“放管服”改革视阈下地方政府优化营商环境的探索──以淄博烧烤现象为例

黄百俊，应益华，陈嘉乐

（1.白俄罗斯国立大学 经济学院，明斯克 220071；2.韶关学院 商学院，广东 韶关 512005）

党的二十大报告明确提出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革。……完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”［1］在全球化和信息化浪潮背景下，营商环境作为一个国家或地区经济发展和国际竞争力的重要指标，逐渐成为政府、学术界和企业关注的焦点。营商环境不仅反映一个国家或地区市场的开放程度和经济活力，更是决定企业投资意愿和创新能力的关键因素。近年来，随着中国经济的快速增长，优化营商环境成为政府工作的重中之重。其中，“放管服”改革作为一项深化行政体制改革的重要内容，旨在简化行政程序，放宽市场准入，加强监管，优化服务，从而激发市场活力，提升经济效率。

“放管服”改革作为中国特色的政府治理模式创新，其核心是重塑政府与市场的关系。放权意味着减少不必要的行政干预，为市场主体提供更多自主权；管是指放管结合，保障市场公平竞争；服则是通过优化公共服务，提升政府效能。营商环境的优化不仅是简政放权的结果，还与法治环境、市场机制和公共服务密切相关。在全球范围内，越来越多的国家和地区开始认识到，通过提供公平、透明和高效的营商环境，可以吸引国内外投资，推动创新和增加就业。然而，优化营商环境的过程并非一帆风顺，它往往涉及复杂的政府间关系，这不仅要求政府以更加开放的姿态面对市场和社会，还需要各个市场主体积极参与，形成合力。

在这个背景下，以淄博烧烤现象为例，探讨“放管服”改革与营商环境之间的关系，分析其对经济发展的作用及其实施过程中的问题和挑战，这为进一步研究“放管服”改革在优化营商环境、推动经济高质量发展中的作用提供宝贵的实践案例，对营商环境优化和经济发展具有重要的理论和实践意义。

一、文献回顾

在中国的经济改革大潮中，“放管服”改革凭借其深远影响，展现出独特的价值。这一改革旨在重塑政府与市场的关系，以放权、管理和服务为路径，力图激发市场活力，优化营商环境，并推动经济走向高质量发展。

张培以淄博烧烤为案例，探讨了地方政府应急管理能力对提升城市形象的关键作用［2］。王晓江和赵丽琴认为，政府、企业与市民齐心协力，为优化营商环境提供新思路、开辟新路径［3］。陈诗怡、刘冬华、吴娟娟等人也强调，“放管服”改革是优化营商环境的关键，应推行职能瘦身、依法行政、制度创新等策略［4-5］。姚韩雪和李军鹏指出，“放管服”改革应深入推进，构建公平、有序的市场环境，推进政务诚信的建设［6-7］。

刘涛认为，应通过创新政策设计、完善市场化制度等方式，致力于打造高质量的市场化营商环境［8］。高京燕强调，优化营商环境实质上就是解放生产力、提高综合竞争力，这是“放管服”改革的重要任务之一［9］。张洽和曹玉臣以陕西省为例，强调政企服务效率和质量的提高、制度性交易成本的降低以及社会公共服务设施进一步完善的重要性［10］。

郑烨和段永彪的实证研究结果表明，“放管服”改革及政务服务中心建设能显著提升区域营商环境和城市竞争力［11］。廖福崇和张纯的研究也证实，通过市场化、监管化和服务化政策工具的综合运用，“放管服”改革实现了其预设的政策目标［12］。蒋硕亮和徐龙顺则从四个层面构建优化营商环境视域下“放管服”改革的运行机制，以期揭示改革与优化营商环境的内在联系机理［13］。李赞和刘学谦倡导“五化一体”的制度型营商环境，强调处理好市场与政府的关系，并把建设法治化、市场化、信息化的长效机制作为改革目标［14］。李娜则提出，政府应进一步创新服务模式，实现“最多跑一次”的便民政务办理环境［15］。弓顺芳探索优化营商环境视域下“放管服”改革的治理路径，其中包括处理好权利与责任、服务与监管、国内与国际接轨以及互联网与政务的整合等多元视角［16］。

许多研究为优化营商环境提出了宏观层面的理论指导，然而具体的执行策略和步骤上的讨论及实证研究却相对较少。未来的研究需要更深入地探讨如何有效地将这些理论应用到实际政策执行中。实证研究通常对理论框架的形成和验证起到决定性作用，未来的研究应更深入地对具体案例进行实证研究，以期能够对“放管服”改革和优化营商环境的关系提供实质性的依据。

二、“放管服”改革与营商环境优化的内在机理

“放管服”改革作为一种深刻的政府治理创新，是优化营商环境的重要途径。此改革的核心是通过简政放权、放管结合和公共服务优化，达成市场活力释放、法治环境提升和公共服务效能增强的目的。“放管服”改革与营商环境之间的作用机理，揭示政府如何通过这一改革，激活市场主体、提升市场运行效率，并最终优化营商环境，见图1。

图1 “放管服”改革与营商环境作用机理框架分析

（一）简政放权与市场化营商环境的构建

简政放权是市场化营商环境构建的基石，通过减少行政干预和提升政府效率的双重力量，释放市场主体的自主活力，从而催化创新、竞争与经济的繁荣。这一环节的关键在于创造一个开放而高效的市场环境，简政放权的深入推进为市场提供强大的适应性和韧性，精简的行政审批流程减轻企业负担，使其能够更灵活地应对市场变化。通过降低市场准入壁垒，增强市场竞争，推动产业创新，并优化资源配置吸引新的投资和人才。

（二）放管结合与法治化营商环境的提升

放管结合是法治化营商环境提升的保障，放管结合是在简政放权的基础上，加强必要的监管，以防止市场乱象，维护公平竞争，这一环节强调法律在营商环境中的重要性。国务院发布的《优化营商环境条例》把营商环境优化纳入法治轨道，确立了放管结合在营商环境提升中的关键作用，这种精准监管通过前瞻性和灵活性政策，保障市场活力与公平正义的平衡，为市场主体提供稳定和可预测的营商环境。

（三）公共服务优化与便民化营商环境的实现

在简政放权和放管结合的基础上，公共服务的优化是便民化营商环境实现的关键。这一环节强调提升服务效率和人性化设计，为企业和公众提供更加便捷和高质量的服务，如通过线上平台简化行政流程，可以大大提高服务效率。人性化的公共服务设计，能够更精准地满足市民和企业的需求，建立良好的互动，进而催生积极的市场活力。

综合来看，“放管服”改革通过简政放权、放管结合和公共服务优化这三大支柱，能有效地激活市场主体，提升市场运行效率，优化营商环境。这不仅为经济增长提供强大的动力，而且通过构建一个公平、开放和高效的市场体系，为社会的繁荣和进步奠定坚实的基础。

三、淄博烧烤现象案例解读

（一）淄博烧烤现象分析

淄博烧烤在社交媒体上的迅速走红，引起了众多网友的关注。“淄博烧烤店开门一分钟坐满大学生”和“大学生组团到淄博撸串”等多个话题出现在短视频平台和社交媒体的热搜榜单上。淄博烧烤作为一种地方特色美食，在年轻人群体中获得了初步的热度。这种热度不仅来源于美食本身的魅力，而且得益于社交媒体的推动，通过美食博主、抖音短视频等自媒体和主流媒体的传播，淄博烧烤的知名度得以显著提升，揭示了网络传播力量与地方特色产业相结合的巨大潜力。据统计，2023 年3 月，“淄博烧烤”作为关键词的全平台搜索量同比增长超过770%，而五一假期淄博旅游的搜索热度环比上涨599%。抖音上一条介绍“淄博烧烤的正确吃法”的视频，更是赢得27.3 万次的点赞和30.9 万次的转发。在这一过程中，淄博市政府的高效运营为淄博烧烤的传播增添了重要的动力。淄博市政府意识到，直播经济与实体经济的融合具有巨大的发展潜力。通过精准的市场洞察，抓住网络流量的红利，进一步借助网络热度推动淄博烧烤的裂变式传播，特别是将“短视频+美食”的模式作为线上热度转化为实际经济效益的重要手段，成功实现品牌价值的提升和经济效益的增长。

这一成功的传播案例不仅为淄博本地的烧烤餐饮行业带来加速发展的契机，还让淄博烧烤这一地方品牌的知名度在全国范围内得到大幅提升，吸引大量游客前往淄博品尝地道美食，也引发了关于地方政府如何优化地区营商环境的思考和讨论。对于其他地区来说，淄博的经验值得借鉴，地方政府可以更加有效地推动本地特色产业的发展，为优化营商环境做出贡献。

（二）淄博市政府“放管服”改革下优化营商环境的措施

1.简政放权，促进淄博市烧烤行业的规范与健康发展

淄博市政府在推动烧烤行业发展的过程中，以开放和创新的态度实施了一系列行政改革措施。通过全面覆盖烧烤行业的服务链条，政府创立专为烧烤行业服务的“烧烤一站式”专窗，并启动“绿色通道”，有效降低企业的行政压力，增加市场准入的便利性。淄博市政府通过精细化梳理烧烤行业的生产经营过程，特别关注餐饮服务、小饼生产、酒水生产等主导环节，并进一步扩展至住宿、演出等相关行业，以促成烧烤业务流程的优化；推行统一咨询受理、统一收件出件的方式，实施“一套材料、一表申请、一窗办理、统一出证”的制度。这一系列改革大幅度提升了行政效率，降低了企业运营成本，从而使烧烤行业的市场主体能够以更快速和便捷的方式进入市场，激发行业的发展活力。为切实支持烧烤行业的发展，淄博市政府采取了有针对性的措施。例如，设立烧烤行业发展专项基金，对初创的、创新型的，以及符合环保、健康、绿色标准的烧烤企业提供财政支援，以激发市场主体的创新活力。淄博市政府还进一步优化烧烤行业的创新环境，通过设立烧烤行业创新中心，为行业企业提供研发、技术、市场、资金等全方位服务，打破传统的行政服务模式，以更高效的政策服务来推动行业的发展。

2.放管结合，提升淄博市法治化的营商环境

淄博市在推动烧烤行业健康发展的过程中，不仅关注行政效率的提升，还十分注重法治化营商环境的建设。市场监管部门在这方面发挥关键作用，运用法律手段进行规范管理，并加大监管力度，从而切实保障烧烤行业的食品安全。考虑到烧烤行业在食品安全方面的特定需求，强化了食品流通环节的监管力度，为确保肉类产品的安全，特别加强对肉类及其制品的监管，构建食品安全追溯体系，以提供技术保障。还强化对餐饮环节的监管，包括要求烧烤类餐饮单位签署食品安全承诺书，并严格执行进货查验和索证索票制度，以确保食品原料的合法性和规范性，这些举措防止了不合格或者不安全的食品原料进入市场，确保消费者能够放心食用。对烧烤行业进行专项整治，特别强化牛羊肉及其相关产品抽检，以确保烧烤相关肉类和食材的安全性，这一措施旨在阻止假冒伪劣产品流入市场，从而保护消费者的食品安全。在监管方面，淄博市政府还加强对违法违规行为的查处，包括虚假操作、欺诈等违法行为的整治，这些措施不仅保护消费者的权益，也为商家营造了一个公正有序的市场竞争环境。

3.优化公共服务体系，塑造淄博市良好的城市品牌形象

淄博市政府在推动烧烤行业的发展中，意识到提升城市品牌形象的重要性，以服务型政府为主的政府职能转型是关键一环，这意味着政府不仅仅是监管者，而是转变为以服务为核心的角色。为实现这一目标，淄博市政府采取了一系列积极措施：通过举办新闻发布会来推广烧烤政策，提高公众对政府工作的理解和信任；还通过举行淄博烧烤节、发放烧烤消费券、开启烧烤专列、新增公交专线和创建“青年驿站”等方式，加强与市民和游客的互动，增加他们对淄博烧烤的兴趣；积极推动设立市、县烧烤协会，并致力于注册“淄博烧烤”集体商标。这些措施旨在通过品牌战略来塑造淄博烧烤行业的集体品牌形象，激发市民和游客消费热情，进而提升淄博烧烤的名誉和影响力。通过增进消费者对淄博烧烤的认同和信赖，大幅提升淄博市的城市魅力，对城市的经济发展产生积极影响。

四、“放管服”改革视阈下对其他城市营商环境优化的启示

（一）深化简政放权：不断提升营商环境市场化水平

1.塑造“微观催化剂”：转变政府职能，释放市场活力

在全球化和市场化的背景下，政府的角色经历了深刻的变革。在深化简政放权的过程中，政府需要从以往宏观经济管理者的角色转型为市场的“微观催化剂”。（1）精简并优化行政程序：通过简化企业注册、许可和运营的行政程序及引入数字化手段，实现政府服务流程的优化，从而降低市场进入门槛、提高服务效率。（2）激励创新与人才培养：结合税收优惠、设立科技园区、提供技能培训，为企业和创新人才创建一个综合性的支持体系，促进技术研发和人才成长。（3）构建协同创新生态：通过政府与市场、教育部门和行业协会的协同合作，打造开放、动态的创新生态系统，支持企业创新和市场活力的释放。政府需要以市场需求为导向，通过政策创新和服务优化，成为市场发展和创新的推动者。

2.释放“内生引擎”：赋权市场主体，拓展市场潜能

为实现市场的可持续发展，赋权市场主体成为“放管服”改革的核心策略。通过赋予市场主体更多的自主权，政府能够释放其内在潜能，为市场竞争打开新的疆界。（1）提供产权保障与信息透明：通过明确和保护市场主体的产权，同时建立公开透明的市场信息发布平台，为市场主体提供一个稳定且信息畅通的营商环境。（2）多元化融资渠道与法律支持：推动市场主体通过多种途径筹集资金，包括股权融资、债务融资和众筹，强化法律法规执行，保障市场规则的公平性和一致性。（3）减少不当干预：政府应明确和规范自身职能，避免在市场运作中进行不必要或过多的干预。这样可以确保市场主体在经济活动中的信心和活力，推动市场的繁荣和发展。

政府作为“微观催化剂”与市场主体作为“内生引擎”的角色转变是相辅相成的。政府通过提供有效的公共服务和公平的竞争环境来催化市场活力，而市场主体则在一个更自由和公正的环境中释放其内在潜能。这种相互作用不仅推动营商环境的市场化水平不断提升，而且为社会经济的可持续发展奠定坚实的基础。

（二）监管创新与法制保障：构建更高水平的法治化营商环境

1.监管智慧化：法治原则与数据驱动协同发力

在现代经济体系中，监管智慧化是一种必然趋势。借助先进的信息技术，以数据驱动为核心，可以提高监管效率并减少不必要的干预。（1）构建多维数据分析系统：整合行业数据、市场数据和社会公众数据，运用深度学习算法，进行综合性的风险评估和趋势预测，以提供更为科学和精确的决策支持。（2）设立跨部门法治监管协调机制：在多个监管机构之间建立一个法治为基础的协调机制，以确保监管政策和决策的连贯性和一致性，并共同响应复杂的市场问题。（3）引入公众参与和透明度：通过在线平台和社会媒体，积极让公众参与到监管政策的制定过程中，并提供对政策执行的监督，以增加监管的透明度和公众信任，数据驱动使得监管更加敏捷，能够快速识别并应对市场变化。通过深度学习和大数据分析，可以提前预测市场风险，及时采取措施以减少潜在损失。法治不仅提供一套制度和原则来规范市场行为，而且赋予监管以合法性。数据驱动和法治原则的融合，可以实现监管的精准性和合规性，促进市场的公平和透明，形成高水平的法治化营商环境。

2.法治生态化：构建具有包容性和持续性的监管环境

在法治生态化的背景下，必须认识到法律和政策不仅是冷冰冰的规则，必须融入更广泛的社会生态中。法治生态化是指在制定和执行法律时，充分考虑社会、经济和环境因素，以形成一个和谐、包容、可持续的监管环境。（1）制定可持续性评估准则：为每一项新政策和法律制定可持续性评估准则，包括其对经济、社会和环境的长期影响，确保其符合可持续发展目标。（2）促进包容性立法参与：通过社交媒体、利益相关方咨询会和在线咨询工具，让不同的社会群体和利益相关者参与到法律制定过程中，以增强法律的包容性和适应性。（3）建立动态法律调整机制：设置定期的法律和政策审查过程，通过收集反馈和分析数据来评估其效果，并根据社会和市场的变化动态调整法律框架，以适应不断变化的市场和社会环境，从而为可持续发展提供长期支持。

综合来看，法治生态化强调在法律制定和实施过程中，充分考虑经济、社会和环境的和谐发展，以构建一个包容和可持续的监管环境。监管智慧化则通过融合数据驱动和法治原则，实现监管的精准性和合规性。这两者的紧密结合，为创建一个更加公正、高效和可持续的营商环境提供强有力的支撑。在未来的发展过程中，政府、企业和社会需要共同努力，以实现这一目标。

（三）公共服务体系升级：深化一站式服务与科技驱动创新

1.树立服务导向：打造亲近、高效的公共服务网络

公共服务体系的优化策略在于将“以人为本”的理念植根于政府服务的方方面面，树立服务导向，着力构建亲近、高效的公共服务网络。深化一站式服务，升级公共服务体系，可从以下几个方面着手：（1）创建一站式政府服务平台：利用信息技术，将各个政府部门的服务整合在一个在线平台上，使公民和企业能够在一个地方完成所有的申请和审批流程，大大提高效率和用户满意度。（2）设立移动的社区政府服务中心：通过设置移动服务车和社区服务中心，将政府服务直接带到城市边缘和农村地区，确保所有公民都能够方便地获得必要的服务和支持。（3）建立持续性反馈机制：开发移动应用和在线工具，以便公民和企业能够提供对政府服务的即时反馈和建议，政府应根据这些反馈进行持续改进，从而确保政策更加符合市场和公众的需求。

2.普及创新工具：激活公共服务的动能与活力

构建以人为本的服务网络，普及创新工具在公共服务体系的优化中具有举足轻重的作用。（1）加强数字化政府服务：通过扩展和优化政府的在线服务平台，使更多的服务能够在线上完成。例如，通过政府服务APP，公民可以轻松处理户籍、社保、交通违章等问题，在提供服务时，重视数据安全和个人隐私保护。（2）利用大数据分析优化资源配置：通过分析大数据，对公共服务的需求和资源的配置进行更加精准的分析和预测。例如，通过分析医疗资源和人口健康数据，可以在需要的地区及时增加医疗资源。（3）鼓励基层创新并提供支持：通过政府资助和技术支持，鼓励地方政府和基层组织开展公共服务创新项目。例如，可以支持乡村教育、医疗卫生和农业技术的创新项目，以解决基层面临的具体问题。

在“放管服”改革的大背景下，公共服务体系的优化策略成为提升便民化营商环境的重要一环。通过树立以人为本的服务导向，政府不仅能提供更加亲近和高效的服务，而且能更好地回应市场和公众的需求。同时，通过普及创新工具，政府能够借助技术的力量，激活公共服务的动能和活力，从而为营商环境的持续优化提供坚实的支持。

五、结论

（一）研究结论

本研究探讨了“放管服”改革与营商环境优化之间的内在联系及其对淄博市的影响。

在市场机制方面，简政放权作为“放管服”改革的重要内容，有助于释放市场活力，为市场主体提供更大的自主权，这在淄博市烧烤行业案例中得到了生动体现。此外，简政放权还能够通过降低行政壁垒，激发中小企业的创新能力和参与度。法治环境的提升则彰显在通过放管结合策略，使政府监管更加精准、更具针对性，减少行政干预，同时增强法律的透明度和公正性。这种法治化的营商环境对企业的长远发展起到积极作用。需要强调的是，公正的法治环境也为外来投资和国际合作创造有利条件。公共服务的优化策略则以人为本，注重将资源配置给创新和可持续发展的领域，通过运用科技手段提升服务效能，提供更高效和个性化的服务。这种服务的优化可以有效减少公众和企业在获取服务时的时间成本和经济成本。

“放管服”改革作为一种有效的政府治理创新，其在市场机制、法治环境和公共服务三个方面的作用，对于优化营商环境，推动经济高质量发展具有显著的正面影响。然而，也需注意到改革的深化和营商环境的优化是一个动态过程，需不断适应经济发展和社会变革的需要，进行创新和调整。

（二）研究展望

在未来的研究中，对于数字化和人工智能在简政放权中的作用值得深入探索。数据科学和机器学习如何协助政府采取更加精细化的管理手段，并与市场主体共同推动经济增长，是一个具有潜力的研究方向。

虽然本研究以淄博市为例，揭示“放管服”改革的效果，但不同地域和文化背景下的政府治理与营商环境之间的关系，仍然是一个富有价值的研究领域。比较不同国家和地区的案例，分析其成功和失败的因素，对于深化“放管服”改革与营商环境的理解具有重要价值。此外，区域间的合作与竞争也是一个值得关注的领域，以此来综合考察“放管服”改革广度方面的影响。