上海市生产建设项目水土流失防治研究

张陆军，苏 翔，施明新，徐晓黎，王 超，范春英

（1.上海勘测设计研究院有限公司，200124，上海；2.上海市水务局行政服务中心，200050，上海）

上海市是我国平原河网区特大型城市，自然水土流失总体不严重，但由于生产建设活动造成的人为水土流失影响远超自然水土流失，并带来河湖淤积、排水管网堵塞、大气粉尘污染等问题，做好生产建设项目水土流失防治工作十分必要。中共中央办公厅、国务院办公厅2023年1月印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》明确提出，要“依法严格人为水土流失监管，落实生产建设项目水土保持方案制度，最大限度减少生产建设造成的水土流失”；《上海市关于加强新时代水土保持工作的实施方案》也明确提出，“要加大生产建设项目水土流失治理力度”。

目前，上海市已建成完善的水土保持方案制度。本研究主要目的是对上海市生产建设项目水土保持方案编报、实施情况及成效进行研究，分析存在的问题和不足，提出对策和建议，进而科学指导全市生产建设项目水土流失防治工作。

一、上海市水土流失现状

上海市是长江三角洲冲积平原的一部分，全市地形为坦荡低平的平原，区域滨江临海，是典型的平原河网地区，水土流失外在形式不明显、不典型。目前上海市水土保持率整体已达到99.42%。

上海市自然水土流失主要分布在河湖“一坡一面”（边坡和堤顶面），侵蚀强度及流失面积相对较小，自然水土流失面积2.86 km2，且以轻度侵蚀为主。上海市人口密度高、建设强度大、动土量大，近年每年河道疏浚土方量约2000 万m3，通沟污泥约20 万t，渣土总出土量上亿吨，人为水土流失量已远超自然流失量。根据动态监测成果，上海市2021年度人为扰动地块数量为10379个，总面积为234.12 km2，主要分布在浦东新区、青浦区、松江区、崇明区等郊区，存在水土流失的地块面积为38.88 km2，远超自然水土流失面积（见表1）。

表1 上海市人为水土流失基本情况统计（基于2021年动态监测成果）

二、上海市生产建设项目基本情况

基于水土保持方案，统计了上海市2018—2022年生产建设项目水土保持方案编报审批（主要包括审批级别、行业分类情况、水土保持方案主要特性）情况，见表2。从表2可以看出：

表2 2018—2022年上海市生产建设项目水土保持方案特性统计

①2018—2022年，上海市各级水务部门共审批生产建设项目水土保持方案3654项。区级审批项目中，中心城区（黄浦区、静安区、徐汇区、长宁区、普陀区、虹口区、杨浦区）相对较少，有325项，占比8.89%；浦东新区审批数量最大，共610项，占全市审批总量的16.69%，其他郊区（闵行区、嘉定区、宝山区、松江区、金山区、青浦区、奉贤区、崇明区、临港新片区）数量也较多。可见，建设区域集中在郊区，是水土流失防治的重点区域。

②从行业类别看，房地产工程数量最多，共1509项，占比41.30%；其次是社会事业类项目和公路工程，数量分别是446 项和407 项，占比分别为12.21%和11.14%；另外，厂房和工业建设类项目也较多，近600项（计入其他行业项目），占比近16.50%。

③2018—2022年，上海市所有已批水土保持方案的生产建设项目征占地面积累计23076 hm2，占全市土地总面积的3.64%。从土方平衡角度分析，所有生产建设项目挖方量5.02 亿m3，填方量1.91 亿m3，借方量0.88亿m3，余方量3.99亿m3，余弃方总量较大。

三、水土流失防治成效及不足

1.防治成效

（1）提高了土石方利用率

据统计分析，水土保持方案提出的土石方平衡和调配利用方案的实施，提高了项目自身土石方利用率，增加了不同生产建设项目之间的土方调配利用，每年预计有1000余万m3弃渣得到合理利用，不仅减少了项目弃渣，也解决了部分项目建设缺土的问题。

（2）降低了施工期间的水土流失强度和土壤流失量

据水土保持监测研究，各项水土保持措施的实施，可使生产建设项目扰动区域土壤侵蚀模数平均从3000 t/（km2·a）降低至1000 t/（km2·a）以下，每年可减少水土流失量10 万t，土壤流失量的降低也减少了入河泥沙量和直接排入城市排水管网的渣土量。

（3）提高了上海市林草植被覆盖率

水土保持方案设计的临时绿化措施、永久绿化措施，以及林草覆盖率指标要求，每年预计可新增绿化1000 hm2以上，美化了区域生态环境。

2.存在的不足

（1）水土保持措施设计缺乏针对性

部分水土保持方案编制单位缺乏方案编制和水土保持设计经验，对主体工程已有水土保持功能的措施分析评价不到位，盲目进行新增措施设计，导致出现重复设计、措施遗漏等诸多问题。另外，部分编制单位对项目现场情况调查不足，水土保持措施体系设计过于理想化、简单化。这种措施设计不仅不能起到水土流失防治的作用，也给施工单位带来不必要的麻烦。

（2）弃渣处置与调配利用不到位

上海市建设项目年渣土总出土量上亿吨，项目平均弃渣量达到10.92万m3。由于用地限制等，建设项目渣土一般外运至管理部门指定的处置场地，主要包括沿海圈围成陆库区（南汇圈围库区、横沙圈围库区等）和郊区土地复垦区域。但上海市基建规模大，建设项目弃渣量远超可消纳量，目前土地复垦区域十分有限，圈围成陆库区已基本填满，对于一般项目弃渣堆放难以保障，因此经常出现建设项目弃渣乱堆乱放的情况。

目前上海市建设项目渣土管理责任单位为市容绿化部门，其并不参与水土保持方案编报实施管理工作，与水行政主管部门之间缺乏协同管理机制，因此水土保持方案中的土石方调配利用和渣土处置方案难以落实。

（3）表土剥离与堆放存在难题

表土是宝贵的资源，水土保持规范要求，对于工程占地区域内的表土资源进行剥离、保护和利用，水土保持方案也会进行相应的设计，但是在实施过程中往往难以操作：对于中心城区，建设用地极为紧张，可用于堆存表土的区域十分有限，且城管部门不允许长时间堆放土方，表土即使剥离也难以保护利用，往往剥离后还是与其他渣土一起外运；郊区一般会设置集中的土方临时堆放点，对土方进行分类堆放，但目前的分类只包括建筑废弃料（可回收利用）、一般土方（可直接用于回填）和泥浆钻渣（不能直接回填），没有设置单独的表土堆放点，表土只能与一般土方混堆。

（4）临时用地水土流失问题

建设项目施工过程中往往需要设置生产生活等大型临时设施。据统计，上海市已审批的3654 个生产建设项目中，搭建临建设施的临时占地总面积3878.64 hm2，平均每个项目临时占地1.06 hm2。这些临建设施缺乏统一管理，往往一个项目临建设施拆除后，另一个项目在同一地方重新搭建。临建设施的重复搭建、拆除过程中对地表频繁扰动，增加了水土流失风险。

（5）建设项目水土保持协同管理存在不足

根据水土保持法，水行政主管部门主管本辖区的水土保持工作，包括水土保持方案的编报与实施管理。但是实际操作过程中，单靠水行政主管部门很难进行有效管理，需要多部门协同配合，而上海市水土保持协同管理机制尚不成熟，导致水土保持方案很难高效实施。比如对于政府投资项目，水土保持投资需要发改部门批复同意，如发改部门不予批复相关费用，水土保持工作难以开展；再如按照水土保持法要求，项目开工前应完成水土保持方案批复，但是住建部门在颁发项目施工许可证时未将水土保持方案批复作为前置条件，导致目前20%以上的项目存在“未批先建”问题；再如前述分析，目前上海市建设项目渣土管理部门为市容绿化局，非水行政主管部门，导致水土保持方案提出的土方调运利用方案难以有效实施；再者每类项目都有各自的主管部门，如公路项目主管部门为上海市交通委员会，农业开发项目主管部门为上海市农业农村委员会，输变电项目主管部门为电网公司，各主管部门对建设项目要求不统一，多头管理导致水土保持方案实施过程中存在偏差。

四、对策建议

1.加强水土保持措施设计

水土保持措施设计是水土保持方案的核心要义，在设计时要仔细分析主体工程已有水土保持功能的措施，认真进行现场调查，确保水土保持措施设计不重不漏、切合实际并具有可操作性。另外对于不同行业项目，结合上海市建设项目水土流失特点和项目实际，在水土保持措施设计时要有侧重点：房地产工程要注重基坑开挖期间的临时排水系统建设及基坑开挖土方的处置，注重建筑物桩基施工产生的钻渣泥浆处置，避免土壤流失进入城市排水管网堵塞管道，同时还要按照海绵城市要求，提出海绵城市相关措施（如透水铺装、蓄水池、雨水花园、植草沟等），提高绿色设计施工水平；公路工程要注重场地清表和路基挖填施工期间的边坡防护，以及施工便道的临时排水和植被恢复措施设计；水利工程要注重清淤土方的处置，特别是排泥场的尾水处置、围堰拦挡设置、场地复耕设计，以及河道边坡绿化设计；输变电（管道）工程要注重管沟开挖施工土方的拦挡和苫盖，以及穿河施工防护措施，减少对河道的影响；农业开发项目应注重表土的剥离和保护利用，以及土石方的平衡利用。

2.加强弃渣处置与调配利用

市容绿化部门应参与水土保持方案审批及实施监管工作，确保水土保持方案提出的土石方调配利用方案和渣土处置解决方案能够落到实处，切实提高建设项目土石方利用率，减少乱挖乱弃情况发生。

3.加强表土资源的保护利用

每个区、街道、镇都可尝试设置集中的表土堆存场地，供区域内所有建设项目共享使用，同时对于本区域内建设项目需要的表土（如绿化施工、复耕施工等），可协调调配利用。

4.加强临时用地管理

目前上海市临港新片区已尝试在建设项目密集的区域，由政府部门统一规划建设集中的大型临时设施，供周边建设项目租用，项目完工后大型临时设施保留继续利用，可在一定程度上减少临建搭建拆除过程中的地表扰动和水土流失，相关举措可在其他郊区推广。对于中心城区，建议规划和自然资源部门或者住建部门统一对临建设施进行管理，加大临建设施重复使用率，既便于项目施工，也能减少水土流失。

5.加强水土保持协同管理

加快构建水行政主管部门为主导，发改、住建、规资、交通、绿容、农业等其他行业主管部门协同，全社会共同参与的水土保持工作格局，强化水土保持方案的编报与实施管理，从源头上减少水土流失的发生。