锁定脆弱国家：撒哈拉以南非洲的安全供给与能力建设困境

【内容摘要】  由于国家安全机制的缺位或无效，撒哈拉以南非洲地区的安全供给出现地方化、社会化、商业化和外部化趋势。该地区国家内部的非国家行为体和来自外部的跨国行为体在不同的条件下组合，形成了碎片化、多种安全主体互补又竞争的“多元混杂”的安全供给格局，这与单一中心、自上而下的安全供给格局明显不同。在这种供给格局中，很难明确区分“国家和非国家”“正式和非正式”“现代和传统”，它们重叠交织在一起。安全供给的地方化、社会化、商业化和外部化使这一地区国家的安全能力被限制，整个国家的安全建设陷入困境，从而导致其“脆弱国家”的地位被“锁定”。由于国家化的动力不足，该地区安全供给的“多元混杂”格局短期内很难改变。作为全球“安全洼地”，中国与这一地区的安全合作空间巨大，因此可以从理念创新和实际操作两方面推动全球安全倡议的实践。

【关键词】  非洲地区安全  安全供给  多元混杂  能力建设  全球安全倡议

【作者简介】  李因才，上海社会科学院国际问题研究所副研究员（上海，200020）

【中图分类号】 D815.5            【文献标识码】 A

【文章編号】 1006-1568-（2024）01-0115-21

【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.202401007

安全问题一直是撒哈拉以南非洲地区的短板，其中西非萨赫勒、东非之角和大湖地区尤其是刚果民主共和国（以下简称“刚果（金）”）东部这三个区域的安全问题非常突出。与疫情前相比，这三个区域的安全问题持续恶化。2021年以来，由于安全局势持续动荡，马里、几内亚、布基纳法索、尼日尔等西非萨赫勒国家先后发生军事政变，政变引发区域阵营对立，导致这一地区的安全形势更加严峻。在中非地区，盘踞在刚果（金）东部的一百多支非法武装非常活跃，特别是2021年10月以来重新回流的“M23运动”组织，在刚果（金）东部和周边邻国引发一系列安全问题。在东非之角，随着非盟驻索马里过渡特派团的撤离，索马里的恐怖组织“青年党”再次活跃。埃塞俄比亚的国内冲突从提格雷蔓延到了阿姆哈拉地区，苏丹政府军与准军事武装之间则爆发大规模冲突。与此同时，日益激烈的地缘政治紧张局势进一步加剧了这些地区的安全风险。因此西非萨赫勒、东非之角和大湖地区这三个区域对安全公共产品的需求特别大，安全态势的特点也具有典型性，本文主要分析这三个区域的安全供给问题。

长期以来，对撒哈拉以南非洲地区安全的研究未能关注这一地区的特殊性，将西方的国家概念简单套在该地区，认为国家在这一地区的安全治理中同样处于主导地位，无视非国家和跨国家安全行为体的特殊角色，这种惯性思维框架不仅无益于理解非洲地区纷繁复杂的安全问题，而且可能在政策上造成严重后果。对撒哈拉以南非洲地区安全问题的研究需要回归本土和现实。基于此，本文试图消除认识误区，深入剖析非洲安全供给的多元性和复杂性，以及这一复杂体系长期运作的逻辑。

一、撒哈拉以南非洲地区安全供给中国家的缺位

在韦伯的经典“国家”概念中，“国家是一定区域的人类共同体，这个共同体在本区域之内要求（有效地）垄断合法的有形暴力……国家被视为应用暴力‘权利’的唯一源泉。” “垄断合法的有形暴力”成为界定现代国家的重要标准，也是现代国家必备的典型特征。根据这一定义，国家机构被视为公共安全的天然提供者，是公共秩序的必然守护者，非国家行为体介入安全领域则是不稳定、混乱和不安全的根源。不过，这一定义在适用撒哈拉以南非洲地区时却面临很多问题，因为多数国家不但无法垄断暴力，而且安全职能也多由非国家行为体承担。当国家和正式的安全机制不能为民众提供有效的保护时，当地民众就会转而向内求助于国家之外的安全提供者，向外求助于其他国家或国际行为体。不少研究发现，在许多冲突后国家，其安全和司法部门中的非国家行为体的比例高达80%。 在尼日利亚，一项研究发现，基层社区自发建立了多达16种不同类型的治安机制以应对犯罪问题。

这种现象的出现主要源于国家安全机制的缺位或无效。撒哈拉以南非洲地区的国家并非是从其自身的社会基础上自然成长起来的，而是由殖民者强加的。这种外部强加的“国家”与非洲传统治理模式的断裂式组合，导致国家与社会关系的疏离，阻碍了国家的正常发展。即便在国家独立之后，这种模式依然困扰并阻碍着国家的成长。不少国家经历了长期的动荡与冲突，处于艰难的国家建构阶段。后殖民时代的权力结构从一开始就是片面、支离破碎和不稳定的，导致国家的渗透和控制能力非常薄弱。领土广袤和人口稀少也阻碍了国家权力向城市之外地区的扩展。 在索马里，国家机构长期缺位；马里北部各大区和莫普提大区，仅有33%的国家官员到任； 在刚果（金）东部，一百多支非法武装长期盘踞在这里，政府根本无力维持对这一地区的控制，执政当局只能频繁借助邻国和区域集团武装协助维稳、平叛、反恐；即便在尼日利亚这样的地区强国，北部多个州也长期受到恐怖组织“博科圣地”和之后出现的“伊斯兰国”武装分子的侵扰甚至控制。由于撒哈拉以南非洲不少国家仅在城镇驻军，到边远村庄巡逻不多，警察力量也极为薄弱或不受信任，因而来自政府的安全压力非常小，这就为非法武装团伙的滋生、蔓延提供了巨大的空间。

布鲁斯·贝克（Bruce Baker）对冲突后非洲国家的比较研究发现，这些国家的警察部队不仅数量有限、训练不足，而且腐化堕落，倾向于维护政权安全与秩序而非民众利益，导致正规的警察力量很难发展，当地治安往往由地方民团、纠察队、村社联保、义警等非国家行为体来承担。

持久的国内冲突造成的经济萎缩、资源破坏和社会分裂使国家获取资源非常困难。由于国家财政能力有限，政府在公共安全方面的投入严重不足。从全球军费支出比例看，撒哈拉以南地区非常低。1988—2003年，这一地区的军费总额为1 734亿美元，占同期世界军费总额的1.02%；2004—2017年的军费总额为2 772亿美元，占同期世界军费总额的1.25%。 资源投入普遍低于其他地区，撒哈拉以南非洲地区国家在军事和内部安全的人均支出方面，与欧洲、亚太、中东地区相比存在很大差距。 近年来，北非四个国家（阿尔及利亚、利比亚、摩洛哥和突尼斯）的军费开支远远高于撒哈拉以南地区的49个国家。不仅如此，撒哈拉以南地区国家的军费开支又主要集中在南非、安哥拉、苏丹、尼日利亚、肯尼亚和埃塞俄比亚少数几个国家，其他国家的军费开支微乎其微。

在不少国家，出于政治目的，权力精英也会采取各种方式为非国家行为体和外部的安全供给提供便利。例如，军队征召和晋升的对象往往倾向于特定部族、地方或族裔群体，建立平行的安全结构，包括总统卫队、准军事武装和民兵。军人特意保持他们的部族和族裔身份，从而形成特殊的“军事—社会”联系网络。这些安全安排有利于维持私人化的权力结构，但不同群体的竞争也引发了政变、革命和长期的不稳定，并导致不同安全机制之间的边界日益模糊。

在全球化的冲击下，政治权威和安全供给分散在更广泛的全球、国家和地方层面的权力和安全网络中。域外大国、国际和地区组织等对撒哈拉以南非洲地区的频繁干预，域内精英群体、公民社会团体对不同形式跨国行为的借力，进一步强化了这种盘根错节的碎片化结构。而这一地区长期面临的错综复杂的安全挑战，包括恐怖主义、族群冲突和治理不善等问题，决定了非主权国家的安全供给始终扮演着重要角色。

二、撒哈拉以南非洲地区安全供给的“多元混杂”格局

撒哈拉以南非洲地区国家在公共安全供给能力方面的弱化，导致安全供给出现地方化、社会化、商业化和外部化现象。在这种情况下，安全供给不是单一中心、自上而下的，而是碎片化、多种安全主体互补又竞争的“多元混杂”格局。安全供给围绕政治中心，形成一种“差序格局”，越到边缘，国家控制能力也就越弱，公共安全供给的能力也越差，供给主体也越多元、越分散。在一国的首都，国家还有可能垄断武力，但越往外扩散，国家就不得不与其他供给主体竞争或合作。各国的边境地区则几乎成为“安全真空”地带，成为极端暴恐分子、走私犯罪网络、武装团伙的“天堂”。

（一）安全供给的地方化

地方化指的是安全供给的主体下沉，地方行政机构或地方权力网络不适应当地发展而形成的较为强大的军事、警察、司法、冲突调解等能力，并具备或大或小、能脱离中央政府控制的自主能力，形成一种分散的安全供给态势。这种地方化源于一种特殊的政治安排，如埃塞俄比亚宪法第39条确立了以族群为基础的松散联邦制，第52条第六款规定各州“组织并领导本州的警察部队，在本州保证法律效力和秩序”。在这种宪法结构下，所有9个以民族为基础的地区都拥有自己独立的地区武装和民兵，其总数大大超过联邦军队。 这种特殊的安排导致各民族州具备较为独立的安全自主能力。

安全供给的地方化更多是一种长期存在的当地非正式权力网络自发演化的结果。非洲传统社会的治理结构很少是集权制的，尤其在地方层面，部族社会的结构使社会治理高度依赖以部族酋长为代表的地方精英，同时权力从中央向地方的倾斜和分流虽然并非制度化，但极为普遍。这种地方治理网络“倾向于持久存在或只是被不完全‘淹没’，它们与正式的结构在一种脆弱的平衡中共存，一旦认为不安全便准备‘重新浮出水面’”。

在某些情況下，地方安全供给机制的发展也与当地特殊的冲突态势有关。在尼日利亚、马里、中非、苏丹、肯尼亚等国家，围绕矿产、土地、牲畜、水等资源的争夺在地方层面引发广泛的农牧民冲突、族群冲突和社区冲突。国家正式机制在解决暴力冲突方面往往陷入困境。塞维林·奥特瑟拉（Séverine Autesserre）对刚果（金）的案例研究充分揭示了持续冲突的原因是地方性的，因而解决也只能依靠地方的冲突调解和管理能力。

（二）安全供给的社会化

社会化的供给主体大致分为三类。一是传统的社会力量。在政府无法发挥功能或无法渗透的地区，诸如习惯法、传统社会结构（大家庭、氏族、部落、宗教兄弟会、村庄社区等）和传统权威（如村庄长老、族长、氏族首领、宗教领袖等）便会重新组织，成为维持当地安全、秩序、司法和冲突调解的权威机制。 在索马里，宗族身份和习惯法（xeer）授权部族长老调解纠纷，协助解决邦特兰和索马里兰的安全问题。

二是基于部落、族群、宗教、语言、文化等群体身份及身份认同，安全供给出现在拥有共享价值、共同的信仰和身份认同的群体网络中。 这些行为体五花八门：有活跃于布基纳法索西部、马里南部和科特迪瓦北部的传统猎人“多佐”（dozo）；有出于宗教、政治、独立运动等各种目的设立的准军事组织、民兵等，如旨在保护和促进尼日利亚约鲁巴人利益的乌杜瓦人民代表大会（OPC）。

三是公民社会组织和以聚居地形成的社区村落等。20世纪90年代，在肯尼亚东北部的瓦吉尔地区，针对到处流窜的匪徒，当地的部落长老、非政府组织、商人、神职人员等设法建立了一个“和平委员会”，以应对各类冲突事件。 这种安排很快成为现在肯尼亚北部公民联盟网络的基础。更为常见的是以聚居地为中心的各类安全自助组织，专门负责保护所在社区。在布基纳法索，为应对极端组织叛乱和打击犯罪，一个名为“科高威格”（Koglweogo）（当地莫西语，意为“丛林守护者”）的自卫民兵组织应运而生。自2014年以来，这种民兵组织在该国大部分地区出现，据估计，到2018年布基纳法索全国约有4 500个类似团体，会员总数约为4.5万人。 此外，在不少地区，还经常可以看到负责巡逻、警卫、解决日常纠纷等职能的义警、社区警察。

（三）安全供给的商业化

安全供给的商业化指通过市场交易的方式为特定群体提供安全。在21世纪初，私营军事和安保公司在武装冲突中的角色引发关注，通过直接私有化、外包和公私伙伴关系，安全供给从国家转移到市场。 由于缺乏对暴力的有效垄断，撒哈拉以南非洲地区出现大量私营军事和安保公司。南非拥有最大规模的安保队伍，私营军事和安保公司的数量接近5 000家，从业者超过30万人。在动荡的西非地区，几乎每个国家都有大批的私营军事和安保公司，根据2021年的数据，科特迪瓦有600—900家，加纳有400家，利比里亚有127家，马里有263家，塞内加尔有240家，西非大国尼日利亚则有1 850家，有82万从业人员。 数量如此庞大的军事和安保公司的存在，说明安全和安保的市场需求非常大。这些公司提供的军事服务包括配合作战、军事或安全训练、警卫以及向武装部队提供物资和技术支持，技术支持包括战略規划、情报、调查、卫星监视或其他有关活动。安保活动则包括守卫和保护人员、物品以及提供各种类型的培训、咨询活动等。私营军事和安保公司的运作成为改善公共安全的一个来源：通过市场化吸纳了部分武装分子、复员军人和民兵，有效维护了特定区域的安全和秩序。

但是，私营军事公司应在活动范围和使用武力方面受到严格限制，不应卷入反叛或直接参与武装冲突，这是人们达成的普遍共识。国际法律框架特别禁止雇佣军的两种活动：武装冲突和“旨在推翻政府或以其他方式破坏国家宪法秩序的协同暴力行为，或破坏一国的领土完整。” 2014年《非洲司法和人权法院规约议定书修正议定书》还引入第28H条，扩大了雇佣军罪行的范围，包括“协助政府维持权力”和“协助一群人获取权力”。 但由于撒哈拉以南非洲地区的武装冲突非常复杂，特别是非国家武装的扩散和第三国的干涉，使雇佣军非常容易卷进来。利比亚问题专家小组2021年3月发布的报告指出，俄罗斯瓦格纳集团、阿联酋三家公司和土耳其萨达特国际防务咨询公司参与了利比亚的冲突。 在马里、苏丹、中非等国，俄罗斯的瓦格纳集团参与了所在国的反恐平叛行动。

（四）安全供给的外部化

非洲地区的自主发展被西方打破之后，开始以殖民地的不平等身份嵌入到欧美主导的世界体系，与外部世界逐步形成一种结构性的依赖关系。 外部的跨国行为体在非洲尤其是在撒哈拉以南非洲地区安全事务中发挥着关键作用。从历史上看，外部势力通过观念输出、军事征服、武力干涉、签署防务协定、组建军事联盟、军火供应等方式塑造了非洲地区的安全。尽管非洲国家已经独立了半个世纪，但这一地区的安全政策和活动仍然受到包括其他国家、国际组织、非政府组织和私营公司在内的一系列跨国行动体的影响。

第一，安全治理观念的外部化。西方的安全治理观念、安全架构深刻影响了撒哈拉以南非洲地区。冷战结束以来，在西方自由主义思潮的影响下，安全治理观念从以国家为中心转向以人为中心，从军事安全为主转向多层面安全并举。受自由主义影响，作为公共安全供给最重要的安全部门也被引入民主治理的框架。一方面，安全部门的概念泛化，司法和执法部门、非法定安全部门和参与监督的公民社会都被纳入安全部门。另一方面，安全部门的责任和监督受到重点关注，民主监督、民主运作、民主化发展成为内部改革和外部援助的方向。 这要求遵从自由主义的理论范式，并从指导原则、组织架构、运行程序、法律框架等各方面对安全部门进行改革或重塑。

第二，安全治理主体的外部化。撒哈拉以南非洲国家的安全治理仍深度依赖周边国家和国际社会的参与。由于冲突频发，而自身能力不足，难以管控危机和冲突，导致这一地区的国家频繁借助外力。为平息刚果（金）东部的武装叛乱，齐塞克迪政府先是引入乌干达和布隆迪的武装力量，此后又分别邀请东非经济共同体和南非经济共同体，寻求两个次区域组织派兵协助打击反叛武装。2012年马里北部图阿雷格人叛乱并诱发政变后，法国迅速于2013年1月启动“薮猫行动”（一年后被规模更大的“新月形沙丘行动”取代），联合国设立了超过1.2万人的马里稳定团，欧盟特派团则设立马里培训团和萨赫勒能力建设团。与此同时，美国、非盟、西非经济共同体、萨赫勒五国集团等也纷纷参与，共同协助维持马里及周边地区的安全。

第三，安全资源的外部化。这主要包括武器装备、技能技术、资金、情报、后勤等。非洲国家维和力量的装备和人员训练严重不足，多数国家缺乏现代化的军事装备，能够执行军事投放和军事打击的直升机、战斗机、运输机、无人机等飞行器和海面舰艇尤其短缺。安全领域的经费支出依赖国际社会的捐助。非洲国家每年在和平行动方面的开支约为12亿美元，其中95%依赖国际社会的援助。 例如，非盟开展的最主要维和行动——索马里特派团，其部署和运作经费主要来自欧盟、联合国和个别国家的捐助。欧盟承担维和军人的津贴，联合国提供后勤支助。 萨赫勒G5联合部队组建后，欧盟、沙特、阿联酋、美国、联合国管理的信托基金等为其提供经费， 联合国马里稳定团向其提供行动和后勤支助。

撒哈拉以南非洲的安全供给模式反映出以国家为单一中心的分析框架的局限性，国家内部的非国家行为体和来自外部的跨国行为体在不同的条件下发挥各自的作用，形成这种“多元混杂”的安全供给格局。称其为“多元混杂”格局，原因在于：其一，尽管国家依然处于安全供给的中心位置，但多种供给主体也在其中发挥作用，而非国家垄断，在任何条件下，安全供给都是多种主体以不同的方式组合在一起，其中某种供给可能发挥主导作用；其二，这种组合并没有任何规则，而是临时拼凑而成，混杂在一起；其三，这种“多元混杂”格局并非固定不变，其中的供给主体和供给模式都处于动态变化中。概言之，“多元混杂”安全供给格局呈现出多种供给主体、多种供给模式的并存。在这种供给格局中，很难明确区分“国家和非国家”“正式和非正式”“现代和传统”，它们重叠交织在一起。

三、“多元混杂”格局下撒哈拉以南非洲国家

安全能力建设的困境

安全供给的地方化、社会化、商业化和外部化，反映了撒哈拉以南非洲地区国家安全供给能力的严重不足，导致安全供给的纵向下沉或向外部的横向扩散。其中地方化、社会化、商业化是安全供给主体的纵向下沉，是一国内部的多中心扩散发展。外部化则将这种“脆弱国家”的地位更牢固地锁定在全球化的安全治理结构中。从长远来看，安全供给的内外两方面发展都对撒哈拉以南非洲地区国家安全能力的建设产生制约。地方化、社会化、商业化越强，国家的供给能力可能越弱，对外部安全供给的需求越大。反之，外部跨国行为体在一国内部的安全角色越突出，越会削弱国家的合法性和权威性，从而更趋向地方化、社会化、商业化的发展。这就形成一个难以打破的怪圈，国家的安全供给能力被牢牢限制，安全供给的地方化、社会化、商业化难以避免，整个国家的安全建设陷入困境，无法实现稳定，也无法突破自身转变为新的形态，只能使内部更加复杂化，以至于“脆弱国家”的地位被“锁定”。

（一）内部“多元混杂”的供给格局与国家能力建设的困境

国家能力本质上是内生性的，安全能力的建设主要依赖国家内部的整合。安全供给的地方化、社会化、商业化是撒哈拉以南非洲地区国家权力多中心结构的必然结果。一方面，它是因国家功能不足而产生的一种替代性结果；另一方面，非国家行为体安全供给的大量盛行又不断侵蚀正式安全制度的生存空间，导致国家安全供给的无效与合法性的流失。

第一，国家供给与非国家供给形成补充、合作，以及竞争、冲突和替代的关系。由于认识到自身能力的局限以及非正式机制的相对强大实力，撒哈拉以南非洲地区各国政府往往依靠后者来履行某些国家职能。 国家机构（警察、军方）经常采取间接策略，与地方精英结成联盟，或与农村或城市社区组建的安全团体包括民兵达成默契。一些非洲国家如尼日尔试图通过正式的法律制度承认非正式机制所发挥的作用，来应对“非正式化”的安全态势。布基纳法索对“科高威格”，索马里对“邻里守望”机制等，也都予以认可，但同时通过法律法规来约束其行为。肯·曼克浩斯（Ken Menkhaus）將这种安排称为“调解”国家，埃里克·谢耶（Eric Scheye）则将其命名为“中间人统治”。在这种政治生态中，国家无法垄断权力，必须与其他治理主体协商、协调，分享权威，认可其他的安全机制。

不过，这种关系多数情况下并不融洽。非国家的供应机制一旦发展壮大，很可能尾大不掉，挑战现存秩序。特别是在国家试图收编、改编或解除武装的时候，不少民团、地方或族群自卫武装发展成为反叛武装。苏丹的快速支援部队原本是一支活跃于苏丹和乍得的阿拉伯部落民兵武装，在镇压达尔富尔地方叛乱中崛起，随后被当时的苏丹总统巴希尔带回首都，置于苏丹国家情报与安全局控制之下，完全独立于军方，由此在苏丹形成了国家武装部队与快速支援部队的二元军事体系。这为2023年以来两大武装派别之间持续的冲突埋下了重大隐患。

第二，安全供给不均衡、不完整，形成了碎片化的安全秩序，安全治理成本更高。这种供给不是面向所有人，而是限于特定群体，是特惠的而非普惠的，因而很难称为公共安全供给。依赖传统权威的安全供给固化了当地的不平等和不合理的传统权力结构。由市场驱动的商业化供给，则偏向财富和权力阶层。 更糟糕的是，这些行为体以维护特定群体的利益和安全为存在理由，在面临群体纠纷时，它们可能具有巨大的破坏性和掠夺性。不同的非国家安全机制之间的冲突和竞争，意味着安全困境和非法武装扩散，这大幅增加了暴力冲突的概率，加剧了平民的脆弱性。 在马里，由于国家无力提供保护，地方纷纷强化自卫武装。随着中部地区富拉尼族与班巴拉族、多贡族之间矛盾的激化，这种自卫武装频繁以“屠村”的恐怖形态相互对抗和报复。这无疑助长了暴力循环并导致冲突长期化。实际上，大量非国家安全供给的存在导致安全碎片化，整个社会在安全治理上投入的成本更高。正如前文所述，撒哈拉以南非洲地区国家正式安全部门的支出费用不高，但大量人力、物力、财富浪费在各自为政、重叠交错的“小圈子”安全的维护上。“小圈子”的相互割裂、对各自“小圈子”安全的追求必然导致普遍的安全困境，即整个社会的安全投入不断增加，但“小圈子”间的冲突以及国家越来越弱的管控能力使公共安全和公共秩序面临更大的危机。

第三，国家权威和合法性的流失，导致国家安全机制进一步萎缩和边缘化。倚重非国家供应机制往往是一把双刃剑，它在弥补国家功能不足、解决迫切安全需求的同时，也从根本上削弱了国家权威及安全供给的能力。在这种供给格局下，国家只是众多行为体之一，而国家秩序只是提供安全、解决冲突的众多秩序之一。不论哪种安全供给，只要能及时响应并维持秩序和安全，就容易获得合法性和权威。 非国家安全供给往往更廉价、更灵活，以当地社会现实为基础，且更能够满足当地的需求。因而相比国家机构和国家行为体，它们往往更易获得地方的信任。由于大量的资源分配和安全供给在国家之外产生，导致民众与国家正式机制的脱钩非常普遍。

这种对资源和安全的私有化控制，大大增加了打造替代性非国家安全机制的可能性。 在撒哈拉以南的非洲地区，社会的多元化和冲突特征使国家很难将基础建立在社会的坚定支持及对社会的有效控制之上，资源的短缺又导致国家用于社会投资的资源越来越少，这些社会投资本可以通过供应公共产品的方式软化政治反对者并维持关键社会群体的忠诚。 在非国家安全供给逐步填补权力和治理真空的过程中，必然导致国家的安全供给进一步萎缩和边缘化。

（二）外部安全供给与国家安全能力建设的困境

特殊的殖民历史、动荡冲突的环境以及不断外溢的危机导致撒哈拉以南非洲的外部安全供给不成比例地高于其他地区。外部的参与虽然缓解了这一地区安全供给不足的问题，但从长期来看，其对国家安全能力的发展及安全机制建设的效用并不明显，在不少情况下甚至适得其反。

国家安全能力的发展与安全机制建设效用不明显的原因是多方面的。首先，能力发展和安全机制的建设本身是一种内生过程。外部行为体可以提供资源、知识技能和广泛支持，通过劝服或施压来推动受援国的能力和机制建设，但终究是边缘性的，无法代替或绕过自身能力发展和安全机制建设这一内生过程。其次，安全机制建设的周期非常长，需要外部安全供给持续、充分发挥作用。遗憾的是，外部供给通常是不稳定的，往往集中在签署和平协议后的短暂时期，此后外部供给的兴趣和规模便大幅下降。塞拉利昂的安全部门建设之所以被视为成功范例，在于英国十多年持续不断大规模投入。1999年6月英国就推出了一份安全部门改革方案，2001—2005年英国在这一方案上投入的资源占其指定用于非洲安全部门援助预算的60%（1.449亿英镑），此后一直延续到2010年左右。英国援助的范围也较为广泛，包括组建新的武装部队、训练警察以及安全和司法部门的体制能力建设等。

适得其反的例子也极其常见。原因在于，外部的安全供给方和需求国的需求通常并不一致，外部安全供给方通常具有自己的议程和优先关注事项。有的关注能力提升，有的关注问责或治理，有的关注稳定和秩序，更多的是关注与自身利益相关的政策领域。 近年来，联合国在撒哈拉以南非洲地区的维和行动接连受挫，驻马里、中非、苏丹达尔富尔、南苏丹、刚果（金）的维和特派团纷纷被迫撤出或缩编。主要原因是联合国日益将维和重心放在保护平民上，由于维和原则的先天限制，对这些国家内部肆虐的恐怖主义、地方族群冲突等新形态冲突完全失去应对能力，也未能在东道国政府期待的“协助恢复秩序”和“稳定”方面发挥太大作用，导致双方的政策和行动运行在不同的轨道上。而特派团对当地人权问题的不断介入和批评，对政治安全事务的持续干涉，对维和任务区及周边安全治理的不断渗入，实际上损害了东道国的主权和合法性。

由于对当地情况不了解，外部安全供给容易导致那些不符合霸权国价值观的国家和不为外部（西方）所熟悉的“制度”失去合法性。而本土精英为了获得更多的外部支持，他们往往绕过正常发展的国家安全机制，针对外部行为体尤其是援助方的偏好，采取同构模仿的方式改革体制，结果形成了“国家能力陷阱”，削弱而不是增强了国家安全能力。2003年利比里亚内战结束以后，国际社会一直参与重建，然而，越来越多的研究表明，利比里亚的安全能力建设成为外部推进的改革进程的附属品。 维伦（Nina Wilén）对尼日尔的案例研究同样表明，美欧在反恐、边界管治驱动下提供的安全部队援助，引发军方不同部队、宪兵队和警察、国防部和内政部等不同安全部门之间的广泛竞争与混乱，这导致尼日尔的安全供给进一步碎片化。 这种外源性的国家援助试图重建一个韦伯式的现代国家，却完全不考虑当地安全供给的“多元混杂”格局，其失败是必然的。

（三）改变“多元混杂”格局？

从公共安全的角度看，单一中心的安全供给模式更能维护公共秩序和不同群体的权益。撒哈拉以南非洲地区的国家能超越“多元混杂”格局，实现单一的国家安全供给吗？

现代国家产生和发展的历史表明，国家建设或国家形成的过程本质上是充满暴力的“淘汰竞赛”模式。查尔斯·蒂利（Charles Tilly）提出了“战争缔造国家，国家发动战争”的经典国家形成模型，他认为，正是频繁的战争迫使近代欧洲各国不断革新国内政治、经济和军事制度，实现对武力和财政体系的集中控制，进而带动国家机器的全面扩张。 战争会遵循同样的逻辑驱动撒哈拉以南非洲国家的建设吗？与近代欧洲的国家间冲突模式不同，当前很多战争出现在国家内部，撒哈拉以南非洲地区尤其如此。国内冲突能否成为国家建设的动力？寇亨（Youssef Cohen）等人给出了肯定的回答，他们认为新独立国家内部出现的暴力冲突并不是政治衰败的症候，而是国家权力原始积累进程的具体表现。 但不少研究并不认可这一观点，赫伯斯特（Jeffrey Herbst）部分认可国内安全威胁“可能会迫使国家增加税收”，但同时强调，“国内冲突也造成民众的分裂和相互的敌意。”

一个国家内部的冲突蔓延，演变成了内部人之间的仇杀，战争的逻辑机制因而发生变化。其一，由宗教、民族、种族、资源争夺、地方分离等各种因素引发的内部冲突，导致社会的碎片化以及不同群体之间的对立。这样的战争非但不能推动民族国家整合，促进共同体认同，反而会成为破坏因素。其二，持久的国内冲突所造成的经济萎缩、资源破坏和社会分裂使国家对资源的汲取变得越来越困难。由于资源短缺，导致国家规模难以扩大，或者成为仅仅维护小部分社会群体或统治者权益的“掠夺性国家”。其三，战争增加了中央政府对地方和社会网络的依赖，强化了结构的碎片化以及中央控制地方的难度。 这种国家与社会关系的二元分裂，严重弱化了国家能力。其结果正如摩尔（Mick Moore）所指出的，在撒哈拉以南地区的多数国家，武装团体之间的竞争很大程度上是为了获取资源，他们将冲突视为生计的源泉，更有兴趣保护和扩展他们的掠夺能力，而非解决他们的分歧。因此，恰恰相反，国内冲突不是强化而是破坏和摧毁了国家制度。

实际上，由于内部冲突有可能破坏整个区域的稳定，特别是面对冲突的灾难性后果，如人道主义灾难、大规模难民涌出、有组织犯罪和恐怖主义扩散等，国际社会很难置身事外。在冲突爆发后，国际社会的政治和军事行动会接踵而至。目前在埃塞俄比亚和苏丹的兩场国内冲突，都受到了外部干预，邻国、地区国家、域外国家和其他国际行为体都不同程度地采取了干预措施。

作为国家最重要的军事机器，撒哈拉以南非洲国家的军队频繁介入政治甚至发动军事政变，而各方政治势力也竭力拉拢军队，或者组建自己的军事武装，导致国家军队的高度政治化。 这就使得军队难以成为推动国家建设的可靠力量。由于缺乏国家化的充足动力，目前的“多元混杂”安全供给格局很难改变，很可能会长期化。

四、全球安全倡议与中国在撒哈拉以南非洲的安全参与

十年来，随着中非关系的迅速发展，长期滞后、受到限制的安全领域的合作快速发展，非盟和多数非洲国家也希望中国加大投入。在2012年中非合作论坛部长级会议上，中国发起“中非和平安全合作伙伴倡议”，正式将安全合作列为双边合作的重点。2014年时任总理李克强访非时，将这一倡议具体化为“和平安全合作工程”，并列为中非重点推进的“六大工程”之一。2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会确定的中非“十大合作计划”中，有“中非和平与安全合作计划”。2018年的中非合作论坛北京峰会将“和平安全”列为重點实施的“八大行动”之一。2021年中非合作论坛第八届部长级会议批准的“九项工程”中有“和平安全工程”。总体来看，中国对非洲安全事务的参与变得更积极。

2022年，习近平主席提出了全球安全倡议，随后逐渐推广，并在2023年发布了《全球安全倡议概念文件》。全球安全倡议反映了中国在和平安全领域的智慧和观念，也为热点问题的解决提供了中国方案。从现实情况看，中国与撒哈拉以南非洲地区国家的安全合作空间巨大，因而全球安全倡议在该地区也具有较大的发展空间。 但是，全球安全倡议如何落地，还需要在理念创新和实际操作层面做好文章。

在理念上，从短期来看，撒哈拉以南非洲地区的国家只能被视为安全供给的监管者，而非垄断者。但从长远来看，国家安全制度和能力建设是构建撒哈拉以南非洲地区安全的基石，而安全供给能力不足和制度缺乏恰是其短板，因此必须加大在国家层面的安全投入。基于此，全球安全倡议可以更多强调发展、稳定，反对强制。

首先，关于发展。发展是最具中国特色也最有说服力的概念。发展在安全领域的逻辑在于，冲突的根源是发展不足，因而解决问题的手段不是军事化而是转向发展，发展既是问题的根源，又是最终的解决手段。

其次，关于稳定。“发展—安全”联结事实上也可以转化为“发展—稳定”联结。因为这一概念更符合中国话语，中国一直强调稳定，将其与改革、发展并列。实际上，2001年阿富汗战争后，美、英、法等国也频繁使用“稳定”一词，成立了相应机构，并将这一概念推广到安理会。联合国2004年在海地，2010年以来又接连在马里、中非、刚果（金）三国设立以“稳定”命名的维和特派团。当然，与中国话语不同，它们主要针对冲突管理，其内涵是外部行为体通过支持所在国的安全部队来扩展国家权力，协助安全部门建设，以帮助该国结束战乱，恢复秩序和稳定。 与“发展—安全”相比，“发展—稳定”有其优势。一是稳定意味着回归国家中心，也意味着对主权的尊重和对执政当局的尊重；而安全包含的内容过于宽泛，其关注的重心也不是国家，而是个体的人，即处于首要地位的不是国家安全，而是人的安全。二是稳定意味着冲突的冻结，即维持一种总体不冲突的状态，在此基础上慢慢消除冲突的根源。必须强调的是，西方强调的稳定更多依托军事化手段来实现，中国强调的稳定则更看重政治、社会、经济等综合路径，这种路径包含着一种和解、包容的哲学思维，即不以迫使对手屈服为评判标准。这种思维与撒哈拉以南非洲国家的传统智慧有共通之处，因而更有借鉴意义。

再次，关于反对强制。强制包括随意的军事干预和滥用制裁。域外国家和国际组织、地区组织对撒哈拉以南非洲地区国家的军事干预非常频繁，尽管目前干预的次数在减少，但仍不时出现。法国在萨赫勒地带尤其是在马里的军事行动于2023年才被迫终止就是最直接的例证。对于军事干预，还需要平衡的是地区内部包括非盟、非洲次区域组织、非洲国家及国家集团的军事干预。20世纪90年代以来，这类干预比较突出，特别是针对政权的“非宪制更迭”。强制制裁也分两类，一类是美欧国家针对这一地区国家的单边制裁，另一类是联合国的多边制裁。两种类型的制裁数量都非常多，比如联合国对马里、刚果（金）、中非、苏丹、南苏丹、津巴布韦等多国采取了制裁措施。单边制裁不得人心，多边制裁也有诸多不合理之处。在这一领域，中国可以回应地区国家的诉求，反对单边制裁，适当放松多边制裁，主张要更慎重地使用多边制裁工具，也要更有针对性。根据一些国家反恐的现实需要，要适当放松或解除武器管制以及有碍人道主义的措施，这有助于这些国家的安全能力建设。

在实际操作层面，中国目前在非安全领域的主要举措包括以下几个方面。参加联合国在非的维和行动，参与涉非安全事务磋商、警务和军事培训、警务和军事援助以及安全部门的交流与合作，包括安保、轻小武器管控、反恐、情报信息交流、案件协查和行动协调、打击犯罪和走私、网络安全、海上安全、社区警务等内容。总体上看，中国参与的安全范围不广、层次不高，面临一些具体挑战。其一，与非国家层面的安全供给主体的接触不多，中非、马里、刚果（金）等国的案例显示，中国在非利益、资产和人员安全面临来自非国家层面的严峻挑战。其二，过去中国参与非洲安全事务的主要方式是维和，随着非洲大规模维和行动的落幕，中国的维和能力需要转型，参与形式需要拓展和升级。其三，撒哈拉以南非洲地区面临的安全挑战持续上升，与此同时，联合国维和力量和欧洲的安全力量快速退出，而域内国家的自主意识也在增强。在此背景下，中国应该如何作为？

针对与非国家层面的安全供给主体接触不多的问题，且鉴于撒哈拉以南非洲地区国家安全供给“多元混杂”的现实格局，中国的安全参与必须覆盖其他安全供给机制，加强对非国家和跨国家安全供给主体的接触和支持，密切关注非国家安全机制与安全态势的动态发展，建立有效、多层面的联系网络。近些年，为有效应对这类安全挑战，中资机构和人员在非洲有不少创新实践，包括雇佣和组建安保公司、与当地警察建立警民合作机制以及与当地华侨华人、中资企业、在非人员共同组建联合自保网络等。当然，这类实践属于消极的应急举措，为此还需要发展一些熟悉当地情况、在当地独立开展工作的社会组织。同时，中国也需要恪守边界和限度，防止过度卷入该地区国家的安全问题。

针对维和功能转型的问题，中国可以从派遣维和人员转向技术援助和能力建设。在这方面，中国作为后来者，可以在培训、装备、基础设施三方面投入更多资源。在培训方面，中国可以扩大与撒哈拉以南非洲国家的双边军事交流，设立更多的军事培训项目，扩大在北京和廊坊的维和培训规模，可以与联合国合作开展多边联合培训，还可以单独或与联合国共建巡回教官团，在维和任务区开展培训和联演联训。在装备方面，中国可以在力所能及的范围内，为非洲国家提供必要协助。例如，在维和行动结束后，将中国的一些装备转交非方，或为其提供直升机、运输机、无人机、扫雷设备、装甲车、工程机械等，有效提升其自主维和能力。在基础设施方面，中国可以为撒哈拉以南非洲国家、非盟和次區域组织提供后勤、营地、指挥院所、指挥通信情报系统、战地医院等各类基础设施的援建或建设。

撒哈拉以南非洲地区对中国的意义重大，其不仅是中国全球战略布局的重要依托点，而且是重要的经济伙伴、出口市场和资源、能源来源地。中国对非洲的安全投入本身不多，在大国竞争加剧的背景下，安全参与规模难以缩减。一方面，西非萨赫勒、大湖地区和东非之角这三个地区的总体安全形势在恶化；另一方面，由于短时间内联合国维和部队大幅收缩、欧盟以及部分欧洲国家从萨赫勒国家撤军，从而在该地区形成了更大的安全漏洞。非盟、非洲次区域组织和国家集团等的力量很难及时填补，在西非萨赫勒地区，由于政变后形成的阵营对立，地区的自主安全安排甚至陷入瘫痪，无法运作。因而三地实际上对外部的安全需求更大了。

中国与非洲国家的安全合作总体上要遵循这些原则：适度推进、以非洲人为主导、重点领域突破、双边参与和多边参与相结合、少介入、多培训。考虑到资源、能力和经验不足，同时虑及非洲安全问题错综复杂，中国在安全参与上仍宜保持超脱姿态，尽量依托联合国、非盟和各个次区域组织等多边框架，与非盟和各个次区域组织如伊加特可保持更密切接触。在一些具有战略意义的支点国家，如埃塞俄比亚、津巴布韦、安哥拉、赞比亚等，可以寻求更紧密的双边安全合作。中国还应吸取西方国家军事介入非洲国家安全的经验和教训，多做安保能力培训和安全制度建设工作。中国与非洲国家安全合作的总体目标是：更好地保护中国公民的权益和利益，稳步拓展国家安全和战略利益，同时关注非洲国家自身的需求。

[责任编辑：杨  立]