生态环境损害赔偿诉讼风险规避视角下的环境治理新双轨制

摘" 要：生态环境损害赔偿诉讼的实施在落实“损害担责”原则的同时又带来了污染者的责任加重、行政机关的职责弱化、检察机关的监督受阻及环保组织的诉权闲置等一系列责任风险。究其原因在于制度设计者过分关注了生态环境损害赔偿诉讼的私益属性。事实上，公益属性才是生态环境损害赔偿诉讼的本质属性。围绕生态环境损害赔偿诉讼公益属性的回归，在制度层面构建“检察机关—行政机关—环境执法—环境民事公益诉讼（广义）”和“公益组织—检察机关—环境民事公益诉讼（狭义）”并行的环境治理“新双轨制”，在实现环境执法与广义的环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼与狭义的环境民事公益诉讼以及环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼有效衔接的同时，可以有效规避生态环境损害赔偿诉讼实施中的各种责任风险。

关键词：环境治理；生态环境损害赔偿诉讼；风险规避；新双轨制

DOI：10.16366/j.cnki.1000-2359.2024.06.09

作者简介：张占杰（1982—），男，河南新乡人，法学博士，河南师范大学法学院副教授，主要从事宪法、行政法研究。

基金项目：国家社会科学基金项目（21BFX053）

中图分类号：D922.1" 文献标识码：A" 文章编号：1000-2359（2024）06-0056-08" 收稿日期：2024-04-17进入21世纪，改革开放早期“GDP至上”的经济发展观引领下的掠夺式开发所带来的生态环境恶果愈发凸显，党和国家愈发重视生态环境保护和生态文明建设。党的十八届三中全会以来，在《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《试行规定》）等规范性文件的支撑之下，生态环境损害赔偿诉讼已正式实施并取得一定效果。此种新型环境诉讼的实施源于对生态环境领域“企业污染、群众受害、政府买单”现象的反思，是对“损害担责”原则的制度回应，也标志着我国开始了由惩罚性司法向修复性司法探索的进程刘德法，高亚瑞：《论环境刑法视域下的生态修复性司法》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版），2020年第3期。。然而司法实践层面，此种新型环境诉讼制度的实施效果远未达预期。究其原因，有学者归结为政府主体在监管者与所有者双重身份下的尴尬与纠结李兴宇：《生态环境损害赔偿诉讼的类型重塑：以所有权与监管权的区分为视角》，《行政法学研究》，2021年第2期。；还有学者将之归结为生态环境损害赔偿诉讼的私法逻辑，制度定位不够清晰，机械适用传统诉讼原理与规则戴建华：《生态环境损害赔偿诉讼的制度定位与规则重构》，《求索》，2020年第6期。。在笔者看来，除了上述原因之外，国家在建立了该制度的同时却未对制度运行后的责任风险有清晰的预知亦是使生态环境损害赔偿诉讼的实施效果大打折扣的原因之一。基于此，本文拟研究生态环境损害赔偿诉讼中的责任风险规避问题。由于法律责任的设定能够威慑行为主体，起到约束行为人行为之作用黄辉，沈长礼：《从公平正义到可持续发展：法律责任价值目标的变迁》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版），2022年第5期。，而法律责任一般有两种解释：一为法定职责范围之内的事情，二为未做好职责范围之内事情所应承担之不利的法律后果马克思主义理论研究和建设工程重点教材《法理学》编写组：《法理学》，人民出版社、高等教育出版社，2016年，第151页。。承认法律责任具有这两重含义，相应的责任风险也就既包括职责之履行风险，也包括法律后果承担之风险。

一、生态环境损害赔偿诉讼中的责任风险

（一）污染者的民事法律责任加重风险

按照“谁污染，谁担责”的原则，污染者承担相应的法律责任本无可厚非，只是污染者所承担的责任应和其违法情节及造成的损害相适应，否则就有违公平。就法律责任种类而言，污染者可能承担的法律责任包括刑事责任、行政责任和民事责任。由于责任性质及法律依据不同，一个污染者同时承担上述三种责任并不违背“一事不二罚”和“一事不再理”的法律原则。但是在民事责任内部，污染者所承担的责任是有被加重的风险的，即环境民事公益诉讼能够判定污染者承担民事责任，而新兴的生态环境损害赔偿诉讼亦具有此种能力，而这两种诉讼所判定的民事责任有重复以致加重污染者责任的可能。关于上述“两诉”的关系，《试行规定》第17、18条已作出安排，即人民法院同时受理因同一生态损害行为而提起的“两诉”时，应当先行审理生态环境损害赔偿诉讼而中止环境民事公益诉讼的审理，后者继续审理与否视其诉讼请求是否已被前者的裁判结果涵盖而定；如果“两诉”之一已形成生效判决，另一诉讼的权利人就同一损害生态环境的行为再次提起诉讼时，必须有证据证明存在前诉未发现的损害。尽管上述规定中“未被涵盖的诉讼请求”和“未发现的损害”的条件要求能够最大限度地避免“两诉”中上述民事责任的重复承担，但不容忽视的是《试行规定》所规定的“修复生态环境”并非《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）所列举的典型民事责任承担方式。而从责任目的视角来看，“修复生态环境”与《民法典》中的“恢复原状”较为相似。对于这两种责任之间的关系，学界有差异明显的观点。有人认为，“恢复原状”修补的是物的经济价值，目的在于使受损的物恢复原貌，而“修复生态环境”注重的是物的生态价值，目的在于使受损的生态功能得以恢复史玉成：《生态环境损害赔偿制度的学理反思与法律建构》，《中州学刊》，2019年第10期。。也有人认为，相较于“修复生态环境”，“恢复原状”是一个含义更为宽泛的概念，因为它不仅包含了物的经济价值的修补（即物的样貌的恢复），亦包含了物的使用价值的回归（即物的功能的恢复）周勇飞：《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的界分：功能主义的视角》，《湖南师范大学社会科学学报》，2020年第5期。，也就是说作为民事责任的“修复生态环境”是“恢复原状”的子集。理论上的争议同样有可能反映在司法实践当中。如果法院持第一种观点，就有可能在生态环境损害赔偿诉讼中判决污染者承担“修复生态环境”责任，而同时在环境民事公益诉讼中判决污染者承担“恢复原状”责任。用第二种观点来看这无疑增加了污染者的责任负担。除此之外，污染者的责任加重风险还体现为“两诉”分别进行可能会带来污染者诉讼费、律师费、调查费、鉴定评估费等费用的重复支付。最高人民法院指导案例130号即“重庆市废水处理致污案”就出现了这种情况。要求污染者就同一生态损害行为重复支付诉讼相关费用无疑额外增加了污染者的负担。

（二）行政机关的环境监管责任弱化风险

在国家权力体系中，立法、行政、司法三权由于功能与特性的不同，相互分工，各司其职，彼此之间不应越俎代庖。立法权具有前瞻性，主要为国家治理提供法律基础和政策引导；行政权具有执行性，主动落实各项法律制度，进行直接的社会治理；司法权具有谦抑性，当法律实施环节出现问题与纠纷时，应当事人请求出面定分止争。因此，三权在国家治理中的出场顺序一般应为先立法，再行政，后司法。同时由于现代行政的强势性，行政权一向被视为公共利益的主要代表。具体到生态环境治理领域，行政机关尤其是环境行政主管部门不但具有人、财、物、技等方面的优势，更有国家强制力为环境执法提供保障，理应主动承担起环境保护的法定职责；只有当行政执法手段被污染者质疑或环境损害赔偿标准争议较大时才有司法权介入的现实需要李兴宇：《生态环境损害赔偿诉讼的类型重塑：以所有权与监管权的区分为视角》，《行政法学研究》，2021年第2期。。然而，生态环境损害赔偿诉讼的实施，使得在生态损害事件的处理上出现了两种功能重叠、程序并行的法律机制王明远：《论我国环境公益诉讼的发展方向：基于行政权与司法权关系的理论分析》，《中国法学》，2016年第1期。，即行政主导机制和司法主导机制。这样的制度设计实际上改变了传统环境治理“先行政后司法”的程序格局，表现为当生态损害事件发生时行政机关由过去必须履行法定职责的义务主体变成了具有选择权的权利主体，当其选择司法主导模式解决生态问题时，人民法院就成为主导案件进程的“主角”，而行政机关沦为启动诉讼、配合法院进行调查的“配角”。这就导致大量环境行政执法资源被闲置或浪费，而本已有限的司法资源被进一步挤压，使得环境治理主体的角色分工出现错位梅宏，胡勇：《论行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的正当性与可行性》，《重庆大学学报》（社会科学版），2017年第5期。。在现实中对行政机关而言，由于履行环境保护职责并非其启动生态环境损害赔偿诉讼的法定前置条件，使得行政机关怠于行使相关职权，而将维护生态环境利益的责任转嫁于人民法院成为可能。例如，尽管根据《中华人民共和国水污染防治法》第85条的规定，环境执法部门有一系列救济生态的行政措施，如责令污染者限期采取治理举措，消除污染或代履行，但在前文提到的“重庆市废水处理致污案”中，环境执法部门并未采取相关措施，而由重庆市人民政府直接提起生态损害赔偿诉讼。

（三）检察机关的法律监督责任受阻风险

检察机关作为法律监督机关在环境治理中也不能置身事外。在与生态环境相关的三大诉讼中，法律明确规定检察机关可以参与其中两类就是证明。在环境民事公益诉讼中，检察机关是第二顺位的起诉主体，具有补位责任，只有在没有法律规定的机关和组织或法律规定的机关和组织不起诉的情况下，检察机关才可就生态破坏行为提起诉讼。而在环境行政公益诉讼中，检察机关是唯一的起诉主体，按照我国行政诉讼法的规定，当检察机关在履职的过程中发现行政机关怠于或违法行使生态环境保护职责的，可先行启动诉前程序（提出检察建议）督促其依法履职，诉前程序未达效果的可直接提起诉讼，这就意味此种诉讼的起诉资格由检察机关独占。而在生态环境损害赔偿诉讼中，检察机关则完全丧失了起诉主体的地位。这意味着在此种新型环境诉讼中，检察机关公益代表人的身份退居幕后，而主要回归至法律监督者的角色。由于行政机关是环境保护的主要责任主体，检察机关应以行政机关为其主要监督对象，而监督的主要方式就是行政公益诉讼。但是启动行政公益诉讼必须以检察机关发现环境执法部门违法行使环境监管职权为前提，显然生态环境损害赔偿诉讼的实施增加了检察机关对相关行政行为违法性判断的难度。有学者提出，行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼是行政机关职权在司法领域的延伸，认为行政机关在启动磋商程序或提起生态环境损害赔偿诉讼后就意味着其已经履职，检察机关无权再提起诉讼王树义，李华琪：《论我国生态环境损害赔偿诉讼》，《学习与实践》，2018年第11期。。事实上，伴随着这种新型环境诉讼制度的实施，行政机关的环境监管职责的履行方式被人为分割成了环境执法和生态环境损害赔偿诉讼两块内容。根据前文分析，在现有的法律框架之内二者是并列关系而非前后关系。上述将启动磋商或诉讼程序视为履行职责的观点犯了以偏概全的错误，容易使现实中业已存在的行政机关在执法环节怠于行使环境监管职权却将之转嫁于法院的情况披上合法的外衣，使之逃避检察机关的监督，亦增加了检察机关的法律监督责任被阻碍的风险。

（四）环保组织的公益起诉责任闲置风险

生态环境具有典型的公共性，任何身处其中的机关、组织和个人都有责任和义务对其进行保护。前述行政机关和检察机关代表了官方的环境治理力量，而在民间环保组织当仁不让具有保护环境的责任。正因如此，《中华人民共和国民事诉讼法》将社会组织列为民事公益诉讼的第一顺位起诉主体之一。然而在司法实践中，由于环保组织独立性差、资金短缺、人员不足、技术能力有限等原因导致其提起环境民事公益诉讼的意愿并不强烈。在此种背景之下，《试行规定》中关于前文已述及的“两诉”关系的规定对本已疲软的环保组织而言无疑是雪上加霜。首先，在“两诉”被法院同时受理的情况下，生态环境损害赔偿诉讼的绝对优先性会导致环保组织的诉权部分或全部丧失。具体而言，一方面，生态环境损害赔偿诉讼设置有前置磋商程序，如果行政机关与污染者在磋商程序中达成协议并经司法确认，这种协议便具有强制执行和一事不再理的效力，可成为生态损害责任方在后续民事公益诉讼审理过程中抗辩环保组织的有效理由，致使其涉协议部分诉权丧失王莉，许微：《生态环境损害赔偿磅礴商制度法律属性的再识别：以协商行政理论为视角》，《河南财经政法大学学报》，2023年第1期。；另一方面，如果“两诉”的诉讼请求并无实质差别，就会因“诉讼目的已经实现”而导致环境民事公益诉讼由“中止”而直接转为“终止”，环保组织的诉权被完全替代。其次，在“两诉”未被法院同时受理的情况下，如果生态环境损害赔偿诉讼已被法院先行审理结束，环保组织没有新的理由而向法院提起环境民事公益诉讼，则可能因诉讼请求重合等原因直接丧失起诉的权利潘牧天：《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的诉权冲突与有效衔接》，《法学论坛》，2020年第6期。。总之，《试行规定》所确定的“两诉”关系模式势必会降低环境民事公益诉讼适格原告的获得感，从而打击法定社会组织提起环境民事公益诉讼的积极性吴如巧，李静玥：《论环境领域生态损害赔偿与民事公益“两诉”的重塑》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2023年第8期。，环保组织的起诉责任处于闲置风险之中。

上述责任风险若不能得到有效规避必将恶性循环，最终将损及生态环境损害赔偿诉讼本身：污染者为了避免承担加重的法律责任，极有可能以增加税收和就业机会等理由主动游说行政机关，而行政机关出于经济发展和维稳等因素的考虑也有可能与污染者达成默契，启动诉讼的动机被削弱，行政不作为的概率增大；当来自外部的监督压力陡增时行政机关启动诉前磋商程序以证明自己履职；检察机关以行政公益诉讼的方式对行政机关的监督路径伴随着磋商程序的启动而被阻塞；环保组织能力有限并不意味着其对环境公益毫无热情，因此诉权闲置的事实必然使其对生态环境损害赔偿诉讼持排斥态度。综合这些因素，生态环境损害赔偿诉讼实施效果不佳也是可以预知的事情。要扭转这种局面，有必要对上述责任风险产生的原因进行分析，进而寻找规避的路径。

二、生态环境损害赔偿诉讼中责任风险产生的原因

回顾上述责任风险不难发现，生态环境损害赔偿诉讼并未与有行政机关、检察机关及环保组织参与的各类现行环保制度形成合力，这是制度衔接出现了问题。这恐怕与制度设计者将生态环境损害赔偿诉讼定性为私益诉讼不无关联。

笔者之所以认为官方将生态环境损害赔偿诉讼定性为私益诉讼，是因为：首先，《改革方案》将具有起诉资格的行政机关认定为辖区内生态环境损害赔偿权利人。这里使用的概念是“权利人”，而非“权力人”，显示的是国家欲将这些行使索赔权的地方政府视为与环境损害者平等的主体。其次，最高人民法院在助推生态文明建设的相关文件中直接明确生态环境损害赔偿诉讼的请求权基础为国家自然资源所有权。所有权是私权利类型之一，请求权亦是一个私法概念。这种索赔先找请求权基础的做法体现的是一种民事思维范式，与公法领域行为之前先寻法律依据的思维范式有明显的不同。再次，前文已经述及的《试行规定》中关于生态损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼的规定，也是基于私益诉讼的原告与诉讼标的有直接利害关系而公益诉讼起诉人与诉讼标的无直接利害关系的认知占善刚，陈哲：《〈民法典〉实施背景下生态环境损害赔偿诉讼定位研究》，《干旱区资源与环境》，2021年第3期。。

将生态环境损害赔偿诉讼定性为私益诉讼会导致行政权力的任性，原因在于其只注重损害填补而忽视对行政权力的监督。私益诉讼是特定主体（公民、法人或其他组织）认为自己的利益受到侵害或与他人发生争议而向法院提起的以救济自己合法权益为目的的诉讼。私益诉讼具有两个重要特征：一是争议双方的法律地位是平等的，二是以私人利益填补为目标。于是，生态环境损害赔偿诉讼被官方认定为私益诉讼就意味着，为解决生态环境损害无人索赔的问题硬生生地将原本具有环境监管职责的强势的行政机关降格为与污染者法律地位平等的索赔人。虽然实行生态环境损害赔偿诉讼并不意味着让行政机关放弃环境监管职责，但前述责任风险已经证明行政机关成为索赔人后其对待环境监管职责的态度愈发任性。

这种任性实际是对环境治理行政资源的一种浪费，因为环境行政执法比生态环境损害赔偿诉讼更能在环境治理方面取得实效。首先，从权力出场顺序来看，行政权本应排在司法权之前。在环境公益实现方面，行政机关本身就有不可推卸的责任。就职权划分来看，是环境主管部门而非人民法院负有环境监管的职责。从国际惯例来看，只有在环境执法机关怠于行使保护国家利益的职责或者其保护国家利益的行为不足以恢复生态环境的服务功能时，司法机关才有出场的必要。例如，美国和德国均将环境行政执法置于环境公益诉讼之前肖建国：《利益交错中的环境公益诉讼原理》，《中国人民大学学报》，2016年第2期。。其次，环境行政执法的法律依据更加充分，执法方式更加多元化。从制度依据的层面来看，我国环境行政执法的依据有《环境保护法》《海洋环境保护法》《森林法》《水污染防治法》等，效力层级较高，涉及领域广泛，内容设置科学；而生态环境损害赔偿诉讼的依据目前主要是前文提及的政策性文件和司法解释，权威性与科学性都有待提高。就环境治理方式而言，行政执法包括“事先之规划与预防、行为管制与诱导、环境危险可能性与具体危险发生之应变与处理措施之规范”陈慈阳：《环境法总论》，台湾元照出版公司，2011年，第175页。，而生态环境损害赔偿诉讼只是对已发生损害的救济，无预防与处置能力。再次，生态环境损害赔偿诉讼欲实现之目标在很大程度上可由行政执法实现。与法院相比，环境行政主管机关在人员编制、资金支持、技术能力等方面具有巨大优势，其环境治理的专业性更高，其所能调动的资源即便不能完全应对生态环境损害的修复与赔偿工作也能在很大程度上实现。

越任性的权力越需要监督。很显然，国家将生态环境损害赔偿诉讼定性为私益诉讼，使之成为与环境行政执法并行的一套制度机制，非但没有促使行政权力的规范行使，反而增加了其任性程度，这种任性不是环境行政执法权的滥用而是怠用，这不能不引起人们的反思。

上述观点并非要指责生态环境损害赔偿诉讼一无是处，也无意证明行政权力在环境治理方面完美无瑕。因为在“损害担责”方面生态环境损害赔偿诉讼确实解决了行政机关长期没有解决的问题，而在治理效能方面环境行政执法确有生态环境损害赔偿诉讼所不具备的先天优势。环境治理是一项系统性工程，需要各个治理主体形成合力，亦需要各种治理制度完美衔接。前文关于责任风险的分析恰恰反映出各环境治理主体没有形成合力，原因就在于生态环境损害赔偿诉讼与国家现存的其他各种环境治理制度（包括环境执法及公益诉讼等）属性不同。前者被认定为私益属性的诉讼，而后者是公益属性的制度。属性不同，自然影响衔接的效果。因此，规避前文述及之责任风险的宏观思路为：围绕行政机关在环境治理中主导性地位的回归及其权力的规范行使，在理论层面进一步阐明生态环境损害赔偿诉讼之性质，并以此为基础探究现有环境治理制度的衔接机制和风险的规避之道。

三、生态环境损害赔偿诉讼性质之阐明

关于此种新生的以环境修复为主要目标的诉讼制度之性质，除了前文已经述及的私益属性之外，学界还有几种学说值得评析、对比、反思、借鉴。

“混合诉讼说”认为，私益或公益并不能涵盖生态环境损害赔偿诉讼之性质，其实质为一种公私交织的特殊诉讼类型宋丽容：《生态环境损害赔偿与社会组织公益诉讼之衔接》，《国家环境干部管理学院学报》，2018年第5期。。该学说试图以中庸之道破解此种新型诉讼的性质难题，然而非但没有阐明该诉讼的核心特质，反而使得其性质愈发模糊，徒增人们的认知难度李浩：《生态损害赔偿诉讼的本质及相关问题研究》，《行政法学研究》，2019年第4期。。

“国益诉讼说”较之“混合诉讼说”有更大的影响力。该说在对利益细分的基础上一改学界将诉讼只分为私益诉讼和公益诉讼的传统认知，提出了国益诉讼的概念，认为国益诉讼是保护基于公益信托而由国家代表的不特定多数人利益的诉讼。它与私益诉讼的区别在于它保护多数人的利益而非特定个人和群体的利益；它与公益诉讼的区别在于它所保护的不特定多数人利益有明确的代表者和监督者——国家（或政府）。生态环境损害赔偿诉讼之所以被称为国益诉讼，是因为基于自然资源的国家所有权政府可以国家名义要求恢复所有权的圆满状态肖建国：《利益交错中的环境公益诉讼原理》，《中国人民大学学报》，2016年第2期。。

“国益诉讼说”虽然能够较好地解释生态环境损害赔偿诉讼与其诉权基础的关系，并有利于澄清其与公益诉讼的边界，但其问题也是显而易见的：第一，该说只能解释如何救济生态环境损害中的经济价值，却无法解释如何救济其中的生态价值。《改革方案》在对“生态环境损害”的界定中强调相关要素的“生态系统功能退化”其实意味着生态环境损害赔偿诉讼对生态价值的关注要大于对经济价值的关注。然而按照“国益诉讼说”对国家利益的界定，它只能保护那部分能被国家所代表的不特定多数人的利益，这部分利益就是作为国家自然资源所有权客体的财产权，显然这是一种经济价值。与经济价值不同，自然资源所具有的生态价值在于为民众提供美好的生态环境，对美好生态环境的享受不能归国家所有，亦不能由国家代表。显然“国益诉讼”在对自然资源生态价值的保障方面略显力不从心。第二，该说对“国家利益”的强调容易造成生态环境损害赔偿诉讼受案范围的缩减。根据我国宪法规定，自然资源并非全归国有，还有一部分自然资源归集体所有。“国益诉讼”保障国家利益，其起诉依据是国有自然资源所有权，显然它无法为集体所有的自然资源提供保护。第三，该说所涉及的国家利益完全可在现有的民事诉讼制度框架内予以救济，其存在独立价值不大。国家自然资源所有权虽具有一定的公权属性，但其核心内容都由《民法典》加以规定，在结构上被置于“所有权的一般规定”之后，说明国家是将其视为“民事权利”的。因而由国家自然资源所有权所引发的各种纠纷，理应在民事相关制度的框架之内调适解决之，没有必要因自然资源国家所有权在主客体方面存在特殊性再创设新的法律制度，否则徒增立法成本李兴宇：《生态环境损害赔偿诉讼的类型重塑：以所有权与监管权的区分为视角》，《行政法学研究》，2021年第2期。。

比较之下，笔者比较赞同“公益诉讼说”，将生态环境损害赔偿诉讼视为一种特殊的环境民事公益诉讼。理由如下：第一，生态环境损害赔偿诉讼不是私益诉讼而是公益诉讼。诉讼性质之界分并非以请求权基础为标准，而是以诉讼利益之指向，即诉讼为谁的利益服务为标准。“私益诉讼说”将生态环境损害赔偿诉讼的目标设定为私益自然是说不通的。其实“国益诉讼说”中国家利益亦是公共利益，这可从证成国家利益的公共信托理论得到证明。公共信托理论是指全体公民是自然资源的所有权人却不便于直接管理和保护自然资源，因而将自然资源“所有权”委托给国家，由国家为了委托人（即全体公民）的利益行使受托人的所有权，公民作为自然资源这一信托财产的受益人享有受益权潘牧天：《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的诉权冲突与有效衔接》，《法学论坛》，2020年第6期。。在公共信托理论之下有两个所有权，一个是受托人的所有权，即国家所有权，另一个为受益人的所有权，即全体公民对自然资源的所有权。由于信托基于委托而成立，当国家不能对自然资源尽妥善管理之义务时，公民可以起诉之以救济自己基于受益人所有权所应享有的环境利益。所以在公共信托理论中，受托人所有权（即国家所有权）是为受益人所有权（即全体公民的所有权）服务的，生态环境损害赔偿诉讼当然是为公益目标服务的。第二，生态环境损害赔偿诉讼不是行政诉讼而是民事诉讼。这一点可从原、被告双方平等的法律地位中得以证明。根据《试行规定》，生态环境损害赔偿诉讼的原告是本具有环境监职责的行政机关，却不用行政处罚、行政强制等行政手段，反而以国家自然资源所有权人的身份求助于法院，被告却是私法上的“自然人、法人或者其他组织”。这种原告“自降身份”、被告严格使用民事主体相关概念的做法明显反映出生态环境损害赔偿诉讼的民事诉讼性质。另外，这种“官告民”的诉讼如果套用“民告官”行政诉讼制度将会进一步加剧官民双方在诉讼地位上的不对等，不符合诉讼平衡原理。第三，生态环境损害赔偿诉讼不是普通的民事公益诉讼而是一种特殊的民事公益诉讼。说其特殊，一方面是起诉主体特殊。生态环境损害赔偿诉讼的起诉主体既非普通民事公益诉讼中的“法律规定的机关和有关组织”，亦非具有补位责任的检察机关，而是行政机关。另一方面是适用范围特殊。普通环境民事公益诉讼的适用范围既涵盖填补性救济（有生态环境实际损害的发生），也包括预防性救济（生态环境有受到破坏的风险而尚无实际损害发生）程多威、王灿发：《论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接》，《环境保护》，2016年第2期。；而生态环境损害赔偿诉讼仅适用于填补性救济，即生态环境的实际损害已经发生且损害的程度较大或发生在特定环保区域具有严重的后果周勇飞：《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的界分：功能主义的视角》，《湖南师范大学社会科学学报》，2020年第5期。。再有就是诉讼程序特殊。生态环境损害赔偿诉讼在起诉之前有法定的磋商的程序，而此种程序并未被设置在普通的环境民事公益诉讼之中。

四、环境治理新双轨制与生态环境损害赔偿诉讼风险规避

在我国生态环境损害赔偿诉讼制度建立之前，环境治理主要包括“行政机关—环境执法”、“环保组织（或检察机关补位）—环境民事公益诉讼”和“检察机关—环境行政公益诉讼”三种机制。虽然尚无法解决重大生态环境损害无人担责的问题，但这三种机制分工明确，衔接良好。“行政机关—环境执法”机制主要追究污染者的行政责任，“环保组织—环境民事公益诉讼”机制主要追究污染者的民事责任，“检察机关—环境行政公益诉讼”机制主要追究违法行政的环境执法部门的行政责任。同时，检察机关由于能够补位提起民事公益诉讼，亦可通过“公告”制度对“环保组织—环境民事公益诉讼”形成间接监督。通过检察机关的衔接，这时的环境治理其实呈现为一种“双轨制”，即“检察机关—行政机关—环境执法”和“环保组织—检察机关—环境民事公益诉讼”并行的两大机制（虚线表示检察机关与相关主体之间关系并非必然，有监督或补位需要时，虚线才可转换为实线）。

生态环境损害赔偿诉讼实施并被定性为私益诉讼后，环境治理领域并行存在“行政机关—环境执法┈生态环境损害赔偿诉讼”（虚线表示环境执法与生态环境损害赔偿诉讼并不具有必然联系，而环境执法后是否提起生态环境损害赔偿诉讼的决定权在行政机关自身）、“行政机关—生态环境损害赔偿诉讼”、“环保组织—环境民事公益诉讼”、“检察机关—环境行政公益诉讼”四大机制。其中，由于“行政机关—生态环境损害赔偿诉讼”、“环保组织—环境民事公益诉讼”的并行导致了污染者法律责任加重的风险（责任形式的重复累加）和环保组织起诉责任被挤压的风险（生态环境损害赔偿诉讼的优先性导致环保组织的诉权被挤压）；由于“行政机关—生态环境损害赔偿诉讼”、“行政机关—环境执法”的并行导致了行政机关环境执法责任的规避风险（行政机关可通过启动生态环境损害赔偿诉讼规避其环境执法责任）和检察机关法律监督责任被阻碍风险（且不论行政机关是否真正起诉只要其启动磋商程序即证明履责，致使检察机关以公益诉讼监督行政机关的理由被阻却）。可见，所有责任风险的出现关键还是“行政机关—生态环境损害赔偿诉讼”机制的加入打破了原有环境治理机制的衔接与平衡。

针对上述问题，承认生态环境损害赔偿诉讼的公益属性有利于在回归传统的基础上重构环境治理的衔接机制。笔者将其称为环境治理的“新双轨制”，即“检察机关┈行政机关—环境执法┈环境民事公益诉讼（广义）广义的环境民事公益诉讼是将生态环境损害赔偿诉讼纳入其中环境民事公益诉讼，它包括狭义的环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼。”和“公益组织┈检察机关—环境民事公益诉讼（狭义）狭义的环境民事公益诉讼是法律规定的机关和有关组织提起的损害程度较轻，危害波及面较窄，事实较为清晰的环境民事公益诉讼。它是与生态环境损坏赔偿诉并列的环境民事公益诉讼，其与生态环境损害赔偿诉讼的区别一在提起主体方面，二在启动标准方面。”并行的机制。具体机制解读如下：

（一）“检察机关┈行政机关—环境执法┈环境民事公益诉讼（广义）”机制

行政机关是环境治理的首要责任主体。当环境问题发生或有发生的重大风险时，行政机关应依法进行调查，当调查结论认为生态环境无修复或赔偿之必要时，应通过行政处罚、行政强制等行政处理手段制止环境污染行为并对污染者科以行政法律责任。调查结论认为生态环境需要修复或赔偿的，行政机关应当依法启动诉前磋商程序，磋商未达成协议的，依环境公益受损程度不同分别提起生态环境损害赔偿诉讼或普通的环境民事公益诉讼（即狭义的环境民事公益诉讼）。当生态环境损害程度严重、危害波及面较广、情况较为复杂时，行政机关应当依法提起生态环境损害赔偿诉讼；当生态环境损害程度较轻、危害波及面较窄、事实较为清晰时，行政机关应当依法提起普通的环境民事公益诉讼。

当环境问题发生或有发生的重大风险而有法定职权的行政机关违法行使职权或不作为时，检察机关以检察建议督促环境行政执法机关依法履行环境治理职责。行政机关依检察建议整改的，依法进入上述“行政机关—环境执法┈环境民事公益诉讼（广义）”环境执法程序；行政机关未按检察建议行使环境治理职权的，检察机关依法提起行政公益诉讼，追究行政机关行政法律责任的同时，迫使其依判决进入“行政机关—环境执法┈环境民事公益诉讼（广义）”环境执法程序。

（二）“环保组织┈检察机关—环境民事公益诉讼（狭义）”机制

当环保组织发现了行政机关未发现的“生态环境损害程度较轻，危害波及面较窄，事实较为清晰”的环境事件时，应依法提起普通的环境民事公益诉讼。当检察机关自己发现此种轻微环境事件，应当先行公告，在公告后仍无环保组织起诉的情况可自行提起环境民事公益诉讼。

当环保组织发现了行政机关未发现的“生态环境损害程度严重，危害波及面较广，情况较为复杂”的环境事件时，出于环境救济成功率的考虑，不再赋予其提起民事公益诉讼的权利而只要求其向检察机关检举揭发，由检察机关依法启动行政公益程序督促环境行政执法机关履职。当检察机关自己发现此种严重环境事件时则直接启动行政公益程序督促环境行政执法机关履职。

“新双轨制”在向传统回归的基础上有效衔接了现实中已经存在的各种环境治理制度，可以规避前文述及的各种责任风险。

第一，对行政机关而言，环境执法与启动生态环境损害赔偿诉讼不再是平行的两套机制，实现了环境执法与环境民事公益诉讼（含生态环境损害赔偿诉讼）的有效衔接。按照“新双轨制”的设计，环境执法成为行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序，生态环境损害赔偿诉讼就是环境行政执法过程的延续王斐：《环境法典编纂中生态环境损害赔偿诉讼制度的定位与融入》，《北方法学》，2023年第3期。。当行政机关具备提起普通环境民事公益诉讼资格时，环境执法和磋商也成为其起诉的前提。这样一方面凸显了行政机关的环境执法在环境治理中的主导性作用，使其无法直接提起生态环境损害赔偿诉讼以规避执法责任；另一方面使检察机关通过行政公益诉讼对行政机关的监督聚焦于行政机关的环境执法过程，避免了行政机关借生态环境损害赔偿诉讼逃避监督的可能，检察机关的法律监督落到实处。

第二，重构了我国的环境民事公益诉讼制度，使得生态环境损害赔偿诉讼与普通的环境民事公益诉讼实现有效衔接。从诉讼主体的角度而言，行政机关亦应成为环境民事公益诉讼的起诉主体。在我国传统的司法实践中，环境民事公益诉讼多由环保组织和检察机关提起，这主要是依据《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》两大司法解释。但行政机关能够提起环境民事公益诉讼却有效力层级更高的《民事诉讼法》和《环境保护法》的明确授权，没有制度障碍。这样一来，我国环境民事公益诉讼的起诉主体就在过去环保组织及检察机关的基础上增加了行政机关，进而使得我国的环境民事公益诉讼所涵盖的范围更加丰富。其中，行政机关提起的环境民事公益诉讼又包括生态环境损害赔偿诉讼（针对生态环境损害程度严重、危害波及面较广、情况较为复杂的环境事件）和狭义的环境民事公益诉讼（针对生态环境损害程度较轻、危害波及面较窄、事实较为清晰的环境事件）；而环保组织或检察院只能提起狭义的环境民事公益诉讼，即只能针对轻微的环境损害事件提起诉讼。生态环境损害赔偿诉讼和狭义的环境民事公益诉讼由于起诉主体可统一于行政机关，生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼的优势消失，行政机关既提起此诉讼又提起彼诉讼的可能性被降低为零，污染者责任重复承担和诉讼费用重复支付的风险被大大降低。另外，由于行政机关和环保组织提起环境民事公益诉讼的情形和条件被严格区分，环保组织环保责任被挤压的风险也降低。同时，对行政机关而言，由于磋商程序从某一类诉讼的专属程序转变为其启动所有环境诉讼的前置通用程序，这就意味行政机关面对环境民事公益诉讼不能再置身事外且必须增强其面对环境损害事件在两种诉讼中“二者选其一”的本领。为了达到一个机关提起一个诉讼实现原有两个诉讼目标的预期，在规则上进一步融合“两诉”相关规定成为必要，例如在责任形式上摒弃“恢复原状”，统一为“修复生态环境”的责任方式等。

第三，环保组织遇不属于自己起诉范围的环境事件向检察机关举报的制度设计使得环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的衔接也成为可能。之前由于分别由不同的诉讼法进行规定，理论和现实中都很少探讨环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼衔接的问题。但由于环境治理需各方主体积极参与，各项制度形成合力，所以“新双轨制”在明确环保组织起诉范围的同时强调了其余不属于其起诉范围的环境事件向检察机关举报的责任，这样一来就可形成“环保组织举报—检察机关启动行政公益诉讼程序—行政机关环境执法——环境民事公益诉讼”的制度衔接，既明确了各方职责调动了各方积极性，又避免了职责冲突带来的各种责任风险。

总而言之，生态环境损害赔偿诉讼带来的各种责任风险都是其与旧的环保制度衔接不畅导致的。要规避这些风险就需从制度衔接不畅的原因出发寻找破解衔接不畅问题的着力点，并以此为基础全面梳理重构现有的相关制度规则，以形成新旧制度的治理合力。

The New Dual-track System of Environmental Governance from the Perspective of Risk Aversion in Ecological and Environmental Damage Canpensation Litigation

Zhang Zhanjie

（Henan Normal University，Xinxiang 453007，China）

Abstract：

The implementation of ecological environmental damage compensation litigation， while enforcing the “liability for harm” principle， brings about a series of liability risks， including increased responsibility for polluters， weakening of the responsibilities of administrative agencies， hindered supervision by prosecutorial organs， and futility of litigation rights of environmental protection organizations. The root cause lies in the excessive focus of the institutional designers on the private interest attributes of ecological environmental damage compensation litigation. In fact， the essential attribute of ecological environmental damage compensation litigation is its public interest nature. Centered on the return to the public interest attributes of ecological environmental damage compensation litigation， this study proposes the construction of a “new dual-track system” of environmental governance， where “prosecutorial organs—administrative organs—environmental law enforcement—environmental civil public interest litigation （broad）” and “public interest organizations—prosecutorial organs—environmental civil public interest litigation （narrow）” operate concurrently. This approach facilitates effective alignment between environmental law enforcement and broad environmental civil public interest litigation， ecological environmental damage compensation litigation and narrow environmental civil public interest litigation， as well as seamless integration between environmental civil public interest litigation and environmental administrative public interest litigation， thereby effectively mitigating various liability risks in the implementation of ecological environmental damage compensation litigation.

Key words：environmental governance;ecological environmental damage compensation litigation;risk aversion；new dual-track system［责任编校" 张家鹿］