社区托育服务共同体的系统审视与建构路径

杨琳琳

一、问题的提出

儿童由谁照顾是影响家庭生育决策的重要因素。长期以来,家庭在儿童照顾中充当核心角色,儿童母亲作为主要照顾者,在家庭中塑造了以“照顾”为核心的社会认同。然而,改革开放以来,随着经济发展、社会转型、制度变迁与人口转变,家庭功能也出现了历史性的变化。传统的单一家庭照顾在满足二孩与三孩照顾需求上,呈现出难以为继的艰难趋势,新的儿童照顾模式亟待构建。

“全面二孩”政策实施后,儿童照顾成为全国人民最关心、最现实也是最直接的诉求,国家开始采取包括发展儿童早期教育服务、建设公共托育服务体系、促进“一老一小”服务有效衔接等在内的生育支持措施。党的二十大报告提出,优化人口发展战略,建立生育支持政策体系。如何降低家庭生育、养育、教育成本,完善儿童托育支持,提升家庭生育意愿,成为摆在党和国家面前的重要工作。根据国家卫生健康委员会调研数据可知,婴幼儿无人照顾成为阻碍家庭生育的首要因素。城市中有超过三分之一的家庭有较为强烈的托育需求,但是托育供给明显不足,尤其是普惠性托育服务供不应求。2021年中国3岁以下婴幼儿入托率仅为5.5%左右,中国每千人人口拥有3岁以下婴幼儿托位数仅为2.03个,距离“十四五”规划末达到4.5个的目标存在较大差距。(1)《普惠性托育服务如何实现——三岁以下婴幼儿托育服务发展观察(上)》,http://www.jyb.cn/rmtzgjyb/202302/t20230212_2110999297.html,2023年2月12日。如何促进普惠托育服务扩容,多渠道增加托育服务供给,建设方便可及性高、价格可接受度高、质量优质的托育机构成为普惠托育服务未来发展的核心任务。

如何让托育服务方便可及?托育服务的方便可及,除了需要数量充沛、多样化的托育机构,还与机构的距离有关。要把托育服务送到居民家门口,除了在居民区规划建设时就进行合理设计,还可以在后期社区服务功能完善上进行补充。社区由于其地缘便利性、资源易得性、对象集中性等特点成为公共托育服务中的重要组成部分。从国家层面政策来看,为了发展社区托育,国家政策优惠措施向社区托育倾斜,在《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中明确规定支持社区婴幼儿照护服务的建设与发展。2019年7月出台的《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》规定社区托育免征增值税,在计算应纳税所得额时,减按90%计入收入总额。从地方政府政策来看,上海2020年颁布的《上海市托育服务三年行动计划(2020—2022年)》,明确要求“新建改扩建的幼儿园原则上都要开设托班”,截至2022年底,上海已有超过50%的幼儿园开设托班,其中一半为公办园。同时,2022年1月1日起实施的《上海市学前教育与托育服务条例》,是全国首部将学前教育与托育服务整合立法的地方性法规,提出了“建立社区托育点提供临时性照护服务”,在社区内设置嵌入式、标准化的社区托育服务设施,截至2022年底,上海已经试点设置32个社区托育点。江苏省南京市在2021年4月出台了《南京市0—3岁婴幼儿照护服务设施建设实施方案》,提出“在全市区、街道(镇)、社区(村)全面开展0—3岁婴幼儿照护服务设施建设”,“按照每3万—5万人口居住社区范围,至少配建一处婴幼儿托育机构”。随后,杭州、厦门等城市也相继出台相关文件,要求新建居住区配套建设婴幼儿托育机构。如何将托育机构更好嵌入社区,发挥社区的基础性作用,最大限度依托社区资源降低托育服务成本应成为未来发展普惠托育的重要方向。

2019年党的十九届四中全会提出建设“社会治理共同体”(2)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm,2019年11月5日。的时代新定位,二十大报告又再次明确“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。(3)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,北京:人民出版社,2022年,第54页。增进人民福祉,完善基本公共服务供给,在发展中增强和保障民生是治理现代化的重要目标之一。社区作为家庭生活的第一环境和社会治理的基础单位,是居民美好生活的共同体,既是直接提供基本公共服务的前沿阵地,也是托育服务政策措施落地的“最后一公里”。满足人们日益增长的美好生活需要,提供“多元化”“实质化”“普惠化”高质量的托育服务,需要以社区为依托,促进托育资源集聚于社区,从社会治理高度,建构“社区托育服务共同体”,是促进普惠托育服务扩容,完善全面三孩政策配套的重要途径。

二、社区托育服务共同体的内涵审视

共同体是基于血缘、情感、地缘等纽带的有机的生命结合和持久的共同生活。(4)易艳阳:《社区老年服务共同体的系统审视与构建路径》,《兰州学刊》2021年第8期。社区托育服务共同体的本质是在社会治理共同体建构的大背景下,运用社会治理思维,将“共同体”理念融入普惠托育服务建设之中,让社区共同体成为普惠托育服务的重要载体,让社区托育服务成为社区治理共同体的重要内涵。

(一)从“社区托育服务”到“社区托育服务共同体”

国家层面对社区托育尚未形成统一的概念,例如“社区婴幼儿照护服务”“社区托育”的称谓差异。随着普惠托育服务体系建设理念的提出,社区托育服务逐渐成为政策文件中的主要定义。社区托育服务即为社区中有托育需求的家庭提供的社区服务,这一概念的提出可以追溯到福利国家的社区托育(Community Care Service)或者日间托育服务(Day Care Center)。(5)G. Esping Andersen, “A Child-Centred Social Investment Strategy ”, in G. Esping Andersen, D. Galliem, Why We Need A New Welfare State, Oxford University Press, 2002,pp.26-28.低生育率与人口老龄化的双重挑战冲击了以女性为主的家庭照顾(6)J. Midgley, “Growth, Redistribution, and Welfare: Toward Social Investment” ,Social Service Review,Vol.73, No.1,1999, pp.3-21.,照顾赤字的产生促使福利国家采取社会支持等多种方式分担家庭养育与教育负担,社区托育服务应运而生。通过在社区内建立起非正式网络与正式服务系统相配合的社区儿童托育中心,为社区内部有托育需求的家庭提供日间照料与托育服务,使儿童父母能够安心工作,促进社区和谐与社会融合。(7)G. Esping-Andersen, “Children in the Welfare State:A Social Investment Approach”,Arxius DE Ciencies Socials,No.15,2005,pp.53-87 .从国内托育服务发展来看,社区已然成为国家建设普惠托育服务体系的重要一环。例如2022年1月发布的《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》提出,优先发展社区就业、养老、托育服务,大力发展社区服务业。(8)中华人民共和国国家发展和改革委员会,《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》,https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjjzxgh/202203/t20220325_1320210.html,2022年3月25日。2022年8月发布的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》提出,拓展社区托育服务功能,完善婴幼儿照护设施等基本公共服务设施。(9)《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》(国卫人口发〔2022〕26号),http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-08/16/content_5705882.htm,2022年8月16日。

1887年德国社会学家滕尼斯发表的《共同体与社会》一书,将共同体从社会概念中分离出来,从此,“共同体”具有了现代社会学的含义。共同体是建立在血缘、感情和伦理团结纽带上的血缘共同体、地缘共同体和精神共同体,是有机的生命结合和持久的共同生活。(10)李友梅:《新时代社会治理共同体建设的重要意义》,《社会治理》2020年第1期。马克思则认为,未来的人类“共同体”应融入人类发展的共产主义理想社会之中,提出“自由人的联合体”概念,主张以阶级团结替代阶级对立,建立保障每个人自由发展条件的和谐社会。(11)张国磊、马丽:《新时代构建社会治理共同体的内涵、目标与取向——基于党的十九届四中全会《决定》的解读》,《宁夏社会科学》2020年第1期。尽管对共同体有多学科的解释,“共同利益”“共同价值”“共同生活”“团结协作”等都是“共同体”的基本特征。社区服务共同体是基于对治理碎片化的反思,通过集聚社区资源、协同各方主体以形成共同体破解治理困境。其本质是将共同体中的利益一致、互联互动、互相协同等理念融入社区托育实践中,是“社会治理共同体”在托育服务中的具体化与操作化。

(二)社区托育服务共同体的内涵审视

社区托育服务共同体以社区为平台,以整合多种资源为保障,以多元协同主体为依托,供给与输送多样化托育服务,满足社区成员差异化、个性化托育需求的协同性功能集合(图1)。

图1 社区托育服务共同体示意图

1.共建共治共享的社区托育服务价值共同体

“共建共治共享”社会治理共同体的内生含义,同时也是建设社区托育服务共同体的题中要义。“共建”强调社会多元主体共同参与托育服务。在普惠托育领域,坚持政府主导,推进社会力量多元参与,多元主体集聚于社区,最大限度激发社会力量供给社区托育的潜力,这是实现“人人享有”的基础。“共治”强调社会成员共同参与社会治理。普惠托育逐渐成为人们美好生活需要的重要组成部分,社区是普惠托育服务资源落地、服务建设、政策实施的落脚点和重要平台,也是社区成员参与社会治理、参与社会建设、建立社区互助的重要渠道,这也是实现“人人尽责”“人人有责”的重要平台。“共享”强调共同享有治理成果。从“幼有所育”到“幼有优育”“幼有善育”,体现国家对民生福祉的重视。社会治理现代化的实现要守住底线、突出重点,完善全民共享的制度,提升社会服务水平,建构普惠托育服务体系,使之成为全面三孩政策的重要配套措施。

2.互联互动的社区托育服务功能共同体

社区是居民美好生活的共同体,是直接供给基本公共服务的前沿阵地,也是托育服务政策措施落地的“最后一公里”。“最后一公里”包含多种含义,首先是地域上的可达性大大提高,完善的社区托育让婴幼儿实现在家门口就能“有处可托”;其次是经济上的可负担性大大提高,质优价廉的社区托育让婴幼儿可以在家门口实现“有价可托”;最后是心理上的可接受性大大提高,家庭对社区内部托育机构的认同度也更高,可以实现“放心可托”。社区托育服务共同体的建构是破解“无处可托”空间难题、“不放心托”安全难题、“托育不起”普惠难题的重要思路。社区集需求整合、资源落地、服务供给、空间建设与组织管理多层平台于一身,是普惠托育服务体系建设的重要依托。如何在互联互动中更好发挥社区托育服务共同体功能,实现托育资源的有效融入、服务供给与输送、服务孵化,最终实现社区居民自治成为托育共同体的联结纽带。

3.互相协同的社区托育服务结构共同体

发展社区托育服务,需要合理吸收与配置包括政府、社会组织、企业、志愿力量、家庭和个人在内的多重力量,最大限度提升社区托育资源的使用效率,实现共建共治共享。社区中丰富的社会资源体现了中国治理方式的转变,托育主体既有来自政府基层组织的社区居委会、政府为主体的社区服务中心(社区卫生中心、社区互助平台等),也包括社会组织、民办非企业单位、基金会、志愿者组织等在内的民间组织,还包括物业管理公司、业主委员会以及各种居民的自助组织(12)张秀兰、徐晓新:《社区:微观组织建设与社会管理——后单位制时代的社会政策视角》,《清华大学学报(哲学社会科学版)》2012年第1期。,外加社区内各种企事业单位。这些背景和形态各异的社会机构是社区中重要的组织资源,而有效厘清各个参与主体的角色与功能定位,是积极回应多样化的家庭托育需求的重要方面。平等沟通、互相协同的结构共同体是社区托育服务共同体的实践样态。

三、社区托育服务共同体的价值审视

共建共治共享的价值、互联互动的功能与互相协同的结构有机汇聚形成的社区托育服务共同体是在儿童福利领域中的具体实践,呈现出促进社区治理现代化、增进普惠托育服务体系包容性、完善全面三孩政策配套性的三重价值意义。

(一)促进社区治理现代化

社区是联结国家治理和社会治理的基层平台,社区治理水平的高低和治理体系的完善程度是国家治理水平和国家治理体系的微观呈现。社区作为供给基本公共服务的前沿平台,社区治理现代化能力的提升离不开完善的公共服务体系。社区托育服务是公共服务体系的重要组成部分,也是实现托育服务扩容的内生含义。社区是国家推进普惠托育服务的重要载体,社区托育服务共同体的建构可以吸纳社区多方力量、集聚社区多元资源、融入多元参与理念、邀请社区居民共同参与,体现了社会治理中的“共治”理念;同时这一共同体的建构能够吸引多元化的托育机构、多方参与的托育主体,体现了社会多元参与的“共建”理念;社区托育服务共同体在资源共享、服务共建与责任共担基础上,向社区居民供给普惠化、优质化、可及性高的托育服务,又与“共享”的理念不谋而合。

(二)凸显服务体系包容性

党的二十大报告强调,优化人口发展战略,建立生育支持政策体系,降低生育、养育、教育成本。“增强生育政策包容性”“普惠托育服务扩容”成为增强生育政策包容性与完善生育支持的重要思路。社区作为家庭生活的第一环境和社会治理的基础单位,是居民美好生活的共同体。社区托育服务共同体以社区为前沿阵地,以普惠托育服务体系为工具,以健全托育服务机构为依托,以多元化服务供给主体为平台,引入社会多元力量共同参与,通过共同体建设夯实托育服务政策落地的“最后一公里”。随着社区养老服务的火热发展,如何更好衔接“一老一小”服务成为基本公共服务的重点领域。依托已经基本建立的养老服务政策体系,更好更快发展托育服务政策体系,同时依托社区服务中心、社会化力量增进服务体系的包容性。这种包容性最终体现为社会效益的包容性和收益的共享性,既包括通过托育服务促进儿童健康成长与未来更好的发展,家庭层面的经济资本与社会资本的双向提升,还体现在促进社会服务的高质量发展,更好满足人民群众日益增长的美好生活需要。

(三)增进三孩政策配套性

从中国人口政策调整来看,单独二孩政策、全面二孩政策到全面三孩政策,凸显党和国家为了调整人口政策、优化生育结构作出的重大决策。全面三孩政策支持体系的构建同时包括“生育支持体系”“养育支持体系”和“教育支持体系”。社区服务则同时涉及生育、养育与教育支持体系三方面。在生育支持体系层面,社区卫生服务中心能够让孕妇在家门口解决产检问题,以及产后探视、上门育儿指导、婴儿疫苗接种等相关事宜;在养育支持体系层面,完善的社区托育服务能够让更多职场妈妈放心将孩子送到托育机构照顾,节省了大量的时间成本和距离成本;在教育支持体系层面,建在社区内部或者周围的幼儿园、小学和中学等,能够大大降低儿童的教育成本。因此,完善普惠托育服务体系、建设社区托育服务体系是实施三孩政策的重要配套之一,是实现从“幼有所育”到“幼有优育”“幼有善育”的核心体现,对于提升生育意愿、缓解养育和教育负担起到重要作用,是适应中国人口结构变化的必然要求。

四、社区托育服务共同体的功能审视

社区是托育资源的集合体、托育服务的承接者,也是普惠托育服务得以落地的根基。同时,社区作为家庭的地域共同体与服务共同体,社区蕴藏着最为丰富的物力资源、人力资源、机构资源、组织资源,社区建设的根本是为家庭提供一个良好、支持性的社会环境。随着儿童友好型社区建设推进,社区的发展和完善离不开日益完全的社区托育服务。

(一)需求整合平台

社区是具有共同价值理念的同质人口组成的关系密切、守望相助、富有人情味的社会团体,强调基于地缘、血缘、邻里和朋友关系建立起的人群组合。因此社区中的人群需求具有相近性与同质性,社区居民托育需求趋于多样化,但是经过需求整合总体可以分为以下三个层面。(13)黄恒学:《北京社区公共服务建设研究》,北京:中国人民大学出版社,2016年,第78页。

一是基于社会角色提出的服务需求即根据社会共识提出的服务需求,这种服务需求通常具有福利性与公益性。这一类需求具有全国性或地方性公共产品的属性,同时也具有社会性、公共性、基础性、均等性和福利性特点,不受社区居民居住空间限制。例如,家庭对于育儿假的需求,女性对于合理设置哺乳假的需求等。

二是基于社区角色提出的服务需求即根据社区共识提出的服务需求,与社区发展水平和社区居民的归属感有关。不同社区中的居民他们的社区角色有较大的差异,有些社区发展水平高,在社区统一组织与管理下建立了紧密的利益关系,形成了富有特色的社区文化和充满活动的社区生活共同体。在这种社区,居民归属感较强,根据社区内居民的共识向社区组织提出相应的服务需求。例如,尚未设立幼儿园或者托育机构的社区居民,则迫切希望社区内部开设幼儿园或者设置质优价廉的托育机构,让儿童有处可托、放心可托。

三是社区中个体角色与其个人和家庭情况以及个人在家庭与市场中的地位相关。社区居民除了向政府和社区提出相应的需求之外,在公共托育服务体系不健全的情况下,大部分需求更倾向于从家庭内部成员或者向市场满足。这类服务需求属于社区居民对私人产品的需求,具有个体性、差别性、多样性等特点。例如,不同家庭对儿童托育与早期教育有差异化需求与偏好,无法获得家庭照顾的会选择托育机构照顾。

(二)资源落地平台

社区是整合居民托育需求的基础平台,也是公共托育服务的资源落地平台。这个“落地”有三重含义,即资源的输入—服务的供给与输送—服务的互助,在这里用“资源融入”—“服务供给与输送”—“服务孵化”更为合适,因为社区首先是托育服务资源的落地平台,其次在整合资源基础上提供社区托育服务,再次通过服务输送培养社区居民的自治与互助意识,孵化、培育与引导社区居民实现社区托育服务的自治。

1. 融入:托育资源整合平台

社区是组织、人力、物力等社会资源的汇集之地。社区中丰富的社会资源体现了中国治理方式的转变。多元化背景和形态各异的社会机构是社区中重要的组织资源。同时社区还蕴藏着丰厚的人力资源,大量社区中熟悉社区基本情况的社区居民、广大的社区志愿者群体、刚退休的老人、教师、全职妈妈等都具有强烈参与社区事务的意愿。社区活动中心、社区亲子室等都具有较为宽广的场地,并经常处于闲置的状态,能够成为提供托育服务的场地。社区能够有效整合其组织资源、人力资源、物力资源和场地资源等,为公共托育服务的落地提供多方面支持,更为重要的是能够通过社区托育服务体系的建构激发社区中信任、关怀的社会资本。

2. 供给与输送:激发社区潜力、建设依托社区的托育服务体系

社区是家庭生存和发展的最紧密外环境,在家庭服务提供方面具有天然的优势,社区不仅能够最直接地了解家庭的生存状态,而且其低成本与互惠的特性能够为家庭提供最直接和便利的服务与支持,从而及时满足家庭的即时诉求和多元需求,完善的社区建设与托育服务体系儿童发展提供一个良好、积极的社会环境,而稳定和健康的家庭是社区稳定和充分发挥功能的基础,社区社会资本的存量由此得到提升。社区在整合社区内部托育需求与托育资源的基础上,依托社区资源组建社区托育人才队伍、在社区机构内部改建托育机构,开发社区服务资源,建设社区托育服务、喘息服务、家庭托育点等多种类型的托育服务。

3. 孵化:社区互助平台

社区是社会治理共同体的重要内涵,而基于共同居住空间地缘共同体的典型代表就是社区,社区在这个社会治理格局中起到至关重要的作用。社区也是最重要的基层自治组织,是各种公共政策、各类社会服务的落脚点和平台,因此社区能够在整合托育需求基础上,促进托育资源的落地,实现托育服务的供给与输送,最终促进社区互助平台的建立,激发社区居民参与社会治理、参与社区建设,同时发展社区互助服务,提供包括上门育儿指导、喘息服务、婴幼儿探视等多项社区托育服务。

(三)空间建设平台

2016年由国务院妇女儿童工作委员会指导、中国社区发展协会与中国儿童少年基金会联合发起“中国儿童友好社区促进计划”,2018年《儿童友好社区建设标准》成为首个关注儿童友好建设的行业标准。儿童友好型社区旨在探索成人倾听儿童声音的长效机制,搭建儿童参与社会公共事务的平台,共同创建倾听儿童心声、尊重儿童权利、响应儿童需求的社区。在儿童友好型社区的建设中,“空间友好”是为儿童健康成长创造友好环境、更好地满足儿童美好生活追求的重要场域,社区成为儿童托育服务空间建设的重要载体。

1. 儿童友好型社区的空间营造:“安全+舒适”,打造家门口的儿童友好空间

儿童友好空间最重要一点就是充分考虑与依据不同年龄段儿童与性别的需求差异,在打造公共活动空间与设施提供中遵循多样化与差异化原则;坚持社区就近的原则,依托社区服务中心,打造家门口的儿童友好空间;同时从儿童友好视角进行空间布置,并以安全性、舒适性和儿童视角为出发点。空间营造的具体思路可以从户外空间营造、室内空间营造和街道空间营造三方面入手。

2. 儿童托育服务的空间建设:以老旧小区改造为契机,进行公共活动区域改造、优化儿童居住环境

随着城市化进程的加快,人们生活水平与经济收入提升,人民日益增长的美好生活需要也对居住环境提出更高要求。紧紧抓住老旧小区改造这一契机,进行社区公共活动区域的改造,修缮老旧的街道、庭院、住房和设施,优化儿童的居住、生活与游玩环境。在没有婴幼儿托育服务机构的小区,引入社会力量、鼓励社会组织支持服务机构建设,并可以通过购置、置换或者租赁等方式进行建设;在已经有婴幼儿托育服务机构的社区,借着小区改造契机,对服务机构的陈旧设施等进行更新换代,优化儿童居住环境。

(四)组织管理平台

社区之所以是公共托育服务落地平台的一个重要表现就是社区可以对公共托育服务进行统一组织管理,既可以依托社区网格化管理实现社区联动、资源共享与服务共建,也可以加强托育机构与社区服务中心、社区卫生、文化体育等设施功能衔接,从而实现托育资源的最优配置与托育服务的优化供给。

1. 社区网格化管理平台

社区网格化管理以统一的城市管理及数字化平台为依托,为儿童托育服务机构的建设、托育服务的传递提供了最好的平台。依托社区网格化,实现社区之间的联动、托育资源的共享、托育服务的共建,并将国家相关政策措施实质性下沉与宣传到社区,让更多家庭都能了解国家托育政策、享受到国家托育服务,并且能够最大限度发挥基层各类机构、各类组织在满足儿童托育需求方面的作用,为基层社会治理创新提供了新的思路与路径。

2. 托育功能衔接平台

儿童的健康成长和发展与卫生健康、文化娱乐、体育教育等密不可分,在这一层面上社区能够在一定程度上成为促进儿童健康发展的一个集合体。社区在规划与建设过程中会有相对应的社区服务中心(站)、社区卫生中心、文化体育、儿童娱乐设施等,因此在社区建设之初提前规划婴幼儿照护机构的选址,依托社区内部幼儿园选址为托育服务机构的建设提供便利。在托育服务机构建设后,积极与社区服务中心、社区卫生中心等进行联系与功能上的衔接,最大限度发挥社区内部各个生活服务机构之间的集聚效应,并坚持“儿童优先”原则,在社区内部资源有限的情况下,优先考虑向儿童托育服务机构倾斜,旨在用社区内部最好的资源为儿童提供最好的托育服务。

五、社区托育服务共同体的结构审视

社区是美好生活的共同体,是否具有互利共生的关系,这是共同体成员良性互动的核心过程。社区托育服务供给主体中的政府、社区、社会组织、市场部门在明确各自角色、发挥各自功能的前提下,应形成“平等协作”的关系,理顺多重主体之间的复杂关系,达到各主体之间资源整合、平等沟通、协同合作的共同体关系。

(一)政府部门:行政性主体

政府是儿童最后的监护人,也是保护儿童的最后一道防线。在家庭照顾中的问题会向社会“外溢”,当家庭、市场与社区都无法承担儿童的照顾责任后,国家进行兜底,保证儿童能够获得合适、优质的生活照顾。但是国家的照顾责任不仅仅局限于“兜底”,而应该聚焦于“规制”“支持”与“投资”,用法律法规保障社区托育服务的优质供给。政府作为规制方,完善儿童托育服务政策、建设儿童托育服务制度、增强国家在儿童托育领域内的治理能力,在整个儿童托育领域发挥出倡导者与主导者的基础性作用,政府要扮演好服务者、组织者、监督者与引领者角色。(14)杨菊华:《新时代“幼有所育”何以实现》,《江苏行政学院学报》2019年第1期。政府作为支持者,通过完善政策工具,增进对儿童的时间支持、资金支持和服务支持。政府作为积极投资者,体现在对儿童早期进行人力资本投资,坚持以儿童为中心的社会政策。政府通过直接提供公共服务、购买其他托育服务、并对其他托育主体进行监督和管理等职能,稳定公平地为所有儿童提供普惠托育服务,分担家庭照顾责任,弥补家庭照顾资源的不足,解决家庭照顾面临的问题,保证所有儿童健康成长。

(二)社会组织:公益性主体

社会组织是儿童托育的重要补充型主体。完善普惠托育服务是实现“幼有所育”“增强生育政策包容性”的重要内涵,普惠托育具有较为浓重的福利含义。儿童托育机构多是由非营利性质的社会组织供给与递送。在普惠托育服务多元供给的发展格局与运行机制中,基于社区建设的“公办公营”“公办民营”“民办公助”“民办民营”多种托育机构形式已然产生。普惠性幼儿园、非营利性质托育机构、普惠育儿园都是托育服务的重要供给载体,打破了原有托育服务“高价化”“稀缺化”的屏障,同时得益于社会组织专业工作人员和专业工作方法,托育服务的科学性、专业性、柔情性更强,更能够满足儿童早期发展的需要。社会组织提供的服务区别于国家公共托育的普遍化和广泛性,建立在社区地缘优势基础上的非营利托育机构具有平价化、个性化、灵活性特征,不同群体托育需求的满足度更高。

(三)社会企业:执行性主体

企业是儿童托育服务的重要载体之一,收费制、多样化托育服务为众多家长提供更多选择。社区托育机构中的“民办民营”托育机构亦或是物业举办的托育机构都是营利性质的托育机构。市场托育服务的动机是获得利润,托育对象是付费的消费者,核心职能是根据市场规律与客户需求提供不同形式的托育服务。由于普惠托育服务仍存在供不应求的情况,因此公共托育服务的发展不能仅强调其福利性与公益性,还需要引入市场机制,在效率与竞争的市场逻辑下,以产业化、商品化方式供给个性化托育服务,市场也可以成为普惠托育服务的重要补充性主体,满足差异化的照顾需求,推动托育行业的发展。社会企业在社区托育建设与发展中,还充当着投资建设者和产业运行者角色。在投资建设者层面,企业发挥着托育机构的场地投资、设施投资和课程规划者角色;在产业运营者层面,需要国家从直接的税收优惠措施、专业性培训经济支持、直接财政补贴等形式加强对市场托育机构的经济支持。

(四)基层社区:依托性主体

在社区托育服务共同体中,社区的基础性、依托性作用至关重要。首先,托育服务无法直接从政府输送给家庭,而是必须通过一个服务承接者——社区,从而传递给家庭。社区连接着政府与家庭,也是普惠托育服务得以落地的根基。其次,相关的托育支持力量,市场机构、社会组织等服务供给主体对家庭的支持也需要通过社区得以输送。最后,社区作为家庭的地域共同体,同时也是服务共同体,社区蕴藏着最丰富的人力资源、物力资源等,社区建设的根本是为家庭提供一个良好、支持性的社会环境,随着儿童友好型社区建设推进,社区的发展和完善与普惠托育服务的落地有直接且重要的关系。所以社区是国家输送公共服务的基础平台,由于其地缘性与集聚性,提供的托育服务具针对性与便利性,托育服务的可及性和可得性都较高,并且社区托育具有准公共物品属性,是普惠托育服务的重要载体之一,相对于市场托育收费较低,社区内居民的服务可负担性较高。

六、社区托育服务共同体的建构路径

社区托育服务共同体是多元托育主体共同参与的功能共同体、结构共同体与价值共同体。社区托育服务共同体的构建,需要坚持“资源共享”“服务共建”和“责任共担”的理念,更好满足人民日益增长的美好托育需求,促进普惠托育服务的高质量发展。

(一)功能层面资源共享

普惠托育服务中的整合是指通过有效集中各类托育资源,并以统一的托育支持政策作为保障,升级与优化各类服务,使之成为儿童托育支持的整体资源系统。资源的有效整合与利用是建设普惠托育服务体系的重要前提。托育服务的高质量建设离不开“用地支持”“技术支持”“人才支持”等因素,托育资源具体可以分为硬件资源(土地、资金等)和软件资源(人力、信息等)多方面。

在硬件资源方面,例如用地配套层面,需要国家加强托育用地保障,在小区规划之初预留幼儿园或者托育机构用地,并合理利用社区空闲场地发展社区托育服务。

在软件资源方面,加强技术配套,发展儿童托育服务信息体系,建立“线上+线下”相配套的育儿服务模式、服务管理机制和服务监测与评估系统。

在人力资源方面,托育服务队伍建设是服务的具体供给者,需要坚实队伍建设,例如加快培养高校儿童托育专业人才,探索儿童托育人才“高职—本科一体化”培养方案,加强托育专业人才培训,探索将“保育员”升级为“保育师”,提高照护人员的综合素质与专业技能,依法保障托育服务从业人员合法权益。

(二)结构层面服务共建

社区是社会治理的最基层,也是解决社会问题最基本的途径,有利于在政府和家庭之间实现政情下达和民意上传,“通过社区福利服务体系建设”可以实现“缓解家庭福利需求压力”。(15)张秀兰、方黎明、王文君:《城市家庭福利需求压力和社区福利供给体系建设》,《江苏社会科学》2010年第2期。在国家层面和地方政府层面的托育服务政策文本中,社区托育服务都是重点建设对象,社区也是普惠托育服务的重要依托平台。社区托育服务具有极大的地缘优势,能为家长提供便捷、普惠的托育服务更易满足家长的托育需求。因此要在“幼有所育”上不断取得新进展,需要进行积极的社区建设、开发以社区为依托的公共托育服务体系。

1. 建设社区婴幼儿照护服务体系

在2019年国务院发布的《关于促进3岁以下婴幼儿托育服务发展的指导意见》中明确指出“加大对社区婴幼儿托育服务的支持力度”“通过市场化方式,采取公办民营、民办公助等多种方式,完善婴幼儿托育服务设施”,在社区亲子室、街道(社区)儿童发展指导站和区儿童发展指导中心基础上开展上门育儿指导、育儿资讯服务,线下开展公益早教服务和育儿资讯,或者以社区为阵地,开展全职妈妈的上门送餐服务、婴幼儿免费洗澡项目,从地缘层面尽可能提升公共托育服务的可得性与可及性。

2. 建设社区“托育妈妈”服务

社区托育服务有多重发展思路。例如可以参照瑞士的“邻托”模式和挪威的“日间妈妈”,因地制宜地创建社区“托育妈妈”模式,发动社区中的全职母亲为部分没有托育支持的职业母亲家庭提供集中性、短期性、周期性或临时性的托育服务。该种依托社区的托育模式,形式小而精、经济实惠、方便快捷,是家庭育儿的有效补充,既能够促进全职母亲的托育活动变成有价值的托育劳动、获得收入来源,又能够让职业母亲放心上班、无后顾之忧,如果管理得善,能够成为未来社区儿童托育服务的一个发展方向。

3. 发展社区“喘息服务”

社区上门服务是最大限度发挥地缘优势的一个服务项目,社区可以定期安排专业服务人员上门为婴幼儿提供专业化、菜单式、组合式等服务,推广休息日保育、临时计时托管、课后托管、夜间保育等多种形式的服务。对广大家庭而言,祖辈都是最重要的托育支持,同时祖辈具有很大的托育压力,而社区则为减轻祖辈托育压力、满足托育需求提供了新思路。例如发展社区“喘息服务”,即为通过社区喘息服务减轻祖辈托育负担、获得喘息时间。既可以鼓励祖辈将孙辈带到社区托育机构,接受托育服务,从而获得暂时的喘息时间;也可以让社区工作人员提供上门服务,为婴幼儿提供洗浴、喂食等服务,然后祖辈获得暂时的休息时间;也可以在社区内部建设喘息室,鼓励全职母亲和祖辈带孩子到喘息室接受托育服务,为家庭主要托育者提供暂时的“喘息时间”,缓解托育压力。

4. 社区家庭托育点建设

2023年3月15日,国家卫健委发布《家庭托育点管理办法(试行)(征求意见稿)》,向社会公开征求意见。(16)《国家卫生健康委人口家庭司关于〈家庭托育点管理办法(试行)(征求意见稿)〉公开征求意见的通知》,http://www.nhc.gov.cn/rkjcyjtfzs/s7785/202303/5ff205f321c9406a85141efe0bed89b4.shtml,2023年3月15日。家庭托育点在国外被称为family day care,即家庭日托(17)A. Lundqvist,“Family Policy Paradoxes: Gender Equality and Labour Market Regulation in Sweden(1930-2010)”,Bristol: The Policy Press, 2011,pp.83-84.,已得到较为成熟的发展,并且已经纳入国家“十四五”规划中,因此家庭托育点建设将是未来社区托育服务的一个发展趋势。在家庭托育点建设方面需要重点考虑以下要素:家庭式托育点的合理选址(居民密集的社区,“最后一公里”);托育点场所的选择(选择的地点是住宅,而不是商铺或者写字楼);社区内部走访(小区对经营性活动的态度);对小区的深入调查(“大周边”和“小周边”调查)等方面。

5. 探索“一老一小”养老托育服务的衔接

2020年12月31日颁布的《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》中明确指出“各级政府将养老托育纳入国民经济和社会发展规划统筹推进,制定‘十四五’养老托育专项规划或实施方案”,积极支持普惠性服务发展。随着养老托育服务需求的快速增加,“一老一小”产业也将会成为扩大内需、促进公共服务供给侧结构性改革的重点领域。在北京丰台马家堡东路小区,探索了基于融合养老和托育服务的“一老一小”融合驿站模式,在社区养老服务驿站的一楼是为周边老人提供服务的养老驿站,二楼是为0—3岁幼儿提供托育服务的专业托育机构。这种“一老一小”融合性服务的社区驿站不仅可以降低运行费用,还可以从就餐、距离、心理慰藉等多方面提供便利。这也将成为中国社区托育服务发展的一个重要方向,因此需要发展集中管理运行的社区养老和托育服务网络,支持在社区综合服务设施开辟空间用于“一老一小”服务,探索允许空置公租房免费提供给社会力量供其在社区为老年人和儿童提供托育服务,并支持将各类房屋和设置用于发展养老托育服务,鼓励适当放宽最长租赁期限,最大限度促进社区服务中心(站)、社区卫生服务站、居家社区养老服务中心、儿童之家等公共服务资源功能的有效衔接。

(三)价值层面责任共担

1.确立国家在社区托育服务共同体的引领者身份

国家在社区托育服务共同体的建设中是引领者身份,负责完善儿童托育服务政策、建设儿童托育制度、增强国家在儿童托育领域内的治理能力。儿童托育政策是政府在进行设计时为了满足儿童对时间、服务和资金支持需求所采取的一系列措施的综合,因此儿童托育政策主要包括时间政策、托育服务政策和经济支持政策。(18)M. Daly, “Care as s Good for Social Policy” ,Social Politics,Vol.9,No.2,2002,pp.251-270.因此完善国家在普惠托育服务领域内的治理体系,就是完善儿童托育支持时间政策、托育服务政策与经济支持政策,重视儿童的早期发展与干预。(19)张秀兰、徐月宾:《建构中国的发展型家庭政策》,《中国社会科学》2003年第6期。

在治理体系健全之后,紧接着就需要将这一国家制度优势转化为国家治理效能,并不断提升与发展。增强国家在儿童托育领域内的治理能力,需要提高政府购买儿童托育服务的能力、增强政府识别与选择儿童托育服务的能力、增进政府评估与监督儿童托育服务的能力、发展基于大数据和现代智能互联网技术的公共托育服务能力。

2.最大限度发挥社区在托育服务共同体中的支撑性作用

社区兼顾地缘共同体、生活共同体、治理共同体和服务共同体多重角色于一身,是直接提供基本公共服务的前沿阵地,也是发展普惠托育服务的重要依托。相比较于市场托育的“高价化”“稀缺化”等特性,社区托育具有距离近的高可及性、收费低的可负担性、心理上的高接受性等特征,建构“社区托育服务共同体”,是促进普惠托育服务扩容,完善全面三孩政策配套的重要途径。发挥社区在托育服务共同体的支撑性作用可以从以下四点入手:第一,未雨绸缪,在新建居住区规划儿童托育机构;第二,后来补上,以老旧小区改造为契机,进行公共活动区域改造、优化儿童居住环境;第三,依托网格,推动托育资源—服务—管理下沉到社区;第四,发挥综合效益,加强托育机构与社区服务中心、街道儿童早期发展中心、妇幼保健院等机构的功能衔接。

3.发挥市场在社区托育服务共同体中的补充性地位

市场在社区托育服务共同体中承担着普惠托育服务的主要承接者和重要供给者角色,为家庭提供价廉质优的托育服务、给予家庭更多的托育选择与便利。促进质优价廉市场托育服务的发展需要国家在进行税收优惠与财政补贴、在托育服务的上游—中游产业进行财政补贴与政策倾斜,鼓励非营利托育服务机构的发展,建立非营利托育服务机构注册—登记—审批一体化平台,培养专业托育人员队伍;鼓励通过市场化方式,采取公办民营、民办公助等多种方式,在就业人群较为密集的地方鼓励企业采取联合举办的形式建立儿童托育机构;同时市场还是托育服务的投资建设者,兼顾场地投资建设、设施投资建设和课程投资建设多重角色于一身,需要市场托育机构根据不同年龄段的婴幼儿需求,在《托育机构保育指导大纲(试行)》指导下,对婴幼儿的吃、喝、拉、撒、睡、玩、学等密切相关的渐进式分离、社会认知、生活习惯、感官统合训练、语言动作等方面进行深入开发,探索出符合婴幼儿发展规律的科学化课程体系。

4.充分激发社会组织在社区托育共同体的公益性作用

社会组织通过参与社区服务能够最大限度激发其公益性能量,促进社区社会组织的孵化,有助于整合社区资源、供给托育服务、满足社区托育需求。社会组织依托社区平台,在社区居民引导下进行社区营造,吸引社区精英力量,例如企业高管、高校教师、公务员等人力资源的加入,沿着社区精英发起、政府支持、居民主导的社区营造路线,让共赢、互助、合作的理念在社区营造中渗透和升华,社区积极分子、志愿者、居民在“社区友好”“家庭友好”“儿童友好”的“共同体意识”下实现互助与自助,并在儿童友好社区建设理念下,积极开展婴幼儿托育服务与儿童早期教育服务,发展儿童公益活动。社会组织在社区营造过程中,以托育服务引导居民参与自我管理与参与治理,孵化与培育社区社会组织。