,也是数字政府建设得到部署和落实的场域,从而涉及到一系列的执行规划、组织协调、管理监督与效果评估活动。在我国,地方层面的政府数字化转型总体上仍然在酝酿和开局阶段,受到注意力分配、资源禀赋与社会经济发展水平的客观影响,不同区域、地区、领域和群体的数字化进程表现出较为明显的差异。在业务层面,作为数字政府建设与社会结构联结的“最后一公里”,包括具体的运营管理和公共服务等活动。由于我国以基层乡村社区为基础的服务提供者往往缺乏正式的制度地位,导致在承担正式的行政功能方面往往因权限、资源和能力的窘境而表现出“心有余而力不足”。一言以蔽之,我国政府数字化转型也是一次深刻且全面的制度变迁,其内容是多层次且复杂的,过程是渐进而漫长的,目前仍处于“进行时”。

(二)异质性:新旧体制混合并存下的模糊抉择

政府承担着行政功能有效发挥的职责,因此,政府数字化转型并不能“为了转型而转型”,而在于实现更高效和有效的效率期待。但转型成功的关键并不在于转型的性质如何,而是转型进行的过程是否具备可能的充分条件和潜在机遇。一方面,政府数字化转型被置于科层制的行动框架中,纳入理性、有计划以及自上而下的行政过程,这包括制定相应的战略、目标以及方案,选择政策工具与执行实施等环节,形成决策制定—执行—评估—调整—监督等组成的闭环转型过程,将政府数字化转型蕴于控制和评估数字政府建设的有效性。在这一过程中,通过充满压力的科层体制内部的相互制约是否能孕育出一种新的行政形式——数字行政形式,在根本上是值得探究的。另一方面,政府数字化转型又承诺和追求敏捷化、智慧化、高效化和整体性的行政风范,进一步推进科层制的改革步伐、进一步打破原有科层组织结构的稳定均势,塑造一种数字化转型所需要的有机性和灵活性,以更好地适应数字技术的嵌入、融合和应用,甚至改变层级节制和命令驱动的决策和行动方式。那么,数字行政形式又是否可以通过新行政功能的姿态出现,还是沦为科层制可资利用的工具?可以说,政府数字化转型所具有的“过渡”性质使得这些议题都只能置于新旧并存的制度情境中进行探讨,或者说两种新旧体制混合并存的情境下,对待任何一种行政形式,单一的价值评定和立场选择都终将失去理论旨趣和现实意义,需要直面异质性的现状和事实。

异质性(heterogeneity)通常被视为系统生态中的多元性特质。但也呈现一种复合、紧张甚至是冲突对立的基本状态。在政府数字化转型过程中,“数字化”与“科层制”并存,行政活动、方式与风格方面呈现出高度多元化的图景,又共同作用于数字政府的建设过程之中,各种不同类型的行政结构、功能、模式与规则,事实上形成了一种模糊行政体制。伴随着数字技术普遍且与日俱增地嵌入行政部门中,“接诉即办”“一网通办”“一网统管”与“一网协同”等一站式服务(OSS)逐渐勾勒出数字行政形式的基本轮廓[11]。但是这种新的行政形式又会由一套庞大的科层体系来支撑起运转,人员、资源以及工具等要素的统筹和配置又延续着科层组织的准则和原理,甚至存在自我强化的倾向。因此,转型过程中不可避免地出现科层制的作用与数字化的影响并存,数字化的行政系统与层级节制的运作过程共振,整体智治的行政格局和条块分工的执行体系相依,以及一站式的综合服务大厅与事事审批的传统依赖同在。不过,以上说明都不应驱使我们得到一种几近宿命和对立的结论,也即科层制和数字化混合并存的行政形态,永远无法孕育出新的行政形式,换句话说,这只是政府过渡转型的客观呈现,而并不代表政府数字化转型的前途和命运。

(三)制度重叠:“科层为体数字为用”的标准迷惘

科层制与政府数字化转型并非严格对立,数字政府建设离不开科层制的组织、制度和行动支撑,而科层制亦需要通过数字化转型适应新的社会结构,数字行政形式作为二者相互作用、相互影响的产物,被设计用来执行重要的行政管理功能。但与此同时,数字行政形式受到两种行政形态交互产生的重叠影响,其中一些是正式的,另一些则是非正式的;虽然数字行政形式受到政府组织内部的机构和部门进行协调和运营,但现实是政治领导人、政党、社会团体、压力集团、企业家和公众等其他社会阶层也在通过线上的途径施加对行政管理方案及其实施的影响,且这种影响更加便捷,更具规模效应,诸如网络舆情发酵和网络群体极化现象等就需要行政部门更及时进行回应。这样,数字行政形式便进入规则适用的抉择困境,一方面是互联网对于行政部门更具有敏捷性,但是行政部门如何做出回应则取决于一个繁琐且复杂的决策和执行体制。质言之,“数字化”在公共行政中的崛起需要“科层制”重新分配影响力和话语权,以承认政府数字化转型所带来的权力性资源增长,但是行政问责制源于科层组织结构,但其并没有提供对线上行政问责的承诺与支持,这使得原本深嵌于既有行政问责的结构与过程被数字技术脱嵌出来,结果是产生出一个更加密集、复杂和不确定的行政空间,使得数字行政形式更加无可适从。

制度重叠描述了不同行政方式相互作用的未分化状态,实际上体现了行政实践由行政标准决定的程度。在政治层面上,可以看到一种官僚权威体系和数字化管理体系的分离,而这种行政上“分庭抗礼”也强化政治上的权力博弈和总体控制,那么数字行政形式则更多受到政治注意力的支配和规训,沦为“数字化”和“理性化”截然对立的工具,罔顾行政功能已是不均衡的场域。在行政层面,则存在着一种“身份不确定”抑或类似集市(市场)的情形,公众作为政务服务的需求者(买家),而政府部门作为政务服务的供给者(卖家),尽管数字行政形式以更快的感知、传输、处理和分析能力保证更高效的政务服务,但“行政主体—行政客体”的二元设定,以及其中存在的根据公众收入、地位和影响力来决定政务服务方式和风范,甚至是“内部规则”以更加高效的方式让缺乏特权的“外部人士”享受更多的数字行政形式福利。因此,政府数字化转型过程中,尽管数字行政形式宣称“一网通办”“一网协同”和“整体智治”的风范和价值观念,但在实际行政活动中,却扮演着“打杂”的角色,执行多种功能,难以从未分化的“混合”状态中独立出来,最终陷入标准遵从的迷惘。

四、制度堕距:数字形式主义与“行政有效”追问

数字行政形式是政府数字化转型的产物,它并非单纯的技术形式,而是技术优势与行政过程有机融合所形成的新行政形式,作为一种更高效和有效的行政理想,它代表着政府发展的前沿方向。但在现实中,数字行政形式的展开是在转型过程中充满复杂性的政治、社会、经济和文化环境中运行,并与环境结构之间不断相互影响、相互作用,这种充满异质性、制度重叠和不充分发展的行政生态也成为了发挥应有功效和水平的阻滞,最终带来数字形式主义的产生。

(一)数字行政形式:理想与现实之间

美国社会学者W.F.奥格本在其《社会变迁:关于文化和先天的本质》发现在社会变迁的过程中,由于社会各个部分的变化发展速度存在“异步性”,相比于科学技术和物质文化的更新,制度和观念的变迁速度往往是渐进缓慢的,进而会导致社会变迁的迟延现象[12]。有学者基于此进一步提出制度的应然状态、当然状态与实然状态,发展了“制度堕距”的概念,制度堕距描述了制度设计理想状态和现实状态之间的距离[13]。在政府的行政管理领域,关于行政形式在理想和现实的制度堕距,无疑是一个经典议题,自韦伯创立理想的科层制理论开始,来自于理论和实践批判便不绝于耳,原因便在于来自“科层制”的制度实践表明,它在“合乎理性”方面的表现与应然的理想状态对比并不值期待,即便在制度过程和行动设计方面已达到近乎“理性标准”的地步,政府并不会在提升效能和效率的道路上一直“高歌猛进”。这是因为对于任何一种行政形式,应然状态和实然之间的制度堕距是客观存在的,前者存在诸多假设,但这在现实中几乎难以实现,政府的“理性”并不会在同一时间满足所有必要的条件,更无法自动消解这一鸿沟,甚至满足各种约束条件下,“行政理性”也未必能带来期望的效果,存在诸多悖论,比如当一项错误的政策被严格且持续地执行,结果可能是非理性的。

政府数字化转型建构了新的数字行政形式,“数字化”通常被认为是一种智能感知、泛在连接、要素集成与虚拟现实的智慧场域,各种数字化的产品更是以这些特征能带来更高品质的生活做足了“宣传的噱头”,以吸引消费者的注意力。无独有偶,在行政管理领域,政府数字化转型在延续批评科层制的基础上,建构了诸如整体智治、敏捷治理以及界面治理等数字行政形式,作为数字技术在政府组织设计、基本运作和决策制定等方面的映射。然而,这仅仅代表一种对政府改革的最佳预期和期望,抑或一种理想的制度设计方案。在现实中,数字行政形式在实践中的演绎却很难达到“理想水平”,其实际效果往往受到多种因素的制约和影响,正如学者简·芳汀(Jane E. Fountain)所言:“诸如各类数字技术和网络通信技术、相关的软硬件等客观的技术(objected technology)仅仅代表一种潜在的能力,当技术在被理解的特定情境下得到选择性设计和运用,但是技术能力的发挥则有赖于使用者”[14]。数字行政形式会在执行应用过程中受到政府注意力、权威意识和理性观念等正式和非正式因素的影响,因而偏离其理想的演化和发展路径,出现无法预料的结果。

(二)数字行政形式的生态系统:把“公共性”带回政府数字化转型

随着政府数字化转型的深入,数字技术正在成为塑造数字时代政务服务体系的新型引擎,数字行政形式作为推动政府服务优化、行政权能提升与服务效能提升的试验田与先行区,无论是空间要素还是时间要素,都具有开创性、实验性与探索性的特征,但仍有赖于一套健全的行政生态体系维系,也即有效的行政形式需要一个灵活的制度机制来保证其稳健运行,并根据社会经济发展的动态变化作适应性调整。这是因为政府仍然以公共管理和公共服务的有效供给作为天职,无论何种行政形式,若无法保证“公共性”的基本要求,那么这种“形式”的实质作用便值得怀疑。数字行政形式在于推动公共行政机构更有组织活力、保持高效能,从而更好地创造公共价值,实现公共利益;而政府数字化转型便是为了实现这一目的,但实现这一目的关键在于如何平衡政府权能与社会经济发展环境之间保持互动,数字行政形式需要成为与外部行政生态之间不断进行着“输入—反应—输出—反馈—再输入……”的桥梁和链条,构成数字社会结构中支撑行政功能有效发挥作用的支点,通过实现政府公共性建构其合法性的基础。

“公共性”本质上是对科层等级制和公共管理市场化改革倾向的一次重塑运动,数字时代的来临使得政府需要整合不同的价值来应对“公共性”的整合问题,具体来说:专业分工的部门行政与市场化改革的碎片化后果削弱了政府的整体行动能力,从而无法在社会结构数字化转型的新变化中回应行政效率的危机,数字行政形式虽然承诺提供更有效的整合方案,以满足数字时代中对于行政效率的要求。但是仅仅强调技术创新在政府领域的扩散效应前景,显然过于乐观,也忽视公共管理和公共服务的复杂性和系统性。数字行政形式并不能简单等同于数字技术的运作流程,行政部门是合法享有运用强制力,并通过公共政策决定社会资源配置方向和途径的组织体系,因此与组织目标实现、策略选择、工具使用与人员统筹等方面联系起来,以达成公共价值创造与公共利益实现的目的。在这一叙事框架下,数字行政形式并不仅仅是一种高效的工具,它是一个体系和系统,是实现政府善治的重要依托,这与政府组织制度的价值基础、机制安排和规则运用是密切相关的,而必须与符合人民意志、国家利益,以及社会发展与公民长远且根本的利益相联结,这意味着政府数字化转型的制度设计、运作结构、业务流程以行动方式以“公共性”为出发点和落脚点。

(三)数字形式主义作为一种新的形式主义:行政生态学的阐释

作为政府数字化转型期间所建构的行政形式,数字行政形式在转型进程中与行政环境之间尚存在不适配的情形,而成为“数字形式主义”的症结所在。本质在于政府数字化转型过程中,数字政府建设所型构数字化行政方式在标准性与描述性、形式性与有效性以及理想性与现实性之间的差异程度。首先,之所以强调政府的数字化转型,正是看到数字形式主义产生背后政府数字化转型期间的行政生态,而非不加思索便直接将原因归结于科层制,尽管“科层制”与“数字化”代表两种不同的行政形式,但这种不同更多是差异性的体现,且将二者对立起来作为一种理论猜想,构成剖析数字形式主义产生的路径,具有一定的合理性,不过这种理论猜想仍需要放到实践中进行检验。其次,政府数字化转型是一种更加积极主动的行政发展模式,数字行政形式指向行政效率与效能的更优化,并在实践中发挥正向的作用。因此,从数字行政形式到数字形式主义没有逻辑必然性,数字行政形式是以数字化方式的标准、规范以及程序作为政府工作的依据和载体,是一种普遍、专业以及理性行政工作的集合。而数字形式主义体现的是数字化行政形式的有效性困境,表现为由于缺乏与之相匹配的行政生态和制度环境,而难以完全发挥其自身的效能。最后,数字形式主义并不意味着政府数字化转型的失败,应该看到数字行政形式虽肇端于政府数字化转型过程中,但其效能的最大化,仍缺乏充分、必要以及自在的客观条件。由此可见,政府数字化转型是一个循序渐进、螺旋式上升的过程,而数字形式主义则构成检视数字政府建设的问题窗口,衡量数字化行政方式与实际表现的堕距——数字行政形式能在多大程度上得到普遍遵守和有效执行,而成为一个受规范性制约的有效性问题,依托于系统性和持续性的制度供给。

需要说明的是,在我国,中国共产党作为一个典型的马克思主义使命型政党,具有明确的立党宗旨、政治信仰、政治方向与政治路线,在学风、工作作风与生活作风等方面也有严格的纪律性要求。相比之下,数字形式主义则有着深刻的社会和制度背景,其产生机制也具有特殊的特征。本研究提出数字形式主义作为一种新的形式主义,一方面基于政治和行政的二分法,公共行政关心效率和效能,强调数字行政形式如何有效且高效“执行国家意志”的出发点,几乎是价值中立的,并不涉及政治层面上的立场抉择。另一方面,作为政府数字化转型的产物,数字行政形式在效率和效能方面的表现会受到转型过程中各种主客观条件的制约,换句话说,它是在转型过程中的行政生态中运行,而难以达到理想的水平,最终带来数字形式主义的问题。简而言之,数字形式主义并不是注重“形式”而轻视“内容”,而是数字行政形式的功效性无法在政府数字化转型的过渡期正常发挥,而引发的一系列反应和问题。

表1 形式主义与数字形式主义的比较

五、结论与讨论

随着我国政府数字化转型步伐的加快,转型过程中所引发的各种问题也随之凸显出来,数字形式主义无疑是一个重要且关键的问题,尤其是在“基层减负”“治理重心下沉”和“基层治理现代化”背景下,中央做出力戒形式主义的倡议和举措,数字形式主义的问题和现象得到各方的关注和重视,比如2018年以来的历次国务院大督查的通报中,发现各地深入推进政务服务“一网、一门、一次”改革中,一些地方仍存在循环索要证明材料、政务服务部分高频事项办理不便捷等问题,给企业群众办事造成较大负担;在一些网络媒体的报道中,很多数字化政务平台建了起来,但改善管理和服务的成效并不显著;对于群众的问题反映回复同质化;线上政务应用显示“已办结”之后就再无下文;现实中数字政务服务平台闲置、功能冗余、界面混乱、体验感差与数字鸿沟等问题与现象仍较为普遍地存在。在理论研究中,关于数字形式主义的研究亦方兴未艾[15],但是大多研究仍停留在“科层制批判”的路径依赖。本研究从行政生态学出发,建构了“结构—功能”的分析框架,认为政府数字化转型是政府行政功能对于社会结构数字化发展的积极调适,但是这种转型的“阶段性”特征使得数字行政形式无法发挥其应有的效能,带来数字形式主义。因此从动态适应的维度来理解数字政府的深刻转型,并厘清了“政府转型”与“转型问题”之间的关系,更进一步明确数字形式主义的概念内涵。

需要进一步讨论的是,数字行政形式如何发挥其应有的效能,而离不开与其相适切的行政生态支持,这一点仍然有赖于对政府数字化转型的探讨,换句话说,我们需要怎样一种政府的数字化转型,又如何整体性进行推进?无论如何,数字形式主义都会成为观测这一转型的“问题窗口”,构成检视数字行政形式有效的重要切入,也即政府数字化转型的深入,而建构的专业职能部门、政务平台以及应用工具等数字行政形式如何发挥其应有功效,才不至于产生数字形式主义?由此,数字形式主义带来的政策启示在于:应注重数字政府生态的建设和适应。一方面,政府的数字转型需要关注全方位的耦合、全要素的整合以及全过程的融合,强调通过前瞻性、主动性以及人文性的战略行动来协调技术嵌入、组织网络和制度安排之间的关系。另一方面,将数字政府建设视为一项长期的“投资”,以“效益”和“效率”的目标来确立数字政府建设的优先序,通过模块化建设、多主体共建、公私伙伴关系等方式逐步实现政府数字化转型。更为重要的是,要注重政府数字化转型的本土性的问题,坚持中国国情、中国道路与中国特色。针对这些未尽的议题,将在后续的研究中进行回应;此外本研究还存在相应的不足,仍缺乏足够的实证经验支持,针对这些不足未来通过采用案例分析等方法,对数字政府建设进行更生动的研究与更深入的发掘。