农村集体经济组织成员资格认定 规范重构

叶雨欣

农村集体经济组织成员资格认定标准的实践做法纷繁复杂，法律层面的规范也难以统一，须通过厘清成员资格认定路径进行规范重构。首先应明确取得成员资格的四大逻辑：产权理论、身份认同、社会保障和团体自治，进而区分各类型成员的资格丧失依据，建立类型化、多层次的规范体系和动态化的管理体系。

问题的提出

如何认定农村集体经济组织成员身份一直是农村集体产权制度改革和相关立法司法活动中的难点和重点。实践中发展出的认定标准呈现多样化的特点。诸多论著对血缘、婚姻、社会保障、户籍等标准进行了讨论，但无法形成一套具备普适性的认定标准。认定自然人是否为集体经济组织成员，应当先判断其是否取得了成员资格，如果未取得成员资格则将其排除在集体成员之外，若取得了成员资格则应进一步判断其是否丧失成员资格，如此才能完成资格认定。本文以划分成员资格取得的路径类型，分析各路径背后的理论支撑与事实依据为起点，进而得出各类成员资格丧失的依据，重构农村集体经济组织成员资格认定规范。

成员资格取得之路径划分

依据梅迪库斯的观点，参与社团设立而成为成员的属于初始取得，后来加入社团而成为成员的属于加入取得。成员资格的加入取得应以团体自治为原则，强制接纳为例外。加入取得又可细分为意定取得和法定取得。意定取得以团体自治为基础，是指自然人自愿申请加入并经权力机关决议通过或满足章程的加入条件无须申请直接取得成员资格。法定取得以利益保障为基础，是指自然人依照法律规定，不通过其他程序而直接具备成员资格。

初始取得成员 参与社团设立需要满足人的因素或物的因素或同时满足二者。从农村集体经济组织的发展历史来看，初始取得成员资格的自然人参与设立的方式属物的因素的满足，具体表现为以土地入社和以劳动入社。初始取得成员资格的自然人为：一是高级农业生产合作社发展阶段以土地、耕畜、大型农具等生产资料入社的农民；二是自1956 年建立高级合作社时至家庭联产承包责任制建立之日参加集体劳动的农民。

加入取得成员 一是基于身份关系加入取得成员资格。绝大多数地区允许自然人基于与农村集体经济组织成员存在婚姻、子女、收养扶养等身份关系取得成员资格，体现的是乡村对于通过血缘关系、婚姻关系而联结的家庭成员的身份认同。然而该类成员不应划入法定取得的范围。首先，在法理上基于身份关系并不能当然取得成员资格，这是因为成员身份不具有共享性。其次，实践中部分地区要求该类成员通过申请取得成员资格。将该类成员划入法定取得情形既无法理依据，也与实践情况有出入，因而在法律层面不应强制规定自然人可基于身份關系直接取得成员资格。

二是基于政策原因加入取得成员资格。对于政策性移民，实践中一般强制迁入地集体承认其成员身份，但该类成员不应法定取得成员资格。政策性移民是国家出于政治角度和经济发展需要而作出的移民，如重大工程建设移民、扶贫移民等。移民的生活保障应由国家负担而不是由集体负担。如果将政策性移民作为法定取得的情形，对该群体而言其利益得到了保障，但对本集体经济组织成员而言却是财产权利的极大稀释乃至受损。

三是基于户籍原因加入取得成员资格。大多数地区将户籍作为认定成员资格的形式要件，个别地区也可因户籍取得成员资格。户籍确定性强，操作简单，在早期农村封闭性较强的情况下可作为有效的判断标准。然而，现阶段农村的封闭性已经大大减弱且其未来发展有转向开放的态势，频繁的人员流动使得户籍作为成员资格的唯一判断标准已不具有合理性。

四是基于团体自治加入取得成员资格。依据团体自治原则，集体经济组织可以允许外来人员经申请并通过集体决议获得成员资格，属于意定取得。但由于我国农村集体经济组织长期承担着社会保障职能，成员构成具有封闭性，实践中，大部分地区并不允许外来人员的加入，只有少数地区允许满足一定条件的外来人员加入。在农村集体经济产权制度改革的背景下，集体经济的发展壮大需要人才、资金、资源，因而法律不应限制外来人员加入，而是应当引导各地探索该类成员的准入制度和权利范围，在助推集体经济发展的同时保障“内部成员”的基本权益不受侵害。

五是基于社会保障加入取得成员资格。基本生活保障来源于集体土地和集体资产收益的自然人应划入法定取得成员资格的范围。由于我国城乡二元结构的历史发展不同，农村土地事实上承担了保障农民基本生活的职能。享有成员身份就能获得土地权利，典型的是宅基地使用权和土地承包经营权，成员也因此获得生存保障。此外，享有成员身份还关系到集体土地征收补偿的分配和集体资产收益的分红，因而有必要通过法律规定基本生活保障来源于集体的自然人取得成员资格。

成员资格认定之规范重构

构建类型化的规范体系 从资格取得的路径划分来看，自然人取得成员资格有四大逻辑：产权理论、身份认同、团体自治和社会保障。成员资格的丧失依据应与取得逻辑相适应。

一是身份认同、社会保障之一般规范。不论是基于身份关系还是因政策性移民加入本集体经济组织，抑或是因基本生活保障来源法定取得成员资格，其丧失成员资格的依据都应当是获得替代性生活保障。自然人基于血亲、婚姻关系取得成员资格，一般与本集体有较为固定的生产生活关系，集体土地和集体资产收益对该类成员有基本生活保障作用。政策性移民取得成员资格本就是政府转嫁其社会保障职能于集体的结果。由于基本生活保障法定取得成员资格的成员，在法定情形丧失后也当然丧失其成员资格。综上，《农村集体经济组织法（草案）》（下称草案）第18条列举的成员资格丧失情形应适用于前述成员。二是初始取得之特别规范。依据产权理论，初始取得成员是集体“资产份额”的持有者，其成员资格是其财产权益的转化，因而无法因自愿退出、死亡或被依法宣告死亡、丧失国籍以外的任何原因包括取得替代性生活保障剥夺其成员资格。草案第18条对所有集体经济组织成员的资格丧失做了“一刀切”，忽视了初始取得成员的权益特殊性，应当为该类成员设置一款特别规定。三是团体自治之特别规范。草案第16条吸收了实践中人才特殊取得成员资格的做法。该类成员资格取得的前提是“长期在本集体经济组织工作、生活，对集体作出贡献”，这与为农村集体经济发展注入人才动力的理念相契合。此外，16条的但书规定特别明确了该类成员的权利限制，这与产权理论和农村土地承担生活保障职能相符。该类成员与集体经济组织的联系是在本集体固定的工作生活关系，当该种关系消失后，成员资格也应随之丧失。

构建多层次的规范体系 成员资格认定的规范形成是一个自下而上的过程，呈现出下层规范详细具体，上层规范简略抽象的特点，构建并完善多层次的规范体系是重构认定机制的必然要求。

一是法律层次。目前公布的草案相应规定还不够具体完整，也未形成体系化的表达。笔者认为可以从资格取得、丧失和特殊群体资格认定三个方面出发设置相应规范。

在成员资格取得的规范设置上，应当明确：（1）初始取得成员的范围；（2）基于身份关系和因政策性移民而增加的人员，一般应当确认为集体经济组织成员；（3）法定取得的情形；（4）外来人员取得成员资格的条件和权利限制。

在成員资格丧失的规范设置上，应设置资格丧失的一般规范和特别规范。一般规范适用于基于身份关系和因政策性移民加入本集体和法定取得成员资格的人员，特别规范适用于初始取得成员和外来人员。

对于外嫁女、入赘婿、外出务工等特殊群体的资格认定，原则上可以根据成员资格的取得和丧失规范进行认定，但为保障该类群体的合法权益，也为回应实践中多发的争议，应当做出明确规定：（1）因务工、经商、服役、服刑、就学等暂离集体的，不因此丧失成员身份；（2）成员不因结婚、丧偶、离婚而丧失成员身份。

二是地方性法规层次。虽然法律进行了原则性的规定，但在成员资格认定时还应制定更为细致的规范，地方性法规可进行细化探索。在成员资格取得方面，自然人法定取得成员资格情形下如何判定基本生活保障来源于集体土地和集体资产收益就是一个值得细化规范的问题。此外，草案第18条“对集体有贡献”和“长期”的标准也并不明确。在成员资格丧失方面，如何判断取得替代性生活保障和“人才取得”中“固定工作生活关系的消失”都需要进一步明确具体标准。

构建动态化的管理体系 农村集体经济组织成员构成是动态变化的，农村集体资产股份制改革进行一轮成员身份确认后，还应建立常态化的成员资格认定工作机制，完善成员登记制度。此外，还可以建立区域性乃至全国性的农村集体经济组织成员数据库，为每位成员赋码，接纳新成员和老成员退出时应将成员变动同步至数据库中。如此，成员在区域内的流动就会更为直观，也可以及时发现“两头占”的情形。

成员资格认定不仅是立法重点，也是司法难点。明确“先取得后丧失”的认定路径是破解“标准多样难以界定”的前提。初始取得成员是集体“资产份额”的持有者，无法因自愿退出、死亡或被依法宣告死亡、丧失国籍以外的任何原因丧失成员资格。基于身份认同、社会保障取得成员资格的自然人因取得替代性生活保障而丧失成员资格。外来人员的成员资格则因取得事由的消灭而丧失。在划分各类型成员资格得丧原理后，还需构建多层次的规范体系来明确具体标准，才能使成员资格认定工作落到实处，保障成员权利的实现。

（作者单位：浙江工商大学）