农村公共品项目制治理的问题检视与变革展望——以小型农田水利工程重点县项目制为分析对象

李 山

引言

伴随社会主义市场经济体制确立,建设“有为政府”成为深化政府管理体制改革的重要目标。有为政府建设需要侧重追求绩效导向的治理效能提升,强化行政机制与市场机制的结合;注重追求科层化的技术治理工具运用,强调目标管理和过程控制的规程性。在建设有为政府的过程中,为了有效提高公共产品和公共服务供给效能,中央政府不断将工商企业管理中的“项目制”治理策略吸纳和运用到国家治理的实践领域。于是项目制成为“一种新的国家治理体制”[1]。

在国家治理语境中,项目制“是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式”[2]。中央财政资源分配是项目制的运行主线和治理抓手。在项目制实践中,中央财政资源转移支付串联和联动着国家项目制治理的全过程各环节,因而学者们普遍将项目制界定为:中央政府部门以中央财政专项转移支付形式,有效供给公共产品的国家治理体制机制。

在项目制治理实践过程中,国家部门引入和采用科学管理方法和市场竞争机制,推动项目由中央到地方的分级运作。这种项目制的分级治理体现为“政府内部上下级之间的发包关系”[3],主要呈现出中央政府“发包”、地方政府“抓包”等运作过程。同时,在项目制分级运作中,由于发包者和抓包者的不断互动博弈,塑造出不同维度“控制权”配置结构,形成直控式、承包式、托管式和自治式等运行模式[4]。质而言之,项目制治理主要是国家以“科层为体、项目为用”[5],运用财政专项转移支付形式供给公共品的行动过程。

一、农村公共品项目制治理:小农水重点县项目制的实践运作

目前,农村公共品主要由中央政府部门利用国家财政专项转移支付形式,以各种涉农项目为载体自上而下地项目化供给。显然小农水是一种典型的农村公共品,它自然也以项目制形式进行建设和供给。为有效推进小农水建设和供给,2009年财政部、水利部开始在全国范围内选择一批基础良好的县级地域,开展小农水重点县项目建设。为加强和规范小农水重点县项目建设,财政部、水利部在实践中,逐步建立起以重点县项目为依托,以项目评估和项目管理为中心,以项目申请、批复、实施、考核、审计和验收为手段的小农水重点县项目治理体制,即小农水重点县项目制。

小农水重点县项目建设分批分期开展,每一批重点县项目建设的期限为三年。每年财政部、水利部综合中央财政专项资金预算规模等各种因素,统筹下达每年度小农水重点县项目名额和补助资金规模,并设置小农水重点县项目遴选的主要条件和基本要求。与此同时,财政部、水利部再结合国家小农水建设的整体规划,对小农水重点县项目进行分类立项并给予不同的资助规模。为保障小农水重点县项目制的有序运作和有效治理,财政部、水利部相继出台系列事关小农水重点县项目治理的制度规章,诸如《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》和《中央财政小型农田水利重点县建设验收暂行办法》等。与之相应,地方政府部门也相继发布系列规范小农水重点县项目制治理的制度规范。这些正式制度规范能够有效保障小农水重点县项目在行政科层体系中运作的规范性可控性有序性。

小农水重点县项目制治理主要实行分级运作方式;县级政府部门则处在分级运作的重要节点。因而小农水重点县项目制治理主要呈现为一种以县级运作为枢纽的治理形态。县级政府财政、水利部门是小农水重点县项目申报与建设的主体。县级政府财政、水利部门根据中央政府发布的《中央财政小型农田水利工程建设补助专项资金项目立项指南》等文件要求,准备相关项目申报材料,并依科层化结构层级报送、审核;省级政府财政、水利部门将拟定的小农水重点县名单报送财政部、水利部;经财政部、水利部审查通过后,省级政府部门批复辖区内拟建设的小农水重点县项目;同时中央财政向县级财政部门转移小农水资金,地方财政则需要对下拨资金进行相应配套。获批重点县项目的县级政府整合统筹小农水项目资金,再主要以市场外包形式将项目建设任务交给各类社会力量承建,实现小农水重点县项目进村落地。

由此可见,这种小农水重点县项目制运作实践主要彰显为县级政府部门往上“争取项目立项”与向下“推动项目进村”两个过程:争取项目立项过程主要采取“行政发包”形式,依托行政科层中的“条条”关系,进行自下而上的连带性申报和自上而下的竞争性遴选;推动项目进村过程则主要采用“政府购买”形式,依托市场结构中竞争性招投标选择机制,推进小农水重点县项目从外部进入村庄内部。而支撑和驱动行政发包与政府购买运行的,则是一系列理性设计的基于行政科层的管理主义技术治理。这种技术治理基本上就是经由申报、立项、监管、考核、验收、评估和奖罚等程序来达到预期治理目标的运作机制。

二、农村公共品项目制治理的问题检视

农村公共品项目制作为一种国家治理体制,它在一定程度上保障了涉农财政专项资金转移支付预期目标的实现以及农村公共品的供给。但由于农村公共品项目制固有的国家视角、科层结构、行政逻辑和技术工具等限度,不可避免地导致项目制治理出现诸多现实问题,进而不断消解项目制治理的整体效果。

(一)行政层级中的行政发包困局

在科层制组织结构中,总是存在着系列层级间的委托—代理关系。正是这种委托—代理关系,保障权力意志的准确行使和组织目标的高效达成。在所有权和经营权分离的现代法人公司治理结构中,私人公司的管理者(代理人)和股东(委托人)之间经常出现各自目标偏差和信息不对称的困境。这使得委托人难以对代理人进行有效控制和约束,实现委托人的预定目标和期待利益,产生目标偏离或取代等“代理成本问题”。“如果说私营部门中也存在着代理问题,在公共部门中则更为严重。”[6]在民主政治领域,公民是国家权力的委托者;政府则是国家权力的代理者。在公共行政领域,行政科层体系是一种层级节制的典型官僚制结构,存在着逐级向下委托和逐层承上代理的权力关系。由于行政科层体系内存在着若干行政层级,且上下组织层级间皆有着委托—代理关系,因而行政科层体系运行就呈现出科层层级间的多层交叠委托—代理行为。由此可见,行政科层体系必然存在着更为复杂的委托—代理困局,从而不断产生出各种所谓代理成本问题。

行政科层体系是小农水重点县项目制的组织依托和运行管道。小农水重点县项目制的分级运作也自然存在着各组织层级间的委托—代理关系的叠加;这种叠加的委托—代理关系又主要呈现为政府部门层级间的“发包”与“抓包”的交叠互动。因而在小农水重点县项目制治理实践中,这种行政科层体系中的委托—代理关系就转换为现实性的“行政发包制”运作过程,彰显为项目制运作中的“发包—抓包关系”结构。这其中的发包者(委托者)有着自己的项目治理意图,并试图掌控其下级的抓包者(代理者),严格按照其预设治理目标展开具体行动;而抓包者(代理者)则须在上级发包者(委托者)的授权范围内,努力履行自己管理职责,完成发包者的项目治理任务。但是,处在行政科层体系中的各级抓包者,他们都是具有经济理性的存在,有着追逐部门利益目标和个体价值偏好的强劲动机和动力。同时这些抓包者作为特定的地方政府部门,必然会受到地方利益约束,因而他们还需要关照和考量自己所代表的地方利益。

由此可见,在小农水重点县项目制分级运作中,行政科层体系内的抓包者在缺乏有效约束情况下,极易遵循部门利益优先的行为逻辑,采取机会主义行动策略,稀释或侵蚀发包者利益,甚或取代或置换发包者目标。而生成项目治理中“利益稀释”“目标取代”等这些代理难题的深层根源主要在于行政科层体系内各层级间的信息不对称。在小农水重点县项目制科层运作的每种发包—抓包关系中,相对于发包者而言,抓包者总是处在具体事务执行者的地位,因而他们就拥有比发包者更为详尽而清晰的业务信息。这种信息不对称的境况,使得发包者难以及时监督和有效约束抓包者的行动,从而诱发抓包者的自利行为。

一般而言,整个行政科层体系内的层级越多、跨度越大,在发包者与抓包者所形成的信息不对称程度也就会相应地越被放大,也就越可能激励抓包者试图操控信息以实现自己利益的行为。在小农水重点县项目制治理实践中,下级政府部门也会基于代理者的行为逻辑,采取“利益合谋”“目标取代”等行动策略,尽可能获取更多地方部门利益。如此一来,这不得不引起中央政府部门的警惕和忧虑,从而不断强化对下级政府部门的提防和约束。正是由于信息不对称所引发的政府部门间的不信任,不断驱使上级政府部门,尤其是中央政府部门加强对下级政府部门项目治理行为的监督、检查和考核等控制。因而在小农水重点县等农村公共品项目制治理实践中,必然会充斥着行政科层体系中的发包者与抓包者之间博弈,不断强化政府部门间的控制—反控制斗争、彼此利益争夺等行为,形成农村公共品项目制运作中的行政发包困局,消解农村公共品项目制治理效果。

(二)项目进村中的政府购买局限

项目进村是农村公共品项目制运作的关键阶段,也是农村公共品项目落地的实践过程。

项目进村中的政府购买实践过程主要体现为政府部门通过公开招标投标,将农村公共品项目建设任务向社会力量进行契约外包;由中标的社会力量具体负责农村公共品项目的建设;待项目验收合格后,政府部门向项目承建者支付相应价款;并将购买的公共品项目提供给农民免费使用。由此可见,政府购买是运行在一个准市场领域内,这里既有行政权力行使,也有市场力量操纵,交织着行政机制与市场机制运用,纠缠着行政权力与市场资本的互动。在政府购买的实践领域内,经常发生负责项目的行政官员被市场资本所俘获现象,不断出现行政权力寻租问题。因而在项目进村的基层实践中,农村公共品项目制并没有促进基层治理“合理化”,反而在实际运行中出现基于“权钱结合”的“官商勾结”等现象[7],甚至形成“分利秩序”[8]。

在政府购买所形成的关系结构中,政府部门与社会力量是直接契约合作关系;政府部门与农民群众是间接政治代理关系;农民群众则须经政府部门,才同社会力量产生间接消费关系。由此可见,政府部门与社会力量在政府购买中有着更为紧密的现实性联结,作为生产者的社会力量只需对政府部门负责,按照合同约定向政府部门交付公共产品即可,而无需向作为公共品使用者的农民群众负责。因而在项目进村中的政府购买实践中,农民群众几乎没有相应的参与权、话语权,成为被迫退场的“局外人”。由于农民群众的实质性缺场,他们就难以对政府购买中的政府部门与社会力量进行有效监督约束。在推进小农水重点县项目进村所展开的政府购买行动中,就极易导致政府部门与社会力量两者联姻或合谋,从而非法侵占小农水项目建设资金;也会驱使从事项目承建的社会力量不断强化追逐利润最大化行为,从而试图降低小农水项目建设质量。

同时,对于村民而言,经政府购买过程而替政府进村代建的社会力量不过是外来的“陌生人”,村民与他们之间既没有基于合意的契约关系,也不存在基于信任的合作基础。这在很大程度上会造成农民群众对项目进村建设义务感与权利感的双重缺失。他们既不会积极监督项目建设,以确保小农水重点县项目建设质量,也不会主动配合政府部门协调,以协助小农水重点县项目建设顺利实施。有些农民群众甚至在小农水重点县项目进村建设时,反而将其视为不可多得的牟取利益绝佳时机。当因项目建设需要进行拆迁、征地和补偿时,有些农民则会对自己的私有物附加不着边际的价值和期待,不断提升损失赔偿的议价门槛,试图谋取最大化获利机会。

(三)科层化运行中的技术治理机制异化

项目制是国家将中央到地方的各层级和各领域统合起来的治理体制。因而农村公共品项目制治理主要采用基于事本主义的科层化技术治理。在农村公共品项目制治理实践中,这种科层化技术治理主要呈现为规章治理、数字治理和示范治理等治理机制。但是这些技术性项目治理机制在小农水重点县等农村公共品项目制的治理实践中,存在着发生自身异化的潜在风险,从而在一定程度上造成农村公共品项目制治理失灵。

“让管理者负责一个目标是困难的,而使之遵守规章制度则很容易。”[9]因而农村公共品项目制治理必然会对治理秩序控制的关注远远胜过对各种可能性的关注,其治理焦点通常集中在程序化、格式化和标准化的规章制度建构上。通常人们面对管控和支配的需求越强,就越需要更大的清晰性以实现其控制。这就会不断自我强化对格式化规章制度的追求、信奉和依赖。由此一来,各种庞杂规章制度和琐细操作流程就不断在小农水重点县项目制治理中自我生产出来。这些在模糊、忽视社会生活鲜活纹理基础上设计出的程式化项目治理规章制度和秩序规程,可以使政府部门在错综复杂而又难于处理的诸多社会事实面前,只需集中关注小农水重点县项目治理有限特征和简单概貌,“这种过分简单化又会反过来使处于视野中心位置的现象更清晰,更容易被度量和计算。”[10]因而这种规章治理机制在项目制治理实践中就过于凸显事本导向的正式制度规范价值,轻视乡村在地性知识经验作用,也容易对乡村生活场景和农民行动复杂性、流动性和丰富性视而不见。“换句话说,规则本身取代了组织效率变成了力图达到的目标,而不再是达到组织目标的手段”[11]。

在大数据技术高歌猛进时代,农村公共品项目制也不断被数字化技术的强大力量所裹挟。各级政府部门不断将项目治理的目标任务、规划方案、行动策略等转化为各种数据化文本和数字化指标,试图将项目治理完整流程转译为数字化话语体系,尝试运用简洁而明晰的数字性语言,叙事丰富多彩项目治理事实。这些符号化的数字在实践中,不仅可以进行分析和研判以把握项目治理基本规律,还可以宣传和解读以建构项目治理基本事实,更为重要的是这些数字可以作为项目治理绩效量化指标而展开各种政绩比较和晋升考评。在此境况下,各种项目治理数据就会不断被科层支配机制和考核晋升逻辑所扭曲,人们对“漂亮的数字”追求超过了对项目治理现实关照;对数据的美学观赏胜过了对数据固有科学事实分析。

为取得小农水专项资金投入最大效率,政府部门通常将小农水重点县项目投放到那些具有建设潜力和示范价值的地域上,试图使其发挥典型示范和引领导向的重要功能。中央政府部门在农村公共品项目申报、项目立项等治理过程中,通常设置各种明确的申报条件和具体立项标准,引导各级政府部门把项目资源优先配置到基础条件良好、地方配套到位以及项目建设积极性高的地方。地方政府部门也会将那些具备良好基础、达到基本要求和符合预期目标的县域或村庄作为项目建设的重点资助对象,而那些基础条件较弱但又最为急需小农水项目的县域或村庄则会被阻却在中央小农水专项资金资助范围之外。在此境况下,这种典型示范治理机制不但起不到“扶弱”“补短”等作用,反而会形成强者越强而弱者越弱的分化现象,出现农村公共品项目资源分配的区域不均衡。

三、农村公共品项目制治理的变革展望

就整体而言,目前农村公共品项目制治理的现实问题主要根源于其固有科层化轨道和行政化逻辑的内在缺陷。因而推进农村公共品项目制治理的未来变革,就需要从根本上改革农村公共品项目制治理体制机制,破除项目制科层化运作所带来的行政统合性治理弊端,使农村公共品项目制治理呈现政府、村庄和农民等协同合作治理的新形态。

(一)农村公共品项目制治理问题的生成根源

目前,农村公共品项目制是以行政科层体系为依托,以中央财政专项转移支付资金为支撑,利用科层化分级运作方式,采取技术性治理机制,实现农村公共品项目进村落地的国家治理体制。在农村公共品项目制治理实践中,行政科层体系为项目制治理提供可依托的稳定通道,而科层化技术治理则为项目制治理提供可操控的有效工具。由此可见,作为国家治理体制的农村公共品项目制治理主要承载的是行政科层控制逻辑和技术主义治理机制。

行政科层控制具有韦伯(Max Weber)意义上的层层节制、非人格化和规则约束等基本属性。这种行政科层控制在农村公共品项目制运作中,必然会过度强调恪守客观性程序和遵守制度化规则的重要性。如此一来,本来只当作手段的服从规章制度转化为最终目的,从而出现人们所熟悉的“目标移位”现象,也就是“工具性价值”变成了终极价值[12]。当格式化制度规章和正式操控规则沦为项目制治理的终结价值时,行政科层控制强度在农村公共品项目治理中也就会不断得到强化。行政科层控制强化将使得项目制治理更加具有封闭性支配性,从而将村庄和农民排除在农村公共品项目制治理之外。

同时,科层化技术治理则具有泰勒(F.W.Taylor)意义上的事本主义、行程规制和效率优先等科学管理特征。这种工具性治理技术能够不断强化项目制治理的行政化统合能力,提升项目制运作效率,增进项目治理效能。但是科层化的技术治理机制在农村公共品项目制治理实践中,易于被科层制支配逻辑和自我扩张机制所强化而走向反面,从而消解技术治理自身所应有的效能。因而科层化技术治理的自我强化易于使政府部门在农村公共品项目制治理实践中变得更加迟钝僵化,不断削弱其对丰富多样的现实社会问题的感知力回应力。“总之,科层化的技术治理机制所面临着的一个重大难题,是将一个庞大的行政体系置于社会经济生活的具体经验和问题之上。”[13]

因此农村公共品项目制治理是一种行政统合治理体制。这种行政统合治理在农村公共品项目制治理实践中,驱使政府部门采取行政发包、合同外包和技术治理的形式,不断推进农村公共品项目进村。如此一来,乡村社会被镶嵌在国家项目治理链条末端,并紧跟这架项目治理机器运转。在此运行过程之中,村庄则始终处在被动性和依附性的地位,只能沿着政府部门的项目治理规划意图运转。因而村庄也就失去了在农村公共品项目治理中的自主性,导致村委会只对上级行政机构负责,失去了对下动员群众和对接民主自治的动力。同时维系村庄自主运行的在地性知识规范也在农村公共品项目治理实践中,不断在行政理性审视下,被认为缺乏科学管理理性和正式制度逻辑而被轻视,甚或拒斥。

与此同时,作为村庄内生产生活主体的农民群众,则被视为缺少现代科学知识和集体行动能力的理性小农,而被排斥在农村公共品项目制治理的大门之外。因而农民群众难以有效参与到农村公共品项目治理过程中,致使农民群众参与项目治理的主体性不断被弱化、消解。由此一来,农民群众不断成为农村公共品项目制治理的旁观者。正如黄宗智所言,“事实上,国家一直没有真正信任农民,一直没有让国家支农资源真正让普通农民(小农户)自主地来运用,而那样才是真正能够调动农民积极性的激励,才是真正能够推动农民自主组织的激励。”[14]于是小农水重点县项目等农村公共品项目治理实践近乎成为政府部门自导自演的独角戏。

由此可见,小农水重点县等农村公共品项目制治理皆凸显为一种行政统合治理体制,运行着行政科层控制逻辑和技术治理机制。这种行政统合治理在农村公共品项目制治理实践中,易于侵蚀村庄在地性知识规范,削弱村庄自主性和消解农民主体性,导致项目治理中村庄和农民缺场。而村庄和农民缺场,又进一步强化农村公共品项目制的行政统合治理,从而使农村公共品项目制治理出现“行政层级中的行政发包困局”“项目进村中的政府购买局限”和“科层运作中的技术治理机制异化”等诸多问题。因此,农村公共品项目制治理问题产生的根源就在于项目制所内含的行政统合治理逻辑和机制。

(二)农村公共品项目制治理的变革进路

从根源上解决农村公共品项目制治理存在的诸多现实问题,需要扭转目前项目制治理的过度行政化和技术化偏向,改变以往的行政统合治理体制,找回在项目制治理中被迫退场的村庄和农民与被遮蔽的村庄在地性知识规范,推进项目制的协同合作治理。因而推进农村公共品项目制变革,就应充分尊重村庄自主性,维护农民主体性,强化村集体、村合作组织和农民群众等在项目决策、项目规划、项目建设和项目管护中的主导性、能动性,让曾经缺场的村庄和农民回归农村公共品项目制治理过程,建立政府服务、村庄协同、农民参与的项目治理体系,增进以农民为中心的协同合作治理行动,促使农村公共品项目制运转起来。因此,变革农村公共品项目制治理,增进项目制的协同合作治理行动,就须着重采取以下基本策略,夯实项目制协同合作治理的基础。

一是强化村庄的自主性。乡村社会历来是沿着自发秩序演进路径而不断向前发展,它几乎是按照千百年来固有自治逻辑成长,并呈现出自身存在和发展的相对自主性。在乡村社会领域中,散落着无数具体而鲜活的村庄,每一个村庄都有着其独特的风俗惯习、生态环境、耕作方式、权力网络以及人际结构,都拥有村庄成员普遍认同和习以为常的文化样式。正是这些要素的共同作用,构筑起村庄成长根基和运行逻辑,不断维系着村庄自主运转。因此农村公共品项目制治理就应不断强化村庄自主性,增进村庄参与项目治理能力。强化村庄的自主性就需要培育村民集体意识,增强村庄集体行动能力;加强农村基层党组织建设,发挥村庄党组织统领作用;健全村庄治理体系,提高村庄自治水平;发展各类村庄合作组织,增进村庄组织化程度;发展村庄新型集体经济,夯实村庄治理的经济基础。

二是尊重村庄在地性知识规范。由于正式知识规范过于抽象化、概括化,因此人们也就越无法公正而真实地代表其所要描述的生活世界。同样,正式制度规范越是简单化、静态化和程式化,则留给村庄经验知识的机会也就越少。就其现实性而言,正式制度规范实际上总是寄生和运行在复杂而丰富的由自发秩序所衍生的在地性知识规范中。倘若没有这些非正式知识规范,正式制度规范就缺乏坚实的社会基础,成为空中楼阁,更遑论有效运行了。因此农村公共品项目制治理就应尊重村庄在地性知识规范,增进项目治理的适应性包容性。尊重村庄在地性知识规范就需要了解村庄生产生活的现实境况,遵循村庄发展基本规律;做到项目治理因时因地制宜,对接村庄项目运转现实需要;培育村庄集体行动规范,发挥非制度规范治理作用;培育村庄社会资本,增进村民互信、互惠与合作。

三是增进农民的主体性。农民既是村庄生产生活的实践者,也是农村公共品项目的使用者。农民非常熟悉自己所生活的乡村世界,也非常了解自己所从事生产的耕作环境。农民们真切知道自己所追求的真正利益,也十分清楚自己所需要的项目样式。因而农民应是农村公共品项目制治理的真正主体。如果农民在项目治理中的主体性被消解,农村公共品项目制治理就会偏离农民群众的真正意志,难以满足农民生产生活的现实需要。因此农村公共品项目制治理就应增进农民主体性,促进农民参与项目治理行动。增进农民的主体性就需要保障农民自治权利,实现农民当家作主;鼓励农民合作组织建设,提升农民自我组织程度;强化村庄身份认同,提高农民合作意识;营造农村公共空间,塑造农村“公共人”。

总而言之,经由强化村庄的自主性、尊重地方性知识和增进农民的主体性等行动策略,不断将农村公共品项目制的治理重心下沉到村庄,把项目治理权能归还给农民,形成共建共治共享项目治理体制,推进协同性合作治理行动。