社会组织参与教师教育质量评价的动因、主体与路径——基于制度创业理论的分析视角

杨大清 邓 涛

(东北师范大学教师教育研究院,吉林 长春 130024;东北师范大学教育学部,吉林 长春 130024)

一、问题的提出

当前我国正处于深入推进实施管办评相分离教育治理体制改革的进程中。在《中国教育现代化2035》中明确提出:“推进教育治理体系和治理能力现代化,推动社会参与教育治理常态化,建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制”[1]。作为教育现代化的重要组成部分,推进教师教育治理体系和治理能力现代化,推动社会参与教师教育治理常态化,建立健全社会参与师范院校管理和教师教育质量评价监管机制是应有之义。同时,在2020 年10 月中共中央国务院印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》中又明确强调:“建构政府、学校、社会等多元参与的评价体系”,“发挥专业机构和社会组织作用”[2]。且有调查数据显示,截至2021 年底,“我国教育领域社会组织共有288341 个,占社会组织总量的31.97%”[3],这表明目前社会组织参与教师教育质量评价已经具备一定的现实条件与基础。

但一方面,许多的研究者都认识到了社会组织参与教育与教育评价的时代意义和重要价值,将其视为“教育治理体系的建设”和“教育与社会的有机结盟”的时代需求[4],并将“充分发挥社会力量参与作用,建立灵活有效的教育治理机制”作为实现教育治理体系现代化的基本路径之一[5]。另一方面,有研究者也注意到了社会组织参与教育督导存在的一些问题,如“制度缺失、法律地位缺位、缺乏认证标准、准入程序简单以及评估机制不健全等问题”[6]。同时,从国际比较来看,与欧美等发达国家相比,“我国社会组织发展起步时间较晚,各方面发展还不成熟,尤其是在专业性和权威性方面受到社会公众的质疑”[7]。并且“在市场经济环境下,政府尚未将教师教育评估监测向社会、市场开放,社会无法参与教师教育评估,使得教师培养和培训无法在政府的宏观管理下形成有序竞争”[8]。事实上,社会组织作为重要的评价主体,在参与教师教育质量评价方面的缺失,不仅阻碍了新时代教师教育体系的结构优化与质量提升,而且更不利于新时代教育治理体系和治理能力现代化的实施与推进。

有鉴于此,本文旨在借鉴制度创业理论的分析视角,来探析社会组织参与教师教育质量评价的动因、主体与路径,以期能有益于新时代我国高水平教师教育体系的建设和教育治理体系改革的推进。

二、制度创业理论及其分析框架

“制度创业”(institutional entrepreneurship)的概念被用来解释“制度是如何生成”的问题。它是指“组织或个人利用资源来创造新制度或者改变现有制度的主体活动”[9]。其主要涉及到制度创业的动因、主体及过程三方面的内容。

首先是制度创业的动因,即为何要进行制度创业。制度创业理论认为,制度创业主要目的在于获取利益。但针对制度创业的具体动因,则可以从制度场域外部与制度场域内部两方面进行探寻。前者主要强调制度场域外部的环境压力,如环境危机、信息技术革命等;后者则主要强调制度场域内部的矛盾,如合法性与效率的矛盾、制度与环境适应的矛盾、不同制度间的不兼容以及利益错位等[10]。

其次是制度创业的主体,即谁来进行制度创业。制度创业理论认为,“制度创业者可能是组织、个人或者是组织与个人的联盟”[11],其在“组织场域中普遍都占据着比较重要的位置”[12]。最后是制度创业的路径,即如何进行制度创业。由于制度创业是在复杂社会场域中所进行的实践活动,加之其又是一个相对比较漫长的过程,因此,制度创业者在不同的阶段有着不同的任务,要采取不同的策略,才有可能保证制度创业的成功实现。目前比较经典的模型是Greenwood 等人(2002)在综合已有研究的基础上,将成熟场域中的制度创业划分的去制度化、前制度化、理论化、扩散化及加强制度化五个阶段[13],而新兴场域中则可以划分为理论化、扩散化和制度化三个阶段[14]。

综上所述,在制度创业理论的分析视角下社会组织参与教师教育质量评价,以制度场域外部环境条件的改变和制度场域内部矛盾的聚集作为动因,进而催生社会组织、师范院校和政府共同组成制度创业共同体,在前制度、理论化、扩散化和再制度化等阶段,分别采取不同的策略,完成相应的任务,最终完成制度创业的过程(分析框架见图1)。

图1 制度创业理论的分析框架

三、社会组织参与教师教育质量评价的动因

(一)教师教育质量评价制度场域外部环境的变化

进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[15]。这就充分说明目前构成教师教育质量评价制度场域外部环境已经发生了复杂而深刻的变化。同时,教师教育自诞生以来,就具有培养高质量的教师、服务基础教育事业发展的职责与使命。

一方面是国家政策制度的客观要求。社会组织能否参与到教师教育质量评价的过程中,关键在于其能否获得政策制度的许可。在2010 年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(210-2020)》中明确提出“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估”[16]。自十八大以来,相继制订出台的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》(2014)、《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》(2015)、《中国教育现代化2035》(2019)、《深化新时代教育评价改革总体方案》(2020)等政策制度中都明确提出要推进教育管办评分离,鼓励支持引导社会组织参与教育评价。这一系列政策制度的制订出台不仅为社会组织参与教师教育质量评价确立了上层制度依据,而且也对社会组织参与教师教育质量评价提出了客观要求。

另一方面是基础教育事业高质量发展的现实需求。如今人民对基础教育公平的评价指标发生了从“有学上”到“上好学”的根本性变化,这就要求基础教育要进行高质量发展才能更好地满足人民“上好学”的盼望。教师既是基础教育事业高质量发展的重要内容,也是基础教育事业高质量发展的重要支撑。然而当前“师范教育培养出的学生适应性不强的问题饱受社会诟病”[17],加之目前教师教育质量评价的主体和手段都较为单一,往往是政府和师范院校自管、自办、自评。社会组织作为独立于政府和师范院校外的第三方参与到教师教育质量评价的过程中,不仅可以最大程度凝聚多方共识,顺应社会时代的潮流,回应人民群众的需求,而且更可以以“第三方”全面公正客观的视角来为师范院校在教师教育方面存在的不足和问题“把脉问诊”,贡献出社会组织的专业智慧,从而更好地助力高质量教师的培养,服务基础教育事业的高质量发展。

(二)教师教育质量评价制度场域内部矛盾的聚集

目前我国现行的教师教育质量评价制度主要有:《普通高等学校师范类专业认证实施办法(暂行)》、《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案(2021-2025 年)》、地方政府的常规督导评价以及师范院校内部办学质量的年度自评等。上述的评价制度虽然初步建构起了国家、地方政府及高校等不同层面的教师教育质量评价制度体系,但是其主要存在结构二重性和不同制度间不相兼容的矛盾。

一是结构二重性的矛盾。吉登斯(Giddens)认为:“社会结构卷入行动之中,社会结构不仅是行动的结果,也是行动的中介;结构同时作为自身反复组织起来的行为的中介与结果”[18]。现行的教师教育质量评价制度同样可以看成是一种社会结构,其既是进行教师教育质量评价的前提条件又是中介手段还是评价结果,从而导致了结构二重性的矛盾。具体而言,依照现行的教师教育质量评价制度,对教师教育质量的评价多是以政府和师范院校的评价为主,这不仅未能形成政府、学校、社会等多元参与教师教育质量评价的新评价格局,而且更不利于教师教育质量水平的提升。一方面政府部门既是教师教育的主管责任部门又是评价部门,评价方式主要采用行政的方式,加之评价结果又直接与政府部门的绩效考核等利益相挂钩,其评价过程客观性和公正性难以得到充分的保证。另一方面,师范院校内部的自评常常都是采取师生评价、同行互评及学校评价等方式,评价结果往往都是报喜不报忧,对于存在的不足与问题多是蜻蜓点水、浅尝辄止,其评价结果的真实性和准确性自然很容易受到质疑。

二是不同制度间不相兼容的矛盾。虽然目前社会组织参与教师教育质量评价已经得到了上层制度的确认,但具体落实到社会组织如何参与教师教育质量评价的方式和路径尚未得到较为明确的制度说明。比如在《新时代基础教育强师计划》中明确提到要“推动地方政府、学校、社会各方深度参与教师教育”,并且提出要“改进师范院校评价”,具体的方式则是“推进师范类专业认证工作”[19]。目前我国师范专业认证的第一级监测、第三级认证以及中央所属高校的二级认证都由教育部高等教育教学评估中心负责实施,教育评估机构可以接受省级教育行政部门的委托,具体负责实施该省份的第二认证工作[20]。这就意味着在制度层面以教育评估机构为代表的社会组织已经一定程度被排除在多数师范专业认证的工作之外。并且当前“不少高等教育评估由政府指定的教育第三方评估机构,或者由脱胎于政府内部、具有一定官方色彩的第三方评估机构完成,这种由政府主导的教育评估议程不仅容易受社会质疑,而且严重挤压了教育评估机构第三方等社会组织的发展空间”[21]。而在美国师范专业认证活动的显著特征便是认证机构的多样性,其中“既有州一级的教育行政机构,也有各方专业人士与专业建设利益相关者组建的民间评价机构,尤其是高级认证,其认证机构一般都是在教师教育项目实施者、政府机构之外产生的第三方认证机构”[22]。此外,现有的教师教育质量评价制度往往是不同的利益相关者进行博弈和耦合的结果,占据主导地位通常都是现有评价制度的既得利益者。这就导致在依据现有评价制度实施评价的过程中不同程度地存在处于政策利益边缘的社会组织的地位和作用被弱化、利益被忽视等问题。

四、社会组织参与教师教育质量评价的主体

制度创业的主要目的在于谋取“利益”,因此,教师教育的利益相关者都是制度创业者,同时结合目前我国教师教育治理体系的特点,为了使社会组织能够有序参与到教师教育质量评价的过程中,需要社会组织、师范院校和政府三者共同组成行动主体,完成制度创业。

(一)社会组织

在现代社会中,以社会组织为载体的组织参与是一种更为合理、有效的政策参与方式,其不仅可以向政府转达民众利益和要求,而且可以提出各种政策诉求和建议,协助政府改进公共政策,以维护社会公共利益,实现国家、集体和个人利益的整合[23]。因此,社会组织参与教师教育质量评价不仅有助于其利益诉求的实现,而且更有助于其实现自身的发展。

一方面社会组织参与教师教育质量评价有助于其利益诉求的实现。作为教师教育的利益相关者,社会组织对当前师范院校教师教育的质量水平和基础教育对教师的培养需求等方面有着更加现实的感受和更为明显的关切。这些现实感受和明显关切都可以直接转化为社会组织参与教师教育质量评价的巨大动力。因此,社会组织参与到教师教育质量评价的过程中,不仅可以更加全面地了解当前师范院校教师教育存在的问题,而且更可以及时反馈基础教育事业发展对教师的培养需求,从而真正形成政府、学校、社会各方深度参与教师教育的新办学格局。另一方面社会组织参与教师教育质量评价有助于其实现自身的发展。社会组织能否得到发展除了要具备一定的制度条件之外,更要具备一定的路径来发挥其职能,体现其价值和作用。长期以来,我国教育行政部门在教师教育质量评价方面处于主导地位,评价标准的同质性较强,差异性和针对性较弱,因而未能全面准确地反映师范院校的实际办学水平,从而导致对市场、师范院校、学生以及社会等不同利益相关者的现实诉求关照不够。而社会组织参与教师教育质量评价就可以发挥其自身的专业优势和专业力量来打破这一现状,在一定程度上弥补上述存在的不足,从而形成多元参与的新评价格局。

(二)师范院校

师范院校的第一职责是办好教师教育,培养合格教师是对其进行评价的主要指标。但在现实中师范院校却往往要受到来自政府部门的行政逻辑、外部市场的市场逻辑和自身的学术逻辑等多重逻辑的管理和制约,师范院校也更容易感受到这多重逻辑间的矛盾之处。因此,在师范院校的教师教育项目中合理采纳并吸收社会组织的意见和建议就显得尤为重要。

在师范院校的学生培养方面,师范院校可以与社会组织合作制订人才培养方案与学生学业评价标准,及时了解基础教育事业高质量发展对于教师能力素质的需求,更加立足于基础教育发展的实际,培养切合基础教育特性的合格教师,进而不断提升教师教育的办学质量。在师范院校的教师考评方面,为了破除“唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子”传统师范院校教师考评的顽疾,师范院校可以将指导学生就业、创新创业、社会实践等内容纳入教师评价考核指标中。社会组织不仅可以为学生就业提供相应的工作岗位,更可以为教师指导学生进行创新创业与社会实践提供相应的机会和场所,从而成为师范院校对教师进行考评时的重要评价主体之一。

(三)政府

在我国目前的教师教育治理体系中,政府不仅占据着核心位置,具备社会组织和师范院校所不具备的强大组织动员能力,而且掌握着大量的资源,直接决定着社会组织参与教师教育质量评价的正当性与合法性。因此,政府是社会组织参与教师教育质量评价制度创业过程中不可或缺的行动主体。

一方面,政府可以确立社会组织参与教师教育质量评价的地位和职能。在教师教育质量评价体系中明确规定社会组织的职能,并赋予其合法地位,是社会组织参与教师教育质量评价的前提条件和制度保障。另一方面,政府可以运用行政手段激励社会组织参与教师教育质量评价。政府可以通过制订相应的政策文件来鼓励社会组织有序参与到师范院校的人才培养过程中,并给予其一定的政策指导和政策优惠。同时在对师范院校的办学质量进行考评时,政府可以将师范院校在人才培养方案和学生学业评价标准的制订过程是否参考以社会组织为代表的专业组织的意见和建议纳入考评的指标体系和内容维度中。

五、社会组织参与教师教育质量评价的路径

社会组织参与教师教育质量评价的正当性和合法性已经得到了上层制度的确认,并且随着深入推进与实施教育管办评相分离等相关政策,社会组织参与教师教育质量评价的前制度化阶段已经完成。那么,接下来制度创业的重点任务便是理论化阶段的组织场域内成员权利义务关系的厘清,扩散化阶段的贯彻落实以及再制度化阶段的制度文本形式的确立。

(一)理论化阶段,明确社会组织参与教师教育质量评价的资质条件

理论化阶段的核心任务是厘清组织场域内成员的权利义务关系,明确政府,师范院校和社会组织三者的职责范围。具体而言,政府是“管理员”,履行管理职能,具有监管责任;学校是“运动员”,担当办学职能,具有守护办学质量责任;社会专业组织是“裁判员”,担负评价职能,具有监督责任[24]。这就要求参与到教师教育质量评价中的社会组织需要符合一定的资质条件。

一方面,从资质认证来看,参与评价的社会组织应是经相关政府部门认定的教育社会专业组织。这主要是由我国现行社会组织的注册管理制度所决定的。首先,社会组织在进行登记注册时须有明确的业务主管单位;其次,社会组织需要符合相应的条件才能在民政部门进行登记注册(如一定数量的会员、规范的名称、固定的住所、明确的章程、相应的组织机构和一定数目的活动资金等)[25]。这就意味着参与教师教育质量评价的社会组织在注册登记时必须是经由民政部门审查的,在日常活动中接受教育行政部门指导和监督的教育社会专业组织。

另一方面,从专业性来看,参与评价的社会组织应是从事教育评价的教育社会专业组织。社会组织参与教师教育质量评价的根本力量和最大优势在于其所代表的专业力量和专业优势。同时,“作为一种专业实践,教育评价是专业人员或机构,基于评价学和测量学理论,遵循科学、合理的评价程序,对教育过程和结果做出有效、精确、公正的评价的过程”[26]。这就表明不是任何社会组织都可以参与教师教育质量评价,其要求参与教师教育质量评价的社会组织是从事教育评价的教育社会专业组织,不仅需要具备开展教师教育质量评价相应的理论知识和实践能力,而且需要了解当前基础教育事业发展对于师资培养的需求和师范院校在教师教育方面存在的不足与问题。唯有如此才有可能真正发挥社会组织独特的专业优势,贡献出不可代替的专业力量,从而弥补政府和师范院校在教师教育质量评价方面存在的不足。

(二)扩散化阶段,推动社会组织深度参与教师教育质量评价

在明确了社会组织参与教师教育质量评价资质条件后,接下来便是如何推动社会组织深度参与教师教育质量评价的贯彻与落实,具体可以从以下三个方面进行努力。

由于目前我国专门对师范院校教师教育质量进行评价的政策文件是2017 年教育部印发的《普通高等学校师范类专业认证实施办法(暂行)》。因此,充分利用好、发挥好现有的师范专业认证制度对于提升师范院校的教师教育质量水平有着十分重要的作用。首先,可以优化师范专业认证专家委员会,调整师范专业认证专家组成员的构成,强化专业评价。为了进一步强化专业评价,可以选取一定比例来自社会组织的专家参与到师范专业认证的过程中,而不是仅由来自政府和高校的专家来组成师范专业认证专家委员会和专家组,从而真正建构政府、学校、社会各方参与教师教育质量评价的新格局。其次,制订和完善地方师范类专业认证实施方案,进一步细化专业评价,引领地方师范院校的健康发展。当前不少地区都结合地方的实际情况制订了本地区师范专业认证的实施方案,这为“师范专业认证”的落实提供了有力的抓手。因此,为了推动社会组织深度参与教师教育质量评价,各地教育行政部门可以进一步完善师范类专业认证实施方案,细化专业认证评价的指标体系和内容维度,优化师范专业认证的实施程序,并且成立有社会组织参与其中的地方普通高等学校师范类专业委员会,最大限度汇聚多方智慧,为科学有序推进认证工作提供智力支撑,更好地引领地方师范院校的健康发展,从而真正实现以评促建、以评促改、以评促强的认证目标。

最后,社会组织参与教师教育质量评价不能仅停留在师范专业认证的过程中,也要切实落实到与培养合格教师最为接近的师范院校日常的教育教学活动中去行动和推进。这就需要社会组织参与到师范院校日常的师生评价中。以往师范院校日常对师生进行评价时多是采取学校内部自评和互评的方式,评价主体和方式都较为单一,评价过程和结果更多是基于学科本位,而非专业本位。社会组织参与到师范院校日常的师生评价则可以较好地弥补师范院校在专业本位方面所存在的不足,采取更加灵活多样的方式对教师的教学和学生的学业进行全面客观准确的评价,更好地发挥教育评价的反馈、引导和激励功能。

(三)再制度化阶段,建立健全社会组织参与教师教育质量评价的制度文本

“对于社会组织而言,要有序地参与教育评价并发挥其政策影响力,关键在于建立一套制度”[27]。而制度往往又是以文本的形式进行呈现的。因此,为了确保社会组织参与教师教育质量评价制度创业的成功实现,必须以制度文本的形式加以确认。

第一,重塑教师教育质量评价制度的社会文化,为新制度的形成奠定理念与价值基础。“社会中那些通用的特定制度和工作规则之所以能够被推广、发展,并被多数人认同主要是因为其能够适应独特的社会文化,并且在独特的社会文化环境和社会组织中取得合法性,让社会的不同群体自觉、自愿对其遵从”[28]。为此,社会组织可以通过与师范院校和政府组成参与教师教育质量评价的制度创业共同体,逐渐提升自身作为教师教育质量评价主体的认可度,并且积极与其他评价主体进行合作,充分发挥自身的专业优势和专业力量,参与到教师教育质量评价的过程中,使得社会组织参与教师教育质量评价由小范围的认可逐步成为全社会的共识,最终成为教师教育质量评价制度制订和修订的基本理念与价值遵循。

第二,渐进嵌入现有的教师教育质量评价制度体系,逐步形成新的评价制度体系。一方面教育行政部门可暂不制订出台新的教师教育质量评价制度,而是将相关理念嵌入现有的制度体系中。可以采取逐步优化和调整高等学校幼儿园教师培养等教学指导委员会、师范专业认证专家委员会以及师范专业认证专家组成员的构成,选取一定比例的来自社会组织的专家,明确社会组织在其中的职能和地位等方式,然后通过适当适时修订教师教育质量评价指标体系,凸显社会组织参与教师教育质量评价的合理性和正当性,从而形成新的政策制度文本。另一方面,社会组织可以主动作为,积极参与到教师教育质量评价的过程中,充分体现其参与教师教育质量评价的意义和价值所在,进而逐步推动教育行政部门制订出台新的教师教育质量评价政策制度文本。当然,在社会组织参与教师教育质量评价的过程中不仅主动接受教育行政部门的业务指导和业务监督,而且也要积极完善自身的规章制度,从而为专业优势和专业力量的更好发挥奠定基础。