网络平台言论规制的公共属性

摘" " 要：以互联网的崛起为界，网络平台作为我国公民发声的主要渠道，逐渐成为政府统筹公共言论的前沿阵地。以往的论辩通常预设了个体自由和政府监管之间的对抗关系，忽视了言论自由保护机制的公共属性，适当的管制也可能是自由的源泉。网络平台通过对流量数据的再分配，能够将强势资本垄断的话语权还归于某些弱势群体，确保政府在公共决策中听到更广泛的声音。然而，与上述理想仍有差距的是，私主体参与行政免不了受到根植于其中的经济结构的限制，须对有关私人规制的合法性、有效性和可问责性作进一步探讨；有关政府部门也因多重法律关系的存在模糊了公共责任，须动态地审视规制的整个过程，关注规则制定和相对人权利的具体保障。

关键词：网络平台；言论规制；公共自由；公法调适

中图分类号：D 922" " 文献标志码：A" " " 文章编号：2096-9783（2024）06⁃0117⁃10

一、问题的提出

在现实世界和网络世界平行发展的当下，互联网作为公民发声的渠道逐渐占据主导地位。面对辐射范围更广、更迭速度更快、传播数量惊人的网络信息，政府不得不改变传统的言论监管模式，将一部分的管理职权转移给网络平台1，借助其技术和资源上的优势，对网络言论进行更有效率的管控[1]。这一模式也被形象地称为“政府—平台—用户”的三元规制结构。

学者们对于其中网络平台所扮演的角色和应当受到的法律调控给出了三种构想：其一，网络平台是纯粹的私主体，其所采取的规制活动必须严格遵守预先签订的“用户服务使用协议”，未经允许不得限制平等主体自我表达、自我实现的权利。相对地，如果用户在登录网络平台前签署了使用协议，平台的事前规制可以看作是约定权利的行使[2]。其二，网络平台是公私混合性质的主体，日常除了以营利为目的的信息传输和推送服务，也承担着言论发表的审核、屏蔽工作。其在某种程度上与用户结成了支配与被支配的关系，形成了一种“私权力”[3]。其三，网络平台是承担公共管理职能的行政主体，其对用户表达利益的单方处置绕不开网监部门的行政命令，必须接受相应的公法规制。否则用户协议实质过载了以基本权利处分为内容的行政法律关系，可能通过代行政府职责构成相关法律调控的规避[4]。

这三种学说争议的背后，既是对言论规制这一现实早已尘埃落定的行政强制措施，在网络空间应当如何发挥作用，以尽可能平衡各方价值的追问，也是对市场机制无法完全取代政府管理的判断[5]，提请我们重新审视公民基本权利，探究以网络平台为媒介的资源配置对于用户表达和知情权的维护有何独特价值。

对于前者，网络平台参与行政的具体方式和有关主体身份的识别，立法和学界都尚未达成共识。而从网络平台实际拥有的优势地位，包括对用户数据和流量安排的绝对掌控能力来看，笔者更倾向于上述第三种主张，认可网络平台从源头承接了行政机关的公共职能，正以自治之名行管制之实。至于观点二，有关混合主体的学说其实也看到了平台较一般用户所具有的支配地位，只是没能进一步分辨何种身份占据主导，没能进一步追问这一“私权力”的表征如何体现公共责任的承担[6]，可能会使得行政主体的责任虚化。

对于后者，有关言论自由这一基本权利的保障和实现问题，学者们都注意了网络服务运营商对社会群体所发布的言论进行持续集中控制的能力，并且对其可能造成的权利侵害风险表达担忧。但是需要注意的是，这种关于发声形式和内容的管控，同时也促成了公众完整地获知某项重要议题的机会。用户之间以更为广泛、民主的方式，形成相对持续、稳定的沟通关系，印证了言论自由初始的公共属性。而由此发生的平台规制活动也因其不可推卸的公共使命，需要加强与政府机关的联动，遵循适度的裁量基准，配套用户权利的救济体系。

二、言论自由的公共属性

回顾20世纪以来言论自由的相关著述，有一种名为自由主义的理论风尚（libertarian）自美国生长起来，并在相当长的时间内占据主导地位，受到司法和学界的广泛关注[7-10]。该派学者连同一些法官的裁判理由将美国宪法第一修正案的立法原旨诠释为公民自我表达的个体利益的维护，预设了政府与自由之间的对抗关系。但是，这种纯粹个人主义的风气并不适合我国法治环境，言论自由的“洋奶粉”还需重新调整个人权利、社会福祉和民主正当化等不同元素的配比才能更好地融入法治政府建设的“时间表”，适应新型治理主体仍显脆弱的“胃肠”。

（一）言论自由是一项公共自由

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十五条明确规定，言论自由是一项重要的基本权利。其内涵主要包括以下三个层面：其一，每一公民均享有平等的发表言论的权利；其二，每一公民均有权选择特定的渠道或方式来发表言论；其三，每一公民均不因尚未外部化的精神活动受到审查和处罚。从本质上来说，这是借鉴了德国的相对保障模式2。言论自由作为思想传播和交换的媒介，天然具有社会属性，应当通过部门法加以细化和限制，避免侵犯他人的合法权益[11]。而为了确保个体自由的诉求能够获得长期、稳定的满足，自由主义学派也不反感建立内在的约束机制，避免单个发言者永远处于优势地位进而侵害其他个体的表达机会。只不过，囿于警察行政的时代背景，这种拘束被严格限定在基本权利主体间，否定了国家培育公共自由的可能性。

目前，随着第五代移动通信技术等进一步的推广和加强，国家不再是个体自由唯一的威胁者，社会资本的私有化聚集也可能对公民的自我表达和自我实现造成冲击。例如，短视频、直播等新生业态通过占据稀缺的公共资源，迅速在全网推广，同时也阻断了其余门类的思想传播，限制公民知晓各方不同的观点。这比粗暴剥夺某一个体发声的权利更为隐蔽，有可能打破全社会观点形成、言论传播和思想交互的健康循环，发生普遍的权利侵害。而这显然超出了传统私人间争议调处的范畴，需要更高位的公权力介入，并给予客观公正的保障。

也正是基于这一现实，越来越多的学者意识到国家保护言论自由的可能性，认可私人平台承担的行政事务已逐渐延伸至政府的固有职能[12]，有助于通过表达权利的有效控制维系其与生俱来的民主使命[13]，让民众真正参与到事关集体自由的公共决策中去3。这也得以解释政府为何有动力去阻止或防范其他社会力量对公共辩论造成威胁，进而通过资源的管制和重新分配展现“自由保护者”的功能面向，防止私人间的力量对比过于悬殊，影响言论自由的公共属性[14]。不过需要注意的是，这种发生在不同群体之间的资源调控并不等于政府就有权对某一发声者的表达利益加以评判，其所干预和维护的对象始终是公共自由。这种间接的调控方式在不同的信息传播时代具有不同的载体，从巡回演讲、办报办刊，到有线电视、网络服务提供商，政府可分配的资源日益丰富，对资源的掌控能力也逐渐发生变化。

（二）公共行政的社会面向

如前所述，言论自由是一项公共自由，旨在为集体性自决创造前提条件。这项目标的实现首先有赖于宪法设定基本权利，然后由部门法界定权利的具体内容和保护规范范围，以对行政干预作出制度安排。目前，伴随简政放权和政府职能转变，行政机关逐步将一大批“不该管也管不好”的业务事项剥离出去，交由相关领域的私主体配合完成“划桨到掌舵”[15]的身份转变。

本文所讨论的网络平台就是这样一种从市场经济中生长起来横亘在公与私之间的全新联结点，有助于弥补政府能力的不足、提高社会自治水平。然而有碍于我国传统公共行政单一的责任来源，这些参与言论规制的末梢组织，仅有很少一部分能够获得法规范的明确授权4，大多依然遵守私主体成立时所依据的法律规范性质，无法融入现有的行政诉讼法上的被告主体资格，被迫将自由竞争所固有的缺陷带入公私合作的模式之中[16]。

目前，学界已经意识到问题的症结所在，并且有意识地将言论规制的研究语境从传统的政府与公民的二元关系转移至互联网传播平台的参与上，逐渐发掘出言论自由保护机制的社会面向5。只是受研究惯性的影响，有关讨论还主要集中在平台言论规制的合宪性审查以及网络服务提供商应承担的私法责任和保护义务上。迄今，还很少有学者走出纯粹宪法或部门法的思维框架，尝试引入正当程序等行政法原则、裁量基准等执法依据来落实宪法对基本权利的保障。也很少有学者对平台、政府以及用户这三者之间的关系加以综合研究，分析平台在履职过程中是否有进一步改善以及与其他制度相协调的空间。但是，不可否认的是，网络平台初始的私法定位有助于增进对社会行政多样化的理解。公权力机关在推进网络平台民主使命的过程中，也须充分顾及根植其中的经济利益的影响，尽可能维系公共治理和公共服务的品质。

三、平台规制受公法调控

网络平台在言论规制的三元构造中发挥着承上启下的关键作用。其生态内部具有一定的规则制定权、言论处分权以及个体间权利义务纠纷的裁决权，基本涵盖了网信部门等网络安全统筹和监督机关所具有的公共职能6。此外，随着互联网技术的不断发展，各大平台与政府间的调适性合作愈发深入[17]，已逐渐摆脱了全然被动的相对人地位。其与用户之间更是形成了独立的支配关系，能够从权力来源和公共职能两个维度回应有关主体、手段、救济和问责等一系列变革。

（一）权力来源

基于《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）、《中华人民共和国互联网信息服务管理办法》等法律法规以及《微博服务使用协议》《微信个人账号使用规范》等平台管理章程，网络平台日常运营活动可以主要分为三个类别：第一，网络平台作为企业法人，享有根据不同业态制定符合自身运营和管理需要的内部章程的权利。第二，网络平台作为民事主体，享有独立缔结合约并提供有偿服务的权利。第三，网络平台作为“准行政主体”[18]，享有积极参与行政、就特定公共事务协助行政机关从事管理活动的权利。其中，第三项所面临的争议最大，也与本文所讨论的言论规制直接相关，需进一步回应私人规制的正当性基础，凸显行政法上的主体要素7。

一般来说，公权力来源于正式立法，权力行使的正当性是在规范中解决的。特殊情况下还有可能来源于行政协议、单方承诺以及其他委托行为。识别的标准在于是否涉及公共利益，是否为公共治理活动，是否需要配套的责任机制和救济措施[19]。根据《互联网信息服务管理办法》第十六条、《网络安全法》第四十七条，网络平台负有言论规制的协助义务。且这项义务具有国家强制力作为后盾，当然具有可执行性和强制性的内核。而在实定法之外，网络平台与用户签署的服务使用协议也提供了更加具体的规制手段。只是碍于公私法的界分，该主体行使权力引发的争议难以纳入行政诉讼受案范围。平台规制能否基于注册用户让渡的权利形成社会公权力还需国家法律予以认可，探究协议制定的目的和实践中的应用场景，避免出现无法约束平台自利性的风险。

首先，从使用协议的制定目的来看，其与实定法所分配的参与权能是手段与目标的关系，平台拟定使用协议本质上是对行政机关实施具体管理活动的补充，旨在协助完成公共自由这一行政管理目标。否则，作为私主体的网络平台本身也没有动力来肃清网络环境，参与更进一步的社会治理。举例来说，2021年推特宣布永久封禁特朗普账号，阻止其进一步散播危害社会团结与稳定的言论。该处分决定虽非政府直接作出，但平台实质上也是出于防止示威运动进一步升级的公共目标，才对特定用户可能过多占据的网络空间重新加以处分8。后续在理解使用协议和实定法之间的适用关系时，也可以参考不同位阶的法律渊源，将前者视为执行过程的细化，按实定法所承载的“采取消除、防止信息扩散等措施”的规范目标，落实完整的权利能力和行为能力。

其次，从使用协议的应用场景来看，随着第三方网络运营商承担的社会责任越发重要，其对用户零散言论的管控也更加密集和全面[20]。为了更好地保护公民、法人和其他组织的合法权益，将网络平台替代性的治理功能控制在合理、适度的范围内，还需格外注意协议各章节内容的可分性、明确性，兼顾依法行政的控权需要。具体来说，平台相较用户所具有的公共管理权力，一方面来自前文所述的委托或规范授权，由此拟定的协议内容或是具体的执行过程都能较好地为现行法律框架所包含；另一方面则是基于双方达成合意的外形，对越权可能产生的法律风险加以规避，这也是私人规制的合法性、有效性需要重点检视的领域[21]。此时，平台有关言论规制的活动只能通过缔约行为来赋予正式权力。而对于未曾签署协议的主体，平台纵然具有技术和信息上的掌控能力，但也缺乏与公共自由相匹配的公共权能。还需从公私合作的功能主义视角，补足新型治理主体引入对传统法律地位分工所施加的改造。

（二）公共职能

上文提及权力运作的来源可以是法律授予的公共职能，而在判断某项协助事务是否具有公共属性，是否需要受到公法调控时，最直观的方式也是观察其是否以特定管理和服务的公共目标为核心，所产生的具体效用能否解释公共特权。

首先，该职能是否属于行政机关，并能够向社会主体进行让渡。随着公私合作的越发普遍，行政任务不仅在政府内部分化出不同的职能部门，还会时常向外部转移不擅长的工作，由掌握特定技术的私主体提供必要协助来降低行政管理的成本。网络平台作为行政法上负有特定义务且具有相应规制能力的第三方主体，一方面获得了政府对网络言论规制职能的部分让渡，能够主动适应监管者角色开展规制工作，构建合作开放的网络空间。另一方面也给行政法律关系披上了私法的外衣，进一步降低公法实施的社会成本，提升行政机关对社会力量的认知。但需要特别指出的是，在鼓励行政资源和有关规则制定更多向平台治理倾斜，推动建立多边、民主的网络言论规制体系的同时，也必须注意平台提供的网络服务和言论规制的高权管理具有同一性，用户服务使用协议所能提供的“意思自治空间”须按相对人受损的自愿程度进行一定比例的克减，在救济和责任机制上向公法规范看齐。

其次，该职能是否塑造了支配地位，并且具有强制性。网络平台基于其所具有的信息和技术优势，很容易在社会治理中占据优势地位。这从必要性上也充分印证了保护言论自由不只是维护抽象的公民权利，还会对社会主体参与行政的积极形象产生直接的影响[22]。用户为了获得不可或缺的资讯浏览和信息传输服务，只能接受平台提供的格式条款，签署服务使用协议。其中虽有勾选“已阅读并且同意该使用协议”的承诺环节，但碍于协议文本篇幅较长，重点不突出，用户对于关键词筛选、言论屏蔽、流量分配和管制等监管措施都缺乏明确的沟通机会。相关规制活动所产生的处分结果，也缺乏中立第三方的问责和救济机制9。双方事实上产生了一种单方面的权力支配关系。

四、管制与配给同时进行

互联网技术的发展缓解了报刊、广播、电视等付费分享资源的稀缺性，促使更多人频繁地浏览资讯、表达自己的观点，推动信息制作和交换。但是，每一用户都有权发声不等于每一个“麦克风”都具有相同的分贝，官方媒体、私人资本都有可能挤占宣传空间。网络流量代替传统纸媒的“头版头条”、有线广播电视的“黄金时段”，成为新一轮强势资本支配和操纵的对象。此时，站在公共自由对立面的不单是行政主体有关言论规制活动，还有经济实力强硬的私人支配者。单纯的机会均等改变不了部分群体的表达困境，需有条件地引入资源管制和配给手段，达成实质意义的平等。

（一）通过管制减弱一些声音

为了保障更加公开、更为有效的公共表达，网络平台代替国家对特定群体的发声行为加以管制，作出包括限流、禁言、销号等在内的处分决定。其中，阻止或防范公共权力滥用，仍是言论自由保护机制永恒的话题[23]。特别是在公共政策制定需要听取更广泛意见的时候，平台须有意识地给权威发布划定界限，避免前置性地干预自由思想的形成。有关政策解释的正式报道也可以拆分成事中、事后的回应性表达，避免信息不对称可能引发的民主决策危机，展现政府作为“自由守护者”的一面。当然，这种回应性治理可能会拖慢政策形成的步骤，加重平台的审查和监管负担。有必要同现代信息技术发展和公众逐渐增长的了解社会的欲望加以协调，确保言论自由始终作为一项公共选择、成为民主决策作出的先决条件[24]。

此外，阻止私人力量压制自由和公开的辩论，也是网络平台日渐面临的一项深刻变革。根据言论自由“禁止事前抑制原则”，用户在浏览各方观点以至形成自己内心确信的准备阶段，不允许任何社会力量使用任何方式（包括对知识传播途径的过多占据）干预自由思想的形成10。这也解释了合理分配公共资源对拓展公共讨论的积极贡献，网络平台不须放弃有偿刊载的一部分利润，恪守个人自由与社会需求之间的平衡关系。

（二）通过配给增强一些声音

网络平台在运用管制手段限制一部分发声的同时，也创造了新的可供分配的资源。这些资源本身就是和经济利益挂钩的。平台对特定群体的资助有助于缩小贫富差异和社会地位所带来的表达能力上的差距，避免强势者的发言淹没弱势群体的声音11。具体操作上可以采取去中心化的分配模式，平台本身不参与流量的分配。每一用户享有平等的、摆脱商业化动机的表达机会，个体间的竞争也更加公平与贴合公共辩论的民主使命。其他用户可以“用脚投票”支持思想的自由传播12。但这样做的缺点是流量资源完全和用户个人绑定，平台的监管能力较弱。长此以往，平台内部可能出现头部用户垄断流量资源的情况，进一步导致和经济利益直接挂钩，损害“百家争鸣”的良好生态。

为了重建公共辩论的内部秩序，督促头部用户积极承担与其经济收益相匹配的社会责任，网络平台有必要通过适度的资助手段促进媒体市场的多元化。制止外部资本不当操纵网络空间，消除流量造假、流量劫持等干预公共辩论的行为[25]。同时加大硬件和各类软件的技术开发，合理利用其对信息和知识的主导权[26]，加强版面页面生态管理，借助算法分发、人工分发等流量配给手段，尽力呈现真实、立体、全面的宣发环境。对于公众普遍关切的社会问题，通过“编辑推荐”“搜索框置顶”等引流手段引导群众参与讨论、形成基本认知。帮助有明确搜索行为的用户通过关键词匹配定位有价值的信息，满足公共知情权。而在这些流量分配的过程中，平台可能会损失一定的套利变现空间，这是不可推卸的社会责任和必要的经济价值损失之间的一种妥协。

五、配套监管与权利救济

随着网络平台承担的社会责任越发重要，有关言论规制的问责机制和配套救济体系也需要及时纳入公法的基本原理和价值取向中汲取经验。对此，有反对意见指出，之所以将网络言论交给平台管理，就是追求社会行政的低成本[27]，免去网信部门直接执法在证据调查和听取意见等环节的程序耗损。但这种盲目追求行政效率的做法显然违背了平台规制的公益属性，需要通过事中的参与机制、事后的补正程序[28]，将权力受限的法治观念固定于更为具体的规制规则中。

（一）规制活动须受正当程序约束

行政程序是行政主体完成行政任务的过程要求，包括方式、步骤、期限等。法律、法规、规章没有明确规定时，需由行政主体自主裁量并与相对人协商，同时不得违背正当程序这一基本原则。实践中，网信部门行使职权具有明确的法律依据13。而平台在承担普遍性的言论规制义务时，缺乏事先告知、听取意见等法定程序的约束，可能损害相对人参与行政的权利14。为此需要对去中心化的网络空间所能造成的迅速、大规模的舆论影响作进一步说明，论证其与应急行政管理等其他解释方案的适配程度。

具体来说，网络平台是目前效率最高的传播媒介，强势言论能够在极短的时间内形成广泛的影响，很难给规制主体留出足够的反应时间。有权机关为了尽早控制危害蔓延，维护公共秩序，不得不放弃如常规行政一般听取用户意见、主持听证等手段来收集足够多的信息、作出尽可能理性的裁决。这也符合突发事件无序性、突发性、难控制性的特点，只是考虑公共辩论所承受的危害和传播途径较其他突发事件可预见性更高，网络平台还是应当建立起一套相对稳定的裁量基准和操作指南，来帮助用户形成有关权利行使和申请救济的预期。这也有助于舒缓平台的监管压力，确信只要按照既定流程操作，即使后续发现某项处理行为存在错误，也不应受结果主义归责。

其一，关于裁量基准的设定，平台可以根据风险等级匹配不同的规制手段。区分内容违法和流量占用两种不同的情形，分别适用违法风险实质化的要求和更为弹性的经营法则。针对法律、国家政策明文禁止的网络言论，平台有权根据《互联网新闻信息服务管理规定》第十六条主动删除，避免“显在且现在”的危，进而发挥市场机制在网络谣言治理中的基础性作用[29]。对于真伪不明可能存在争议的发声内容，平台须等待相关权利人的通知，对其提供的司法文书或是其他配套证据作形式审查，进而决定是否采取技术手段予以删除，符合政府规制和平台治理必要的权限界分15。另外，针对内容合法，但可能过分占据网络空间、影响多样化视角呈现的信息，比如刷帖、控评等人工或技术操作，由于其本身不具有内心真意的表达，也不贡献公共辩论参考的价值，平台可以直接通过技术治理或是其他人工干预的手段来加以预防和抵制，避免其他用户全面了解和交互表达的权利受挫[30]。

其二，关于操作指南的制定，针对上述需要采取技术过滤的网络言论，平台可以分情况选用或整体适用有关投诉受理、预先通知、听取意见、证据采集和交换、决定作出和执行、救济和纠错等保障程序正义的具体环节，将传统互联网行业自律纳入公法正当程序的整体框架中来。其中的每一环节又可依过去涉诉的情形和处理经验的总结，设计更细致的步骤和流程，并通过技术手段内化为具有可操作性的执法手册，比如删帖与原路恢复技术的相对统一。尽可能淡化政府对网络平台设立和运行的直接控制，凸显平台规制的主体要素。同时也能够明确平台保护的基本权利，妥善处理网络服务提供者与用户之间的表达权争议，加强对平台运维人员的专业培训，避免机械适用而出现懒政怠政的问题。

（二）平台负有法定审查责任

“以事实为根据”是对行政机关作出决策的基本要求。然而，网络言论规制极简的程序设计使得平台在作出删帖、禁言等处理决定前常常未能充分取证，存在运用事后证据来补正行为缺陷的可能性16。对此，主流观点认为，苛以平台过高的审查义务和事实认定责任是不切实际的，对于某条言论是否构成侵权只有法院具有最终的判断权[31]。平台的取证环节可以视情况进一步调整为由举报者提供具有司法效力的违法认定文书[32]，再据此实行删帖等规制措施。

这些讨论关注到制定法对违法信息判断标准和平台审查义务界定的模糊，认可在行业自律为主的规制活动中平台有一定的合法性说明义务，但不应达到常规行政的证明高度。否则平台将在说明义务的驱使下设置更多事前屏蔽的关键词，借助普遍性的规范适用化解一案一议可能引发的删帖纠纷，进而演化为对用户表达权利的沉重负担。这也是主流观点多强调给平台责任减负的现实原因。但同时也要看到用户举证难度的相应增加。有关用户程序性权利的保障和平台所具有的优势地位并不协调。还需区分不同的规制场景采取个别化的管控措施，对于挤占公共资源、损害公共知情权的发声行为平台应当积极介入，肃清网络环境，警惕把客观秩序违反的举证责任转移至不特定的用户身上。而对于可能侵害个人名誉权的言论，由于其本身具有特定的受侵害对象能够承担举证责任，平台可以居中裁决，非接到权利人通知不启动处理程序，避免直接删除可能带来的说明义务。

（三）配套的权利救济体系

在权利救济方面，平台私主体的外观造成了用户在救济路径选择上的局限。尽管上文已经通过裁量基准、操作指南以及证明责任的分配尽可能协调平台与用户之间的关系，但实践中仍有个别平台滥用优势地位损害公共知情权和表达权的案例17。有必要引入政府规制、司法监督和行业自律等正式与非正式的救济手段，以多样化的审理方式促进效率与公平的实现。

首先，允许相对人向规制平台申诉，或是直接报告行业主管部门解决某些市场失灵问题。这也是大型网络平台准公共产品的属性需要，相对人无论是采取平台内部的申诉机制，还是报告主管部门要求自上而下的管理[33]，其有关行为纠正和流量再分配的手段都离不开数字基础设施特有的专业认定能力和海量信息储备来加以落实。用户之间频繁发生的人格权纠纷也更适宜通过内部申诉、平台不断显现的自我治理功能来寻求专业高效的解决，如滴滴平台使用的集聚规则，针对用户申诉的意见收集、分析，将直接影响司机责任认定和处罚机制的落实，进而减轻政府、司法机关对技术处理事项介入和具体审查的负担[34]。

其次，探索建立约谈、分类监管、联合惩戒等多元规制手段，提升政府独立监管的能力[35]。实践中，各地互联网信息办公室与平台运营商建立了十分密切的合作关系，有一套成熟的介入运营并移交相关数据的监管体系及技术方案18。其作为网络环境的主管机关，对于网络信息内容服务平台开展经营和服务活动有直接的领导关系，有能力也有义务对平台的规制业务加以监督和干预。特别是当网络平台从政府的合作者成长为公民基本权利限制和维护的实际处分者时，其更有必要守住公共利益的底线，接受行政和司法救济机制的约束。

最后，运用复议、诉讼机制尝试解决规制主体责任承担的问题。通过功能性行政组织、实质监管关系等学说理论解释网络平台的公共属性，特别是源自规制目的和规制行为本身的公共性质，进而将平台依法采取的管控措施和主管部门不作为的职权活动纳入受案范围，与行政诉讼程序相衔接。相对人作为自由可能受到侵害的权利主体，在被申请人或被告的选取上应当有一定的灵活性，既可以直接要求平台变更决定、积极采取补救纠错，也可以视行业主管部门的复议结果以网信部门为被告，进一步敦促行政系统内部的监督机制不断完善。

六、结论

本文从宪法所珍视的权利、言论自由的公共属性谈起，梳理了网络平台在言论规制中实际占据的公法地位。有关政府的公共职能通过网络平台筛选、过滤等现代信息技术予以实现，只是碍于传统行政法制的建设回避了私主体权力来源和公法任务承担的问题，以致平台治理与用户之间可能发生的纠纷，依然存在非正式解决，体制机制不完善等短板。有必要在正式立法以及各平台的内部规范中对其言论规制权能予以类型化，明确删帖、限流等技术措施事实上的公法属性以及接受监督的必要性。通过平台内部申诉渠道、政府部门多元化的监管机制以及法院、复议机关可能存在的判例积累，逐步改变平台身份认定的风向，完成从宪法基本权利设定到行政法保护机制界定的过渡。最终依靠正当程序、权责一致等行政法原则觅得公法制度对于私主体参与行政的具体回应，构建公民权利保障和更有效率、更具参与性的规制治理体系。

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The Public Nature of Online Platform's Expression Regulation

Huang Wei

（Law School， Tsinghua University， Beijing 100084， China）

Abstract： With the rise of the Internet， online platforms have gradually become the primary channels for Chinese citizens to voice their opinions， thus becoming the forefront battleground for the government to manage public discourse. Diverging from past discussions where the main contradiction in speech regulation focused on the balance between government oversight and individual expression rights， this article clarifies the public nature of freedom of speech， demonstrating that appropriate regulation may also promote the realization of collective autonomy. The control and allocation of traffic data by online platforms can redistribute the dominant discourse power monopolized by powerful capital to certain disadvantaged groups， ensuring that the government hears a wider range of voices in decision-making. However， there is still a gap from the above ideal， because the participation of private entities in administration is inevitably restricted by the economic structure rooted in it， and the legitimacy， effectiveness and accountability of relevant private regulations should be further discussed. In addition， due to the existence of multiple legal relations， the relevant government departments also blur the public responsibility， so they must dynamically examine the whole process of regulation， pay attention to the rule-making and the specific protection of the rights of the counterpart.

Keywords： online platform; speech regulation; public freedom; legal adjustment