“三权分置”下宅基地流转增值收益分配的制度构造

摘要：研究目的：针对“三权分置”下宅基地流转及经营性利用产生的土地增值收益，分析收益分配的理论依据及制度构造。研究方法：实证分析法和规范分析法。研究结果：在宅基地入市环节，农户依据宅基地使用权收益权能取得流转增值收益，农民集体依据集体所有权之收益权能参与收益分配；集体为成员提供共享利益构成其分配收益的合理边界。基于基础设施投入、产权交易服务以及再分配公平，政府应当通过税收方式参与二次分配。研究结论：为了保障集体和成员对宅基地流转增值收益的公平分配，立法应对集体分配收益的最低比例、用途、资金监管做出规定，同时赋予农村集体经济组织自治决议空间。宅基地入市环节应由农户缴纳所得税，再流转环节应当由转出方缴纳土地增值税，入市和再流转环节宅基地流入方均应缴纳契税。

关键词：宅基地“三权分置”；宅基地流转；增值收益分配

中图分类号：D922.3 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）06-0050-08

基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“要素市场化配置改革导向下宅基地使用权流转的理论证成与制度构造研究”（22YJA820011）。

随着宅基地“三权分置”改革试点深入推进，宅基地流转以及经营性利用带来的土地增值收益如何分配引发广泛关注。宅基地流转增值收益产生于宅基地流转入市及再流转环节，以交易价格形式体现，既包括宅基地作为住宅用地流转形成的收益，也可能包括流转后宅基地经营性利用产生的收益。因宅基地取得无偿性和开发环节几乎零成本，在宅基地入市环节，农户以出租、转让、入股等形式流转宅基地，所取得的收益本身就是宅基地流转增值收益[1]。由此引发的问题是，宅基地流转增值收益是否应由农户全部取得？还是应当归农民集体所有，抑或是在集体和成员之间分配？政府是否可以以及如何参与收益分配？

构建兼顾国家、集体和成员的收益分配制度，关涉广大农民的切身利益和农村社会经济的稳定发展。对此，国家政策文件提出：“创新宅基地收益取得和使用方式，探索让农民长期分享土地增值收益的有效途径” “建立健全宅基地流转、退出、经营等收益主要由农民获得的保障机制”①。部分改革试点对宅基地流转所得收益的分配作出规定②，大多明确集体和成员参与收益分配并由成员获得大部分收益，但分配基数、分配形式、分配比例、集体收益用途等规定不一；少数试点提及政府参与分配，但除个别规定③较具有可操作性外，其他基本表达为“按税法规定上缴国家”④。由此可见，地方试点对于集体和成员之间的收益分配关系，以及政府参与收益分配的理据和形式等，仍然存在分歧。

宅基地流转增值收益分配问题也逐渐引发学界关注[2]。部分学者对“三权分置”下农民集体、集体成员和政府参与宅基地流转增值收益分配展开研究，但对各方参与分配的理据尚存争议，表现为农民集体分配收益基于集体所有权之收益和管理权能还是基于地租理论，集体成员分配收益是基于宅基地使用权收益权能抑或是土地发展权，政府参与分配是基于地租理论、土地发展权还是管理权理论等，在具体制度构建方面也存在一些差异[1，3]；也有学者将宅基地收益分配置于宅基地改革整体语境下加以研究，提出构建“用途—权能—区位”三位一体的规范体系[4]；也有学者基于宅基地价值损失，对宅基地退出、整理过程中产生收益的分配比例进行测算[5-6]。总体而言，既有研究立足宅基地制度改革实践，对于宅基地流转讨论语境和增值收益范围认识不一，且从收益来源、地租理论、权利、公平正义等不同维度展开[7]，进而对分配理据、分配形式和具体制度建构形成不同观点。

从收益分配的一般理论出发，宅基地流转增值收益初次分配体现按生产要素分配的规则，社会主体支付对价并占有、使用宅基地，农民集体和农户作为宅基地权利主体参与对价（收益）分配，初次分配主要关涉集体和农户的分配权利及其相互关系；再分配需要发挥政府的收益分配调节和公共物品供给作用，重在解决政府参与分配的方式、形式和层级等问题。为此，本文聚焦农户获得宅基地流转增值收益之后的收益分配阶段，对农民集体、集体成员和政府参与分配的理论依据进行阐释，进而结合地方试点探索经验，提出兼顾国家、集体和成员的收益分配制度方案。

1 农民集体和集体成员分享宅基地流转增值收益

1.1 农民集体和集体成员分享宅基地流转收益

农民集体和集体成员以及集体土地所有权和宅基地使用权的关系是解释宅基地流转收益分配问题的逻辑起点。从农民集体和集体成员的关系来看，集体土地所有制是一定范围内的农村社区成员在不可分割地共同占有集体土地的基础上实现个人利益的公有制形式[8]。集体所有的权利主体是本集体成员组成的成员集体。集体成员通过行使集体土地所有权所实现的利益，既包括集体为成员提供的共享利益，也包括成员分享利益。集体成员共享利益呈现成员内部的公益性，集体成员分享利益体现成员个人的私益性[9]。收益权是集体土地所有权的重要权能，农民集体作为宅基地所有权主体，基于维护集体公有和实现集体成员共享利益的需要，应当参与宅基地流转收益分配。集体成员作为宅基地使用权人，理应有权分享宅基地流转收益。

从集体土地所有权和宅基地使用权的关系及其演进来看，在宅基地“两权分离”阶段，宅基地使用权可以随农房出租，但转让限于本集体成员之间，抵押受到严格限制，处分和收益权能受到严格限制。按照现行法规定，宅基地使用权并无收益和处分权能①。但是，宅基地“社会保障功能弱化和经济价值凸显”[10]，农民宅基地财产权利缺失，难以通过市场化交易方式公平参与分享社会经济发展成果，而且否认宅基地的资源要素属性，也不利于闲置宅基地的盘活利用，坚持宅基地使用权单一保障功能的制度设计面临现实困境。自宅基地“三权分置”改革政策推行以来，“赋权”成为宅基地制度试点改革的基调[11]。宅基地使用权确权登记工作持续推进②，政策文件强调“保障农户宅基地用益物权”“增加农民财产性收入”，《土地管理法》规定集体成员可以盘活利用闲置宅基地，采取自营、出租、入股、合作等方式，将宅基地用于符合政策规定的农村产业③。这表明宅基地衍生的财产价值已蕴含于宅基地使用权的权利保护范围之内。赋予宅基地使用权收益权能以及转让、抵押等处分权能，成为完善宅基地制度的基本方向[12]。在此背景下，农户作为宅基地流转交易相对人直接获得流转收益。

有学者认为，农民集体在向集体成员分配宅基地以创设宅基地使用权之时，并未让渡处分和收益权能，宅基地使用权赋权流转相当于宅基地私有化，侵害集体宅基地收益权[13]。对此，笔者认为，结合地方试点做法来看，集体成员流转宅基地并获得收益，相当于“将一定期限的宅基地使用权交回集体后，通过分配受让人向集体缴纳的宅基地使用费而获得补偿” [14]，是集体成员享有的宅基地资格利益由实物形态向货币形态的转化。

农户流转宅基地并获得收益，超越了宅基地初始取得的福利性和保障性特征。因此，类比划拨国有土地建设用地使用权转让情境下土地使用权人补缴土地出让金，流转宅基地的农户需要向集体缴纳宅基地收益金，从无偿占用变为有偿使用宅基地，以补足宅基地使用权的收益权能，同时保障集体收益权的实现。从改革试点实践来看，大多明确集体分配收益的比例，在流转环节以收益（调节）金等形式实现集体收益①。

1.2 农民集体和集体成员分享宅基地经营性利用增值收益

对宅基地经营性利用增值收益的归属及分配，学界大多从土地发展权，即改变土地利用现状并获得收益的权利归属的理论视角加以考察，形成“涨价归公”和“涨价归私（集体所有）”两种观点。前者认为，土地发展权的内核是规划和用途管制，属于国家公权力，由此决定国家应当参与土地增值收益一次分配，并基于社会公平的需要在二次分配中提高集体和农民的收益水平。后者则主张土地发展权是土地所有权的权利内容，集体和农户应当基于集体土地所有权直接参与一次分配，政府则通过税收方式在二次分配中取得收益[15]。“涨价归公”论强调土地增值的自然增值属性和社会贡献，但其可能忽视集体所有权的集体私权性，放大了集体所有的公有面向。“涨价归私”肯定农民财产权利，但引发社会不公，偏离集体所有制的公有制性质[16]。这两种观点在最终分配结果上都走向“涨价公私兼顾”，但在土地发展权的来源归属和收益分配制度构建方面存在明显差异。

从权利（力）发展演进的一般规律来看，规划和用途管制是现代社会克服土地资源利用交叉外部性的制度工具，作为一项国家公权力，其产生晚于私人土地所有权。现代社会土地财产权是规划和用途管制之下土地上财产权利的集合[17]。规划和用途管制权力和土地财产权利虽然有密切联系，但是二者分属于公权力和私权利，不能因规划管制权产生于国家对土地利用的限制而认为土地发展权归国家所有，也不能因集体土地权利受到限制而否认其财产权利面向。土地发展权应归属于土地所有权主体，只不过其权利行使受到规划用途管制所代表的公共利益的限制而已。国家并非集体土地发展权的主体，而且，相对于国家垄断土地发展权，对集体和农民赋权更有利于农民权利保障，农地法律制度变迁亦依循“还权赋能”的基本路径。因此，集体土地发展权应当归属于农民集体。

农村土地集体所有不同于全民所有，其作为一定社区范围内的集体成员集体所有土地的权利形态，具有集体私权的权利属性。虽然农村土地集体所有先后服务于国家重工业发展和城镇化战略，体现出作为国家权力和国家政策的土地集体所有的公有面向，但从土地权利制度演进历程来看，其基本权利属性已然确立[18]。在集体土地制度改革过程中，集体成员从集体获得的土地使用权及所产生利益都直接与其个体财产权联系在一起。承包地“三权分置”入法，集体产权制度改革股权设置以成员股为主且股权权能不断完善，都是集体成员权利财产化的体现。

《土地管理法》第62条第6款规定已经赋予集体成员土地开发权②。“三权分置”下农户宅基地使用权处分和收益权能彰显，具有获得宅基地经营性利用收益的权能。社会主体对宅基地经营性利用的权利，源自于集体土地所有权和宅基地使用权中蕴含的土地发展权。因此，农民集体和集体成员可以在宅基地流转环节分享宅基地经营性利用增值收益。在集体收益实现路径层面，有学者提出应由社会主体缴纳土地调节金，以区别于农户向集体缴纳的土地收益金[1]。笔者认为，这两类集体收益性质不同，但社会主体向农户支付的交易对价通常已经包含经营性利用带来的宅基地价值增值，实践中二者无法精确区分。

需要说明的是，土地发展权归属于农民集体，证成了农民集体和集体成员参与分享宅基地经营性利用增值收益的正当性，避免过度强调集体所有的公有面向引致农民权益损害，但不能据此当然得出“涨价完全归私”的结论。宅基地集体所有同时也具备公有制内涵，对于宅基地增值中的自然增值部分，政府可以通过税收方式将其收归国有，以实现地利社会共享。

1.3 农民集体参与分配宅基地流转增值收益的目的范围

在“建立健全宅基地流转等收益主要由农民获得的保障机制”的政策背景下，需要确定集体参与收益分配的目的范围，以明确农民集体和集体成员分配宅基地流转增值收益的边界。基于集体土地所有权的集体私权性以及集体经济组织特别法人的公共性功能，集体应当为成员提供共享利益，这为集体参与收益分配划定了基本边界。集体有组织农村基础设施建设和为成员提供公共服务的义务①，且集体筹资可以弥补财政支农的不足，确有现实必要性②。在宅基地流转以及经营性利用的背景下，集体承担更多的公共服务职能，包括宅基地流转管理、村庄规划编制、村庄人居环境改造、基础设施完善等[19]。这些公共服务的提供需要集体参与收益分配筹集资金得以保障。

集体参与分配宅基地流转增值收益不同于集体收取宅基地有偿使用费，二者在性质和功能上存在明显差异。从试点实践来看，基于历史原因形成的“一户多宅”或者超面积使用宅基地，以及非本集体成员因继承或其他合法方式取得宅基地，应向集体缴纳宅基地有偿使用费；因参与集体内部竞价拍卖而取得环境资源禀赋较为优越的宅基地，应向集体缴纳竞价择位费。就集体公平居住保障成员居住权而言，前者属于个别集体成员占有、使用宅基地高于平均居住面积，或者集体外社会主体占有宅基地，超越了“量”的公平；后者属于个别集体成员竞争性取得极差地租较高的宅基地，超越了“质”的公平。因此，宅基地有偿使用费和竞价择位费均属于集体所有，应当用于保障集体成员公平享有宅基地资格利益。

2 政府参与宅基地流转增值收益分配的正当性分析

2.1 政府参与宅基地流转增值收益分配的现实基础

在促进乡村振兴、公共服务均等化等政策背景下，财政投入已经成为农村公共设施供给的主渠道。政府在改善村庄基础设施条件、提升人居环境水平等方面投入大量财政资金，优化了宅基地的自然条件和生产经营条件，提升宅基地价值，而宅基地价值增值最终转化为农民集体的宅基地财产利益，并随着宅基地流转实现价值显化。这为政府参与宅基地增值收益分配提供了基本事实依据。

以往宅基地盘活利用以政府主导为主要途径，地方政府通过“增减挂钩”推动宅基地整治、入市交易，获得高额土地增值收益，农民没有平等谈判话语权，存在宅基地强制退出和补偿标准偏低等问题[20]。随着宅基地“三权分置”政策深入推进，农户和社会主体就宅基地流转达成交易，推动政府回归服务者本位。从试点实践来看，地方政府为宅基地流转提供公共服务，包括组织编修村庄规划和乡村产业规划、宅基地使用权确权登记颁证、制定综合片区地价、搭建产权流转交易平台、制定流转规则、规范交易秩序等[21]。地方政府基于公共服务供给有权参与收益分配。

宅基地的经济价值及增值幅度因区位不同而呈现很大差异。相较于大多数农村地区，城中村、城郊村、经济发达村以及自然生态禀赋优越的村庄范围内的宅基地价值较高，市场需求和交易潜力巨大，这些地区的农民不再作为弱势群体，而是成为宅基地上的“食利阶层”[22]。据学者研究，全国仅有5%的农民可以从宅基地流转中获利，广大区位条件较差的农村地区农民基本被排除在外[16]。为此，政府可以通过再分配手段参与宅基地增值收益分配，以矫正不同区域宅基地权利人收益分配失衡，促进收益分配的实质公平。

2.2 政府参与宅基地流转增值收益分配的理论支撑

在宅基地流转交易过程中，政府基于基础设施投入、产权交易服务以及再分配公平，应当通过税收方式参与宅基地流转增值收益分配。首先，政府通过征税方式将宅基地流转增值中的社会贡献部分收归国有，以体现土地增值收益分配的公平性。土地增值很大程度上来源于国土空间规划、基础设施投入、社会经济发展等社会贡献。从宅基地增值的原因力来看，财政投入改善乡村基础设施条件引起的土地增值和非生产性因素导致的土地增值远大于宅基地权利人的投入，但这并非权利人自身的“功劳”[23]。因此，宅基地增值更多地源于经济社会发展成果在特定位置宅基地上的集聚，应通过合理机制实现土地自然增值收益社会共享[24]。

其次，税收的目的是实现国家公共职能，提供公共物品，以满足社会公共服务均等化的需要。提供农村产权交易公共服务，是乡村振兴和城乡融合发展的重要内容，也是政府的法定职责③。地方政府基于公共服务供给者角色，有权参与宅基地流转增值收益分配，这样可以激励地方政府从宅基地流转的直接参与者转向服务提供者角色，促进宅基地流转交易顺畅有序进行①。

再次，税收具有调节收入分配、弥合区域发展差异的功能。针对宅基地流转增值收益在不同地区和人群间的巨大差异，政府可以通过税收、转移支付等方式对宅基地流转交易初次分配结果进行矫正。一方面，政府通过税收将农民获得的部分宅基地流转收益转化为财政收入，改变少数农民坐享增值收益的不平衡现象；另一方面，合理确定参与收益分配的政府层级，通过转移支付方式提高偏远地区农民收益水平，从而扩大再分配受益范围，在更大程度上实现地利共享、共同富裕。

最后，政府通过征税方式参与宅基地流转增值收益分配具有必要性。鉴于现行法上宅基地使用权处分和收益权能受限，既有税收法律法规并未将宅基地流转交易所得纳入课税范围。但是，在深入推进“三权分置”政策背景下，宅基地流转交易行为具有收益性，理应受到税法调整。宅基地流转交易势必对地方政府的土地财政带来冲击，导致地方财政收入减少，因此，对宅基地流转交易行为课税，可以保障地方政府提供乡村公共基础设施建设和流转交易公共服务的必要开支。从试点地区规定来看，对政府应否征税、税收要素如何确定等问题也不尽相同，亟待税收立法回应。

有学者提出地方政府基于地租理论参与收益分配[1，3]。这种观点考虑到地方政府投入对宅基地价格形成中的极差地租的贡献，有一定的事实基础，但可能忽视了地租理论的适用场景。根据马克思地租理论，地租是“土地所有权在经济上借以实现增值价值的形式”[25]，是土地经营者和土地所有者分离背景下，土地经营者向所有者缴纳的超额利润。地方政府并非集体土地所有权人，而且政府财政支农与以利润最大化为目标的投资行为也存在根本差异，故难以套用地租理论对政府参与收益分配加以解释。而且，依地租理论政府有权参与初次分配，但持论者仅阐述政府征税获得收益，论证逻辑并不自洽。

3 “三权分置”下宅基地流转增值收益分配的制度构造

3.1 宅基地流转增值收益分配的基本要求

3.1.1 兼顾国家、集体和农户利益

“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，是农村土地制度改革中土地增值收益分配的既定政策选择②。为此，宅基地流转增值收益分配应处理好以下关系：一是初次分配和再分配的关系。宅基地增值需要通过交易过程实现收益变现，初次分配应当体现产权和效率原则，农户和集体在初次分配中分享宅基地流转增值收益，政府应当通过税收方式参与二次分配。二是再分配应注重地利共享，追求实质公平。其内涵包括：政府、集体、农户和社会主体之间的横向利益均衡；不同区位农民群体的区域利益均衡；不同层级政府之间参与分配的纵向均衡。在再分配过程中实现利益均衡，需要合理确定税种、税率、纳税主体以及参与分配的政府层级。

3.1.2 统筹集体经营性建设用地入市制度改革

从宅基地经营性用途③来看，乡村旅游、餐饮民宿已属于商业用途范围④，集体经营性建设用地依法可以用于工业、商业等经营性活动，二者形成事实上的共存和互竞关系。考虑到农村土地制度改革的系统性和协同性，宅基地增值收益分配应当与既有的集体经营性建设用地入市调节金制度相协调。入市调节金按照入市及再转让环节土地增值收益的20%～50%征收，具有税收的性质⑤。宅基地流转增值收益具有可税性，可以考虑兼容宅基地流转后居住和经营两类不同用途，采取累进税率的办法征税。流转后用于居住的，收益较低从而征税税率相应较低；在增值收益较高的宅基地经营性利用场合，征税税率应当与入市调节金征收比例大体相当。这样可以避免社会主体利用制度漏洞套利，有效协同宅基地“三权分置”和集体经营性建设用地入市改革。

3.2 农民集体和集体成员分享宅基地流转增值收益的制度构造

在宅基地流转环节阶段，集体和农户对社会主体支付的流转对价进行分配，制度设计的关键在于规范集体参与收益分配的行为，以保障农户利益。为此，立法宜采取“法定+意定”相结合的方式，对集体分配收益的最低比例、用途、监督等作出规定，同时赋予集体经济组织自治空间。

首先，应规定集体向农户收取宅基地收益金的最低比例。从试点地区规定来看，集体参与收益分配的形式不同，分为土地增值收益调节（调剂）金、集体公益金、集体土地收益金等，缴纳主体也区分为农户或者社会主体①。笔者认为，可以采取由农户向集体缴纳宅基地收益金的方式。一方面，农户依交易合同直接获得宅基地流转增值收益，其中既包括宅基地作为住宅用地流转形成的收益，也可能包括流转后宅基地经营性利用产生的收益，明确不同用途下收益金的缴纳比例，由农户向集体缴纳即可；另一方面，与流转合同经集体备案或者宅基地使用权转移登记制度协同设计，方便集体知情并对农户流转宅基地行为加以监督。农户可以于办理合同备案或者转移登记手续前向集体缴纳收益金。

与固定金额制相比，分成制更能反映因流转用途不同产生的地租极差。集体收益金应当不低于宅基地流转对价的一定比例，具体比例由集体成员民主议定。而且，结合试点情况②来看，收益比例宜根据流转形式、流转用途不同而有所差别。收益分配应体现风险和收益对等的原则，宅基地流转形式不同，农户承受的流转风险也不相同，从而影响集体取得收益的比例。在出租、入股等场合，租赁或者入股期限届满后农户可以重新取得宅基地使用权，农户面临风险较小，集体收益比例可以适度提高；在宅基地使用权转让场合，农户丧失宅基地使用权或者面临较大失地风险，集体收益比例应适度降低。宅基地流转后用途分为居住和经营性利用两方面，宅基地增值幅度不同，对集体提供村庄基础设施和公共服务的内容和要求亦有所不同，经营性利用的集体收益提取比例应当高于居住使用。

其次，关于集体收益金的用途。集体收益金的用途直接关系到分配比例的确定，也对集体取得收益后的使用行为构成限定。因此，未来立法可以对集体收益金的用途进行概括式限定，基于集体参与宅基地流转增值收益的权利基础在于为成员提供公共服务，该部分集体收益也应专款专用于村内基础设施建设、居住环境改善、宅基地流转管理等村内公共服务。具体用途及使用方案可以由集体成员民主议定。

最后，关于集体收益金的监督管理。试点地区规定将宅基地流转增值收益中的集体提取部分纳入集体资产统一管理，收益和使用情况列为集体决议和村务公开内容，执行集体经济组织会计制度，接受审计监督和政府监管③。目前，《集体经济组织法》正处于二审阶段，其中有关集体财产经营管理的规定④可以为宅基地集体收益金的监督管理提供法律依据。

3.3 政府参与宅基地流转增值收益分配的制度构造

在“三权分置”下宅基地使用权的财产性显化，流转增值收益理应纳入征税范围，从税种、税率、纳税主体、税款用途等方面进行制度构造。

从现行税法规定来看，与国有土地及其上房屋财产交易相关的税种主要是土地增值税、所得税，契税，印花税等。这些税种是否适用于宅基地流转交易，不无疑问。有学者提出宅基地流转交易应缴纳土地增值税[1]，或者缴纳土地增值税和契税[26]。笔者认为，基于前述调节收益分配、促进土地增值社会共享、提供产权交易公共服务多重目标，考虑到宅基地入市环节和再交易环节税收规制目标和税款征收可操作性的差异，宅基地使用权入市环节应由农户缴纳所得税，再流转环节应当由转出方缴纳土地增值税，入市和再流转环节的受让方均应缴纳契税。

土地增值税的征税目的是规范交易秩序，调节土地增值收益。在宅基地入市环节，农户向社会主体移转宅基地使用权，不存在投机倒卖破坏市场秩序的问题，宅基地增值额因缺乏历史交易价格和交易现价对比而难以精确计算，且诸如土地开发成本、费用等扣除项目不易确定，因此，从征税目的和税款计算来看，入市环节征收土地增值税存在较大难度。入市环节征税的主要目的在于调节不同地区宅基地收益不均衡，以征收所得税为宜。理由在于：所得税是直接税，具有调节收入分配的功能；所得税优惠措施和扣除项目可以视宅基地流转及收益分配情况适时调整，满足税收调控的要求；所得税中的财产所得采取20%固定比例税率征税，适应流转后居住和经营性用途不同收益极差的征税要求，也可以适度平衡更多向农户分配增值收益和社会共享地利之间的矛盾；所得税属于共享税，通过合理设定中央和地方各级政府分税比例，可以更好地起到调节区域收入分配和筹集农村公共服务资金的功能，在更大范围内实现地利共享。因此，宅基地入市环节的流转增值收益宜征收所得税。在具体制度构造层面，可以将宅基地流转农户所得纳入个人所得税法调整范围①：纳税主体是以转让、出租、入股等方式流转宅基地使用权的农户，可以将户主登记为纳税人；计税依据是宅基地入市流转收益中的农户所得部分，流转价格可以根据流转合同或者评估价格②确定；征税税率参照个人所得税法规定，采取比例税率；税款缴纳按次进行，由集体经济组织代扣代缴③。

在宅基地再流转环节，社会主体以转让、出租、入股、作价出资等方式流转宅基地使用权并取得收益的，对增值额应征收土地增值税。这符合土地增值税规范交易秩序、抑制投机行为的课税目的，可以通过调节增值收益实现涨价部分归公，提高地方政府财政收入。在制度构造层面，纳税人为流转宅基地使用权的社会主体；计税依据是宅基地再流转增值额，即流转收入减除扣除项目之后的余额，扣除项目因取得价格、开发成本等相对确定而易于计算；税率实行30%～60%的四级超率累进税率。

宅基地入市和再流转环节的宅基地流入方应缴纳契税。现行法规定土地承包经营权和土地经营权转移免征契税④，其原因在于鼓励新型农业经营主体从事农业生产，维护粮食安全。相比土地承包经营权，宅基地使用权的财产权利属性更强，盘活利用宅基地更多关涉私人利益而非社会公共利益。在制度构造层面，宅基地使用权移转需要政府提供交易公共服务，应当纳入契税法调整范围；纳税人是宅基地流入方；计税依据为流转合同价款；税率参照契税法规定执行，也可以适度减免。

政府在宅基地入市和再流转环节征收的税款，应当专项用于基础设施建设、人居环境提升改造、生活保障改善、产权交易服务等农村公共服务和公益事业领域，以助力农业农村优先发展和乡村振兴，促进共同富裕目标的实现。

4 结语

宅基地流转和经营性利用产生的土地增值收益如何分配，是宅基地制度改革深入推进的重要命题⑤。宅基地流转增值收益不仅由宅基地权利人凭借权利让渡获得，而且基于基础设施投入、产权交易服务以及再分配公平考虑，政府应参与分配。土地发展权是土地所有权的权利内容，《土地管理法》第65条规定实际上赋予集体成员土地开发权。在宅基地入市环节，农户凭借宅基地使用权处分和收益权能，作为交易主体取得宅基地流转增值收益，农民集体依据集体土地所有权之收益权能参与收益分配，集体为成员提供公共服务、基础设施等共享利益构成集体分配收益的正当边界。立法应对集体分配收益的最低比例、用途、资金监管做出规定，同时赋予农村集体经济组织决议自治空间，以保障集体成员收益分配权的实现。政府应当通过税收方式参与二次分配。宅基地使用权入市环节应由农户缴纳所得税，再流转环节应当由转出方缴纳土地增值税，宅基地受让方应缴纳契税。

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Institutional Design of Incremental Revenue Distribution from Rural Residential Land Transfers under “Tripartite Entitlement System”

LIU Hengke

（Department of Law， Taiyuan Normal University， Taiyuan 030619， China）

Abstract： The purpose of this study is to analyze theoretical foundation and institutional design of incremental revenue distribution from rural residential land transfers and use under the “tripartite entitlement system” reform. The research methods include empirical analysis and normative analysis. The results show that： in the process of initial rural residential land transfers， the rural households obtain incremental revenue based on the proceeds-seeking rights， and rural collective participates in incremental revenue distribution based on the proceeds-seeking rights of collective ownership. The rural collective provides sharing revenue to its members， which defines the legitimate boundary for its distribution of incremental revenue. Meanwhile， considering the infrastructure input， trading services for rural residential land transfers and redistribution fairness， the government should participate in the secondary distribution through taxation. In conclusion， it’ s essential to make provisions for the minimum proportion， purposes， and fund supervision of incremental revenue distribution by rural collective， while granting autonomy space to rural collective economic organizations， to ensure fair distribution of incremental revenue among rural collective and its members. Income tax should be levied on rural households who transfer rural residential land initially. In the process of rural residential land transfers， incremental land revenue tax should be levied on the transferers. Additionally， deed tax should be levied on the transferees.

Key words： “tripartite entitlement system”of rural residential land； rural residential land transfers； incremental revenue； distribution

（本文责编：仲济香）

①参见2020年6月30日中央全面深化改革委员会审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》。

②也有部分试点规定，宅基地出租、转让或作价、入股等流转收益，连同有偿使用费、土地增减挂钩和指标交易收益等其他收益，一并归入集体所有的宅基地收益，由集体成员共同分享。参见2020年7月17日《龙门县农村宅基地增值收益分配指导意见》（以下简称《龙门意见》）；2021年11月15日《定远县农村宅基地增值收益分配指导意见（试行）》（以下简称《定远意见》）；2022年10月19日贵港市《覃塘区农村宅基地收益分配指导意见》（以下简称《覃塘意见》）等。

③2018年6月28日《德清县农村宅基地管理办法（试行）》（以下简称《德清办法》）第45条规定，基地使用权转让的，受让人应当向县人民政府缴纳与契税相当的调节金，缴纳比例为合同价款的1%；转让完成后，受让人可以申请宅基地使用权和房屋使用权登记。

④参见《覃塘意见》 《龙门意见》，2022年4月28日《五原县农村宅基地收益分配指导意见（暂行）》（以下简称《五原意见》）。

①参见《民法典》第362条、第363条之规定。

②参见《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》 《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》等政策文件的相关表述。

③参见农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》。

①参见2021年11月10日《汨罗市农村宅基地“三权分置”实施办法（暂行）》（以下简称《汨罗办法》），2021年10月28日《湖口县农村宅基地流转和退出试行办法》（以下简称《湖口办法》），《德清办法》第44条，《重庆市大足区农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》（以下简称《大足办法》）第15条规定。

②2017年“中央一号文件”提出“探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地”，与此相比，《土地管理法》第62条第6款规定“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。

①参见《农业法》第10条、第19条，《农村土地承包法》第15条之规定。

②《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出“逐步增加政府对农村的公共服务支出，减少农村集体经济组织的相应负担”，这说明集体经济组织仍是村庄公共服务的重要供给者。

③参见《乡村振兴促进法》第50条、第52条。

①浙江德清规定宅基地使用权受让人缴纳合同价款1%的契税，具有借鉴意义。参见《德清办法》第45条规定。

②参见中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》；中共中央办公厅、国务院办公厅《深化农村改革综合性实施方案》；《国务院办公厅关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》、《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见〉的通知》等政策文件。

③参见农业农村部《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》。

④根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，商业用地包括餐饮用地、旅馆用地等。

⑤2019年7月16日《土地增值税法（征求意见稿）》第2条将“出让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，或以集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物作价出资、入股”纳入土地增值税课税行为范围。

①比如，汨罗、德清、大足、湖口规定由宅基地资格权人，即农户缴纳收益金。参见《汨罗办法》、《湖口办法》、《德清办法》第44条、《大足办法》第15条之规定。义乌则规定由受让人缴纳，参见《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》第16条。

②比如，贵港市覃塘区根据用途不同区分集体和成员收益分配比例；湖南省汨罗市区分集体成员在集体内部流转和向集体外部流转宅基地、非集体成员合法持有的宅基地向集体成员流转和向集体外部流转4种情形，分别规定了集体留存和成员分配的比例。参见《覃塘意见》第六条；《汨罗办法》。

③参见《覃塘意见》、《五原意见》、《定远意见》、2022年5月19日《定州市农村宅基地增值收益分配指导意见（试行）》、2021年10月19日《江门市农村宅基地增值收益分配指导意见》等试点地区文件。

④参见《集体经济组织法（草案）》（二次审议稿）第44—49条之规定。

①参见《个人所得税法》第2条、第3条关于“财产租赁所得、财产转让所得”之规定。

②参见中国土地估价师与土地登记代理人协会发布的《农村集体土地价格评估技术指引》。

③参见《农村集体经济组织会计制度》会计科目“214应交税费”。

④参见《契税法》第2条之规定。

⑤“健全宅基地收益分配机制”是宅基地制度改革试点的九大重点内容之一，参见2020年11月17日农业农村部办公厅《农村宅基地制度改革试点工作指引》。