反垄断监管数字化转型的意涵及其法律实现

摘" " 要：反垄断监管作为政府市场监管职能的重要内容，推动反垄断监管数字化转型，有利于市场主体平等竞争，有利于形成公平与效率相互平衡的市场竞争秩序。应当在明确界定和理解反垄断监管数字化转型的内涵与外延的前提下，认识反垄断监管数字化转型是推动实现中国式现代化的内在要求，是实施数字政府法治化建设的核心基础。在转型过程中，反垄断监管还存在技术能力不足、监管理念变革冲突、内控机制建设滞后、协同发展不充分等方面的挑战。应当从完善立法体系、提升数据治理能力、夯实重要基础设施、优化竞争生态等方面加强制度建设与供给，从而更好适应数字经济时代的监管挑战。

关键词：反垄断监管；数字化转型；数字政府；数字平台；公平竞争

中图分类号：F 830" " " 文献标志码：A" " " 文章编号：2096-9783（2024）06⁃0044⁃10

一、问题的提出

随着移动互联网、云计算、大数据、人工智能、物联网、区块链等数字技术的突破和融合发展，数字技术与其他新兴技术、传统工业和服务业交叉融合，在促进数字经济快速发展，加快数字社会形成的过程中对经济社会和国家的发展产生了深刻的影响。数字化技术快速发展改变了政府、市场和社会之间的关系，重塑政府、市场和社会之间职能角色与组织形态，数字化转型成为政府、市场和社会的一道“必答题”和“基本关”[1]。数字化转型过程本身给市场所带来的巨大冲击，以及数字化转型所催生的新业态带来的政府监管挑战，很难再沿用工业时代管理思维予以应对，社会结构、制度框架也将随着数字化转型变革而持续互动演进。

数字化转型是我国经济社会各领域转型提档升级的重要主题和主线。所谓数字政府是指通过建立数字技术驱动的政务新机制、新平台，全面提升政府的治理能力，对内实现高效业务协同，对外提供优质政务服务，提高政府运行效率与增强公众满意度的过程[2]。我国数字政府建设的核心是政府规制的数字化转型，数字化转型主要包含技术创新、商业应用、监管改革和国际合作等方面，这种转型不仅代表经济发展范式的转变，也能推动社会形态的深度变革。《“十四五”市场监管科技发展规划》指出，深化市场监管数字化转型，加强服务智慧监管的能力建设[3]。然而，我国数字经济的快速发展已经显著领先于现有制度规范和监管能力，导致市场乱象不断显现而又难以有效治理，这大多与监管缺失或监管不当有关，传统的反垄断监管方式已经跟不上数字监管的业务发展需要，数字化反垄断监管能力不足，市场监管体系不能适应数字化业态创新发展需要。只有通过技术赋能，推动监管从事后覆盖到事前事中，促进反垄断监管的数字化转型，提升反垄断监管能力，实现精准监管，才能有助于减少反垄断监管成本和提高监管效能，有力维护数字市场公平竞争秩序[4]。

本文试图通过讨论如何准确理解反垄断监管数字化转型的内涵、法治价值，全面认识当前反垄断监管数字化转型所面对的挑战及改革面向，提出有效推动反垄断监管数字化转型的制度保障，从而为提升反垄断监管能力，推动构建高水平社会主义市场经济体制打下坚实基础。

二、反垄断监管数字化转型的基本内涵

数字技术发展应当遵循正确轨道，否则数字化技术带来的反垄断监管的变革不会有效推动经济发展，也不利于推动社会公共利益的最大化。对于反垄断数据治理及数字化转型等也不可能一蹴而就，需要构建体系化制度。首先需要的是考察反垄断监管数字化转型的内涵和外延，以此更好应对在转型过程中出现的全新挑战，以便更加精准地实施法治化改革。

（一）反垄断监管数字化转型的内涵与外延

一般而言，与竞争市场相比，垄断市场不能有效地配置资源，优化反垄断法和实施管制都是应对垄断的有效手段[5]。在美国的反托拉斯体系与联邦管制政策中，作为一般性的原则而言，美国的管制体制对市场运行的干预越少，反托拉斯的空间就越大。对于以下市场决定，根据美国反托拉斯法来进行干预通常是适当的：首先市场决定实际限制了竞争，或者可能会限制竞争；同时，该市场决定是私人企业自己做出的，管制机构没有对此进行有效监管[6]。在中国，反垄断实施机构在2018年国务院机构改革之前，主要包括国家发展改革委、商务部和原国家工商总局等三部门。2018年国务院机构改革之后，由分属国家发展改革委、商务部和原国家工商总局等三部门合并到新成立的国家市场监督管理总局，由其统一履行反垄断监管职能。

反垄断监管的主要目标是维护市场有效竞争秩序，保护公平竞争。反垄断监管主要通过市场监管部门在规则制定与规则实施两个维度上协同开展包括健全反垄断规则体系、推进竞争政策实施、优化反垄断执法体制在内的各项制度建设。由于反垄断法还需要规制政府滥用行政权力所形成的行政性垄断，必然需要提高反垄断法权威性。只有严格执法才能有效监管，充分发挥好反垄断监管机制的作用，这说明在一定程度上反垄断监管与反垄断执法二者在内涵上具有一定程度的重合性。

传统监管在形式理性层面存在制度规范供给不足，在实践理性层面存在法治化程度不高等现实问题[7]。数字技术的发展为政府监管提供了更好的监管政策工具，大数据和人工智能等数字技术可以实现对被监管市场主体的动态精准监管，大幅度降低政府监管机构、被监管市场主体、第三方社会公众之间的信息不对称，使政府监管更好地服务于公共利益目标[8]。数字化转型的本质是以数字技术撬动政府职责内容结构、运行机制、监督方式等方面的变革创新，在优化职责体系的过程中超越技术建构逻辑，实现以人民为中心的价值创造[9]。反垄断监管也是监管主体运用公权力对经营者在市场中的竞争行为开展事前、事中、事后全链条规制行为，这类监管权的作用就在于优化和调控好市场结构和市场行为，更好释放市场竞争机制在促进经济发展中的积极作用。当然，在运用好数字技术的过程中，首先还是要注意促进数据安全，加强数据的有序流动，释放要素潜能；其次就是要注意降低监管成本、更好控制市场风险，进一步扩大消费者群体普惠面，提高市场竞争的有效性，推动公共价值的社会黏合，彰显人文精神指引。数字化监管的不断优化必然推动反垄断监管数字化转型。反垄断监管工作也应随着数字化转型而持续加强数字技术支撑。

反垄断监管数字化转型就是指反垄断监管在借助人工智能、区块链、云计算、大数据等数字技术，改造反垄断监管流程、优化管理模式和核心业务流程，形成适应数字经济发展的监管创新和变革。反垄断监管数字化转型可以帮助反垄断监管机构在解决信息不对称和提高监管信息处理能力，有效降低监管政策的不确定性，提高监管行为的稳定性。就反垄断监管数字化转型的治理目标而言，反垄断监管数字化转型更主要的是要提高监管效能，推动市场主体公平竞争，加快全国统一大市场建设。

（二）政府作为反垄断监管数字化转型的主导者

商业数字化转型一直是整个数字化转型的核心[10]，但政府却是社会健康平稳发展的“守夜人”，政府在推动反垄断监管数字化转型，完善数字治理过程中应当发挥主导者的作用。面对数字化转型的自然过程以及治理客体的数字世界，政府应当积极广泛吸纳行业、企业、研究团体、个人等多元主体参与到网络发展和管理之中，实现数字治理的多元协同机制，推动反垄断监管数字化转型持续深度变革。

数据的价值在于分析利用，分析利用需要不断流通，数据流通即意味着数据使用。在某种意义上，没有数据的流通，就没有数据价值的实现。数据在流通中被使用，数据的使用伴随数据流通，数据需要流通是数据的天然属性[11]。在数字化转型过程中，国家机关从传统上最大的信息所有者和控制者，向最大的数据收集者、存储者和处理者转变[12]。实施反垄断监管数字化转型目的也是在遵守法治原则的前提下，运用数字化手段对市场中的经营者开展高效合理的市场监管，提高主体市场行为和政府监管行为的规范性、可预见性，从而降低规制成本。对竞争中市场主体的各种市场行为开展精准数字监管，这也对反垄断数字化监管行为的精准度和透明度提出了更高要求。

政府加强数字化监管，应当构建新规则体系和制度，提高治理能力，注重发展与规范的动态平衡。政府对数字市场的监管不再局限于基于微观经济活动的监管框架。能否对信息资本进行有效规制，防止信息资本通过投资平台达到垄断市场和控制社会运行的目的，已经成为数字化时代政府规制的重要方面[13]。制度和政策的设立，跟其他集体选择一样，并非出于社会整体的利益，而是政治均衡的结果。为理解这种政治均衡，我们需要理解社会中不同个体和群体之间的利益冲突，并分析这些冲突如何用不同的政治制度加以协调[14]。协同治理理论认为，面对日益复杂的社会治理挑战，尤其是信息不对称等问题，需要政府、企业、社会共同参与治理，反垄断监管数字化转型亦是如此。从整体视角出发，政府作为主导者，在推动反垄断监管数字化转型过程中同样应当平衡好发展与治理的需求。

（三）数字平台成为优化数字治理的重要驱动力量

伴随着新产品、新业态、新模式的涌现，数字经济发展成为驱动经济增长的核心引擎之一。一般而言，数字经济发展存在三大维度：个人信息数据保护、平台反垄断行为规制、算法规制。我国数字平台发展过程中，对国内市场的影响力持续提升，促使市场经济中的传统企业纷纷开启数字化转型之路，借助互联网、大数据、人工智能等技术，建设自身数字化平台，提高了经营能力和效率。进入数字时代，作为数字经济典型企业组织形式和商业模式的数字平台，已经成为优化数字治理的重要驱动力量。数字平台作为数字化生态中的主要参与者之一，已经成为推动反垄断监管数字化转型，有效提升数字治理能力的基础动力。在尊重数字平台自治权的同时，应当从算法规制、数据信息权益保护等方面实施监管。

1.关于算法规制。首先应当考虑算法技术具有的隐蔽性和专业性给反垄断数字化监管带来的问题。针对算法风险的传统规制路径主要包括平台经营者的自我治理、市场调节和法律规制等方面，但由于算法能为经营者带来巨大收益，市场的逐利性使得传统规制路径未能有效发挥作用，特别是在判断方法上，原有“相关市场界定—市场势力判定—行为竞争效应”分析方法在现有算法环境中面临诸多困难。如相关市场界定困难，市场势力难以恒定，竞争效应中是否存在反竞争难以判定，效果上是否存在排除或限制竞争难以衡量，由算法带来的行为是否可以在某种程度上实现消费者福利的增加难以计算，等等。事实上，大多数收集数据的活动都是由算法完成的，我们也应当在开展反垄断监管数字化转型的过程中，保持适度清醒。因为将算法治理或数据化治理视为用理性和客观的东西取代人类治理主体的偏见和主观性的一种手段是错误的[15]。

在对平台企业进行数字化治理的过程中，应以保障充分竞争、支持创新、保护消费者权益为主要目的。保障充分竞争目的是维持数字经济市场的有效运行，以保障整个市场高效运行，让市场参与者能自由、充分地开展有效竞争。保护创新是使数字平台企业持续保持活力的必要基础。平台经济的生产效率与平台企业的创新活力呈正相关性。保护创新就是促进平台企业持续健康发展的内在动力。对平台经济进行数字化治理根本目的就是为了保护消费者权益，使得市场经济中的消费者获得更多的消费者剩余。

2.关于数据信息保护。根据数据主体的不同，数据可分为企业数据、政府数据和个人数据。所谓“企业数据”，即企业在以数据为核心生产要素进行经营的过程中，生产、存储和处理的数据，包括元数据、引用数据、主数据、企业结构数据、交易活动数据、交易审计数据等。所谓“政府数据”，即由政府收集、存储和处理的数据，包括信用、环境、金融、企业登记监管等领域的公共数据，也包括涉及军事、外交、国防、国家安全等领域的涉密数据。所谓的“个人数据”，即涉及个人信息的数据，是指以电子方式记录的与已识别或者可识别的自然人相关信息的数据。数字平台在收集使用数据的过程中，对于消费者信息权益保护的重要体现就是恰当使用已有数据。这已经成为一种共识。但是对于政府数据的使用，尤其是在面对数字平台时，如何高效运用已有的数字化资源和能力，提高反垄断监管效能，是一个亟待解决的重要课题。

数字平台特别是超级平台是大量数据的获取者，但实际上，政府才是大规模数据的原始采集者，从动态的过程来看，与数字平台还存在一定的竞争关系。政府与数字平台的数据持有人之间的主要区别是，政府以行政规范的形式要求相对人提供相应的信息，与数字平台相比较，政府收集获得的大数据的价值是潜在的，需要根据实际情况进行分析运用才能更加充分地释放价值，但由于政府行政部门的运行特点，相对于数字平台而言，在数据使用上效率不高。数据的经济价值不在于拥有，而在于在尊重法律的前提下，提升高效利用的能力，以便能最大化挖掘数字潜在价值，以体现出拥有海量数据的优势。即除了要掌握大量的数据还要有能力获得更多数据，更为关键的是要有能力将数据转变为价值。

三、反垄断监管数字化转型的法治价值

数字经济快速发展使得互联网完全渗透到社会生活中各个领域，且日益融合深化，也更加凸显现行政策法规与数字经济发展需求之间的矛盾。传统监管治理手段已经难以满足以跨时空、网络空间、新技术、大众化参与等为主要特征的经济新业态发展的治理需求，亟须创新监管治理手段，其重点就在于提升反垄断监管智能化治理能力。

（一）反垄断监管数字化转型是中国式现代化的内在要求

信息技术快速迭代发展，促使金融、交通、能源、政府管理等传统基础设施行业与领域开启数字化转型，加速经济社会深度融合创新，倘若信息基础设施一旦遭到攻击，直接关系公共秩序、国家安全与公共利益。在促使信息基础设施互联互通带来巨大益处的同时，安全风险外溢的边界也在同步延伸，任何一点被突破，都有可能产生连锁反应和系统性影响[16]。各类新业态层出不穷，促进了经济社会运行模式的深度变革创新，同时也引发了市场有效公平竞争、个人权益保护等方面的新问题。

推进反垄断监管数字化平台管理变革，促进监管数字化转型，其目标就是通过提升反垄断监管效能，从而更加有效地保障市场主体合法权利，推动中国式现代化市场监管数字化治理能力建设。具体而言，一是保护市场主体的基本权利。监管机构数字化转型可以通过制定反映相关权利标准并监督检查这些标准的适用效果，提高标准化建设能力直接保护用户的权利。二是在数字化转型过程中，加强对监管机构的规范，保护被监管者的权利。三是完善与数字化监管转型有关的程序，保障程序性权利。

所以，以提高公共服务质量，满足社会公众期待的反垄断数字化监管转型，可以避免市场分化，促使人们享受到高质量的公共服务，从根本上维护社会公共利益。以提升反垄断监管能力为目的的数字化转型，应当为解决问题提供程序工具，其手段或是为不同意见的相互妥协提供平台，或是为达成共识而提供学习资源。以追求效率、保护消费者利益和维护社会公共利益为根本目的的反垄断数字化监管转型，在促进政府监管机构改革的过程中应当更加关注监管行为与市场经济的相容性，提高监管效能和市场运行效率，促进反垄断监管的中国式现代化。

（二）反垄断监管数字化转型是数字政府法治化建设的核心基础

加快数字化转型，推进数字中国建设，促进国家治理体系和治理能力现代化，亟须提升数字化监管治理能力，从而为数字政府保驾护航。数据对于数字化转型起着基础性作用，而健全完善的治理规则和制度不仅是进一步释放数据潜在价值的重要推动力，还是驱动创新发展的突破口。推动反垄断监管数字化转型是提高和完善数字政府建设的前提与基础。数字技术是数字化转型的根本动力，数字化、网络化、智能化相互融合运用是反垄断监管数字化转型的基础。互联网作为一种分布式的“互联—合作”结构，层级制、部门化、封闭型的组织形式局限性明显，需要转向平面化、开放型的组织形式[17]。现阶段加强数字政府自身治理，提升政府对政务数字设施、数据资源、数字化平台、数字应用、数字流程等反垄断监管治理能力，确保设施、资源、平台、应用等安全、可控、规范，实现对反垄断的全过程监督，不断提升反垄断执法公平公正性，都需要反垄断监管数字化转型予以支持。

数据安全和个人信息保护日益成为社会的焦点问题。个人信息处理方式的数字化转型，在让人们享受到信息数字化带来诸多便利的同时，也面临着个人信息数字化带来的风险[18]。个人信息滥采滥用、数据窃取及违法交易等行为频发，对个人信息、商业秘密以及国家安全都构成了新威胁，成为阻碍数字化转型不断深化发展的首要因素。通信网络、数据中心、云服务、大型网络平台等关键信息基础设施成为支撑社会正常运行的关键枢纽，其运行安全性时刻关系社会的稳定运行。

加快反垄断监管的数字化转型，应当在推进数字政府建设的过程中加强数字生态治理，强化对关键信息基础设施和个人信息安全保护，提升网络安全和数据安全管理能力，优化网络平台数字监管，构建安全、有序、健康的数字生态发展环境。对数字平台而言，数据作为生产要素，算法就是配置资源的数字化方式。数据作为新型生产要素，在不断利用的过程中，不但不会产生边际成本，还会在使用过程中，生产新的数据，从而不断扩大和积累新的生产要素，加之大型特别是超级平台本身具有海量数据规模，从而，很容易在利用数据要素持续产生市场效益的同时强化垄断。这样的垄断，很难通过传统垄断行为予以界定。现实中，数字平台也绝不可能主动承认其垄断行为，也使得反垄断监管机构想要利用传统监管模式开展证据收集具有相当的难度。而相对于平台来说，平台内经营者处于弱势地位，为了能持续经营也不得不忍气吞声，不太乐意配合执法调查，给固定“数据”证据、获取“算法”证据等带来挑战[19]。作为重要的政策规制工具，在利用数字化技术基础上实施反垄断监管数字化转型，有利于提高反垄断监管精准度、降低监管成本，促进有效竞争，使竞争成为平台经济公平竞争的内生机制，从而有效维护市场竞争、促进平台经济高质量发展，提高反垄断监管效能。

四、反垄断监管数字化转型的挑战及改革面向

当前，我国在推动反垄断监管数字化转型过程中面临三大挑战：一是推动反垄断监管数字化转型的基础技术支撑能力不足。二是新旧监管模式更替带来的阵痛。三是运用数字化监管模式自身存在的监管隐忧。这些问题在现实中相互纠缠，极具挑战。

（一）传统化到数字化：反垄断监管数字化转型过程中有针对性地高效运用数字技术

网络的技术性和专业性让网络社会与现实世界既相互区别又有机地联系在一起，使得网络社会治理变得更为复杂。加之大数据、算法等网络技术的发展推动，逐步使得网络形成一种社会自主空间，政府必须在尊重和依据网络社会现实情况的基础上，充分发挥法律治理与技术治理的互补性。为防止技术治理主体凭借技术优势垄断信息权力，需要根据不同情况，依据法律基本价值和要求，分类开展法律治理，从而对技术治理进行有效规制。在这个过程中也反向促进技术监管效能的有效提升，为丰富法律治理工具、厘清法律治理边界、优化法律治理结构，提供了动力和可持续的约束力[20]。

由于政府具有很强的信息收集、处理和公开能力，并且具有超过单个市场主体的公信力，因此政府应当是最主要的发挥识别功能的公示平台，这一点也不会因政府与市场关系的改变而改变[21]。推动反垄断监管数字化转型的两大关键挑战就是数据和技术。在反垄断监管数字化转型的过程中，一是数据供给不足，应尽快推动公共数据开放等制度落地，以进一步推动数据价值释放；二是技术在创新应用过程中必然存在发展与安全的矛盾。尽管风险和挑战是不可避免，也要认识到运用技术本身也是在解决技术问题，用技术的创新与运用去解决技术本身的问题，必然需要健全和完善全过程科技监测体系与技术运用的合规管理。

传统监管滞后于信息技术发展是不争的事实，但数字技术本身也是把“双刃剑”。政府在监管过程中使用的信息化技术和分析模型，内嵌着精密且复杂的技术，政府部门在使用技术时，尽管输入与输出能够清晰呈现，但过程却是“黑箱决策”，是否接受技术“黑盒子”导出的监管结果和输出建议，成为政府在实际工作中需要面对的难题[22]。例如，平台企业作为反垄断监管的对象，其监管主体责任部门一方面身负监管压力，同时又受到监管资源和部门预算的约束，只有通过行政手段扩张平台企业注意义务范围，促使其帮助甚至替代自身去审查数据获取和使用中的用户数据的保护情况，一定程度上可以减轻监管压力[23]。这也表明在实践中，在市场监管数字化转型特别是反垄断监管数字化转型的过程中，对加强数字治理存在内在需求，首要的是应当倡导科技向善理念，审慎实施技术应用治理，明确技术使用原则，规范技术使用领域和使用方式，防止技术滥用和误用。

目前，世界上包括欧盟、美国在内的各主要反垄断监管辖区都在推行“治理型反垄断监管”，主张政府、市场、社会主体三者之间共同分享监管权探索合作监管，即在价值上倡导融合人本价值和结果导向，实施多元治理、主体开放合作，构建具有多样化和差异化的反垄断监管范式。这也说明了反垄断监管数字化转型正在经历实践创新发展阶段，但由于存在理论创新滞后于实践的事实，更加需要对数字化转型改革实践进行观察、归纳、总结、提炼，让实践与理论相互补充，推动反垄断监管理论创新发展，才能从根本上促进制度发展，持续提升反垄断监管效能。

（二）单一化到体系化：数字安全审查与内控机制建设

网络治理应是法律调整、政府干预、技术控制和网络自律相结合的综合过程[24]。构建完善系统的数字安全审查与内控机制，首先，要加强顶层谋划与部门协同，在央地两个层级，健全和完善部门间的横向协同联动治理机制，实现各部门在网络、数据、业务等层面的关联互通，增强协同治理和整体合力。其次，丰富监管工具箱，提升规制效果。在综合运用行政许可、行政处罚、专项整治、移交司法等传统监管工具的基础上不断创新融合，不断完善信用、约谈等多元监管工具的规制创新。最后，加强以有效执行为基础的自我治理。以外部调查、民事制裁、刑事制裁等作为强制性监管工具，向数字平台传递市场监管部门开展常态化复合型监管的决心与措施。

数据来源与收集的合法性与合理性。在政府公权力涉及的事项中，必然会有收集、处理和利用个人数据的过程。作为数据资源和数据制度建设的参与者、主导者，政府既是运动员也是裁判员，只是不同的角色会划分到不同部门或者是划分给同一部门的不同机构。在推动反垄断监管数字化转型的过程中，必然要面对如何扮演好“运动员”与“裁判员”的角色。这就需要反垄断监管机构在数据收集、运用过程中，既要注重有效落实反垄断监管政策，保护消费者利益，又要注重加强数据收集运用的合法性审查和合理性。关于加强数据运用的合理性，主要还是应当从保障反垄断数字化监管效能出发，促使监管部门积极探索数据利用的限度和价值，提高市场主体合法利用相关数据的能力。

推动反垄断监管数字化转型，在保障各类市场主体开展公平竞争、保护消费者合法权益的过程中，市场监管部门所开展的反垄断监管工具改革创新，总体仍处于探索阶段。在使用数据的过程中，应当满足保护个人信息与隐私的法治化建设需求。政府收集和利用个人信息必须在法制框架下开展，个人信息法律保护制度的发展始终伴随着对政府权力的监督与限制。在推动反垄断监管数字化转型的过程中，为了强化数字化转型的有效性，也应当注重对个人信息与隐私的法律保护，反垄断监管部门应当通过推动立法和优化执法，加强个人信息与隐私的制度建设，适当限制反垄断监管部门自身和信息业者的个人信息收集、处理和利用能力，才能更快更优地推动反垄断监管制度的数字化转型。在转型过程中，应当采取包括法治、技术以及物理措施等一切必要手段，对反垄断数字化监管开展再监管，完成监管制度闭环建设。

推动数字安全保护与经济发展之间的动态平衡，加强利益分配与衡量体系建设。强化反垄断监管数字化转型，要处理好经济发展与经济安全的关系。数据是一种非竞争性资源，一个市场参与者使用数据并不限制其他市场参与者使用同样的数据。然而，数据也是一种独占性资源，通常可以对数据施加限制从而排除对数据的自动获取[25]。但最终，数据的价值关键在于如何分析利用。高效分析利用数据，需要不断流通数据，数据的流通即是数据的生命，流通是数据社会化利用的方式。推动反垄断监管数字化转型的核心目的是提高反垄断监管机构适应数字平台发展带来的数字变革，从而构建更加完善的监管制度，推动生产关系优化，适应数字生产力的发展，加快形成全国统一大市场，从而有助于高水平社会主义市场经济体制建设。

（三）创新与协同：数字化反垄断监管转型中发展与安全平衡

效率与安全是反垄断监管所追求的基本价值。中国数字平台所具有的巨大影响力，从根源上考察，在很大程度上是基于中国所具有的巨大市场规模。中国不能效仿美国通过数据控制者对数据行使管辖权而加入全球数据的争夺战，一旦效仿就将极大地阻碍中国数字平台在海外深度拓展[26]。对于数字企业而言，平台本身就是一种生态系统，在传统的反垄断监管中，规制对象往往主要是单一自然垄断。在数字时代，现行反垄断监管体系还是不适应业态创新发展的需要。由于平台是数字市场创新的结果，运用针对传统自然垄断行业的监管模式规制数字平台企业，改变不了数字平台运行的基础技术逻辑。运用这样的监管模式对数字平台实施开放式监管的最大风险就是会降低数字平台在市场竞争中的创新能力。

当下，我国传统条块分割、垂直管理体制不适应数字经济跨界融合发展态势。首先，我国传统行政管理体制就是条块结合和属地原则。各部门各地方条块分割的监管体制造成“政出多门”协调不够，甚至存在不同部门之间的政策、标准要求存在相互抵触的现象。而数字平台上商家的经营活动往往是跨领域、跨地区的，单纯地依赖某一个部门或一个地区的监管力量根本无法应对，传统垂直监管模式已不能完全满足“互联网+”跨界融合发展的需要。其次，在线上与线下交织影响加速融合的趋势下，线下业务不断向线上扩展，原有的线下监管问题通过“互联网+”进一步放大。如何界定好新业态，推动线上和线下管理部门划分职责和实现协同，就成为反垄断监管数字化转型必须要解决的问题。

传统的单边监管理念也不适应数字经济多元化发展需要。数字经济的深度发展，数字经济平台、数字网络社群等都将在规则制定、行为监管中发挥越来越重要的作用，如何利用和引导社会力量高效合理地参与数字经济治理是必须面对的新课题。现有的市场监管模式主要是以事前许可或备案为主、事中事后为辅的方式，面对海量商家（特别是个体商家）涌入、跨界创新常态化以及普通商家多平台经营时，这种以事前准入管理为主的政府监管方式难以适应数字经济开放化发展，效率低下疲于应对，效果有限，也将直接影响反垄断监管的地位和威信。而单纯依靠加大人力资源投入等传统监管手段，也难以应对数字经济参与主体海量化、问题隐蔽化等挑战。现有的事后处罚的监管手段不仅对涉事主体的监管效果不佳，而且不能有效理顺市场的自我进化机制。在监管力量无法在短时间内大幅增加的前提下，如何内涵式提高反垄断监管效能和权威，激活市场自我进化机制，是反垄断数字化监管体系需要面对的根本挑战。

五、推进反垄断监管数字化转型制度保障

要想解决前述挑战，就应开展有效变革，不断优化健全保障制度，强化创新治理能力。

（一）立法建构：完善数字化转型所需的数据安全立法体系

目前，我国在反垄断数字化转型制度建设方面跟不上技术发展的速度，《“十四五”市场监管科技发展规划》指出，“增强数据安全等数字技术标准供给，加快形成统一的数字市场准入和监管规则，为数字经济发展提供市场监管科技支撑”。为适应新业态发展，有效保障包括平台在内的各种市场主体健康规范发展，需要有健全完善的反垄断监管法规体系作为支撑。实践中沉淀下来的秩序远比理性建构的理论概念要复杂和稳定得多[27]。要想持续不断地优化反垄断监管数字化转型的法律体系，强化网络安全和个人信息保护立法是成功实施数字化转型的核心[28]。首先，应当将制定数字经济法提上议事日程，为数字平台治理提供系统性的法律依据。尽管我国已经颁布了包括《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》在内的不少与数字平台治理有关的法律法规。但是在推动反垄断监管数字化转型过程中，还需要在全面落实包容审慎监管理念的基础上，构建一套体系化监管原则，并逐步对外公开监管程序，以体现监管透明的要求，让社会公众更加便捷地了解反垄断监管程序的有关内容。建议全国人大尽快推动制定一部能够覆盖数字经济核心产业的数字经济促进法，以此作为发展数字经济的基本法统领反垄断监管数字化治理实践，从而改善已有法律之间的有效衔接问题，避免行业行政管理部门单纯根据自身行业监管需求在所涉领域做扩大化解读。

（二）规制数据：建立完善反垄断监管数据共享与开发体系

监管显然不仅是确保私营部门保持竞争并履行社会责任的手段，也是使得公共机构更具透明性和回应性的重要途径[29]。在数字时代，反垄断监管机构要做的事情往往超出了他们现有的资源许可范围。因此，优化整合自身资源，是监管机构应当首要面对的现实问题。为了解决这个现实问题，自然引出了风险导向的监管路径。风险导向的监管路径取代了过去凭空想象出来的风险排序，取而代之的是以清晰的、通过评估框架事先确定风险排序的科学操作方法。在风险导向的监管路径之下，监管者的资源将根据风险评估框架所得出的排序结果进行合理分配。按风险大小分配资源的监管方式让监管者能够提供有针对性和适度（等比例）的干预，在取得“最大化监管好处的同时，最小化被监管者的负担”[30]。

反垄断监管的对象在数据资产的积累上也应当达到一定规模的广度和深度，虽然有必要在保护个人隐私方面开展体系化规制，但是，数字化监管主要还是在于被监管企业行为的正当性与合法性，而不是数据本身所涉个体的信息。反垄断监管的数字化应该是一种手段而不是目的，主要是服务于增强我国数字经济的发展创新活力以及国际竞争力。反垄断监管的数字化转型也应更多从鼓励创新、激发经济效率、保护公平竞争、保护消费者和公共利益的角度出发，为建设全国统一大市场、促进监管规则的公平统一发挥基础性关键作用。反垄断监管数字化转型也不是为了限制或者打压企业发展，而是希望建构更加有利于优化营商环境的监管制度体系，保障各类企业在符合市场规律的竞争行为中更加可持续地为社会、经济、个体创造经济价值与社会价值。

所以，优化数据治理仍然是现阶段反垄断监管数字化转型的关键。建立健全反垄断监管数据互联互通相关机制及规范是促进数据安全流通、形成健康有序的数据流通环境的前提保障，反垄断监管数据平台的建设是数据交易体系的核心载体，在重视软规则的同时也应夯实硬技术设施，软硬并重，构建良好的反垄断监管数据体系。数字政府，数据先行。大数据时代中的数字运行离不开对数据的挖掘、采集、处理、分析、应用等环节[31]。数据治理是加强数字政府建设的关键。2015年9月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》提出，将数据作为战略性资源加以重视[32]。2022年4月19日，中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》强调，要把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行[33]。

对于所有信息控制者而言，基本需求是发展与安全。发展是目标，安全是实现目标的保障；缺乏安全保障，不可能有发展[34]。法律保护数据文件的最终目的是保护主体对于信息的创造和收集[35]。在推动反垄断监管数字化转型的过程中，如何有效保护个人信用隐私信息和消费者权益是需要特别关注的。在涉及个人信用信息的使用和共享问题。一方面是监管主体在监管过程中如何划分监管边界，另一方面是监管主体与其他业务机构开展协同共享过程中如何确定权责。这需要有效的隐私政策设计与制定，从而更好保护消费者权益。算法监管就是要求平台对不同利益相关方明确报告算法训练、算法评估及算法选择中用到的数据来源和质量，算法预测或优化目标，算法使用的技术、算法运行效果等。结果评估则可包含对是否歧视、有效性、透明度、安全性和可获得性等的评估。算法治理的目标是既要加强算法的可解释性，同时也要推动平台公布相关规则，减少信息不对称。

（三）优化硬件：搭建促进反垄断监管数字化转型的重要基础设施

《“十四五”市场监管科技发展规划》中明确提出，推进市场监管大数据中心建设，建设总局和省级市场监管部门两级数据中心，形成统一的市场监管大数据中心体系。一般而言，关键信息基础设施的持续安全运营高度依赖广泛部署的网络技术产品和服务。加强基础设施机构建设是推动反垄断监管数字化转型的重要环节。反垄断监管的数字化转型本质上还是在开展行政执法的数字化升级，是反垄断监管机关依法行使监管职权数字化升级的方式方法。在实施数字化监管升级的过程中，能否提高监管体制的科学性，能否促进监管人员依据职责要求，有效行使监管权力，关系反垄断监管数字化转型成功与否。

加强反垄断数字化监管的重要基础设施建设，首先是要充分运用大数据、人工智能等现代技术手段，深化现有智慧监管信息化工程建设，在央地纵向关系上打破数据孤岛，提高内部数据使用效率，推动提高政府端现有反垄断数字化监管重要基础设施的监管效能。其次是在注重保护市场主体合法商业利益的基础上，有序合法地对接商业数据与政府公共数据，提高重要基础设施的技术硬件中心地位，提高公共基础设施与私营基础设施体系化协同监管效能，促进市场公平竞争、规范公私合作、高效运行。最后应当在国家和省级层面加强数据流通横向与纵向并进的监管协同机制建设，以此提升反垄断数字化监管职权的统一与高效。

（四）优化生态：倡导竞争中性，营造公平竞争的营商环境

在反垄断监管数字化转型的实践中需要考虑的问题不仅是监管面对的一般竞争问题本身，也要考虑社会公共利益和整体国家利益。一直以来反垄断监管不仅是一个经济理论与政策法律问题，而且还涉及到国家发展战略和利益协调的问题。对反垄断监管数字化转型运行逻辑的认识和理解也不能就事论事地局限于经济理论和政策法律制度层面，而应以发展的观点、战略的眼光，从适应数字经济发展、加快建设数字政府建设的战略高度，审视和把握反垄断监管的数字化转型，才能从根本上有利于更好推动数字经济发展和数字政府建设，更好推动我国竞争政策和反垄断法的有效实施和持续完善。

中国在近50年的改革开放中，持续拥抱新兴科技，加速推进网络化、数字化、智能化发展，形成了庞大的数字经济体量和数字社会形态，包容共享已成为一种客观的经济社会要求，是推动数字时代法治范式转型的根本动力[36]。有竞争的地方自然也有保护的存在。为了保证有效竞争，推动市场机制持续完备，促进经济增长，在实施反垄断监管数字化转型过程中，应当禁止所有制歧视、规模歧视、地域歧视。具体而言，就是在面对反垄断监管数字化转型上，应当对民营企业和国有企业一视同仁；在对大型企业和中小企业开展数字化反垄断监管上一视同仁；对本地企业和外地企业也应当一视同仁。外部治理在具体的监管过程中要遵循比例原则，要针对不同规模、类型的平台企业分类提出不同的风险管控要求，并采取不同的风险管控措施，就平台企业的社会责任而言也要遵循比例原则。

平台经济作为新兴生产力发展方式，对优化资源配置、推动产能升级、拓展消费市场、增加就业以及促进经济增长发挥了重要作用。反垄断数字化监管作为经济周期运行中的动态监管类型，应当符合经济发展动态变化的要求，相机调整。类似于经济周期中货币政策与财政政策相机选择，这也是常态化监管的内在要求。常态化监管不是意味着放松监管要求，也不是一味强化监管。政府对平台治理的重点内容包括：公平竞争、数据管理、风险管控等三大方面[37]。政府在数据流通中承担着至关重要的作用，政府是数据经济发展的规划者、数据流通利用规则的制定者、数据安全流通利用的保障者等，因此数据法律必须赋予政府机关明确的数据权力[38]。为规范反垄断数字化监管权行使，从权力内容上看，当市场监管部门在履行数字化反垄断监管权所赋予的职责时，也在履行相应的义务。建议国务院反垄断反不正当委员会机构中成立数字化监管中心，制定、协调数字化反垄断监管政策，同时强化算法监管，统筹相关的数字化监管政策。

六、结语

大数据时代下的数据已经成为企业的竞争优势所在，而由于网络效应、锁定效应等原因，部分企业在数据获取方面具有优势地位[39]。那些尝到大数据益处的人，可能会把大数据运用到它不适用的领域，而且可能会过分膨胀对大数据分析结果的信赖，最终导致一种盲目崇拜[40]。在顺应数字时代要求，适应数字经济、数字平台带来挑战的过程中，通过强化政府端数字化转型，提升反垄断监管能力，在优化政府与市场关系的过程中，应当时刻警醒，在信任新技术的同时，不能过于自信，盲目崇拜，产生科技迷信。在理解适用技术的过程中，要始终明白，政府与市场之间的本质关系并没有随着技术的发展而发生根本变化。在运用技术建设法治政府的过程中，要时刻注意规范政府权力，尊重市场规律，保护个体与经营者的合法权利。

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（下转第126页）

（上接第53页）

Implications and Legal Realization of Digital Transfor-Mation

in Antitrust Regulation

Sun Jin， Zhang Song

（School of Law， Wuhan University， Wuhan 430072， China）

Abstract： As an important part of the government's market supervision function， anti-monopoly supervision promotes the digital transformation of anti-monopoly supervision， which is conducive to equal competition among market players and the formation of a market competition order that balances fairness and efficiency. On the premise of clearly defining and understanding the connotation and extension of the digital transformation of anti-monopoly supervision， we should recognize that the digital transformation of anti-monopoly supervision is an inherent requirement to promote the realization of Chinese-style modernization， and is the core basis for implementing the construction of digital government under the rule of law. In the process of transformation， there are also challenges in anti-monopoly supervision， such as lack of technical capacity， conflict in regulatory concept reform， lag in the construction of internal control mechanism， and insufficient collaborative development. It is necessary to strengthen institutional construction and supply from the aspects of improving the legislative system， enhancing the capacity of data governance， strengthening the construction of relevant institutional important infrastructure， and optimizing the competition ecology， so as to objectively and rationally promote the digital transformation of antitrust supervision， so as to adapt to the opportunities and challenges of the digital economy era.

Keywords： anti-monopoly supervision; digital transformation; digital goverment; digital platform; fair competition