我国农村养老金融发展态势、挑战与对策

赵辰泽

摘 要：从金融角度看，农村养老的关键在于农村金融生态状况和金融对农村生态环境的支持力度。农村振兴战略对农村养老金融的发展提出了内在要求。在农村地区，养老融资及其包容性发展存在瓶颈和困难。实现农村养老已成为农村振兴中亟待解决的现实问题，而这离不开金融的有力支持。文章提出要通过多种措施，进一步促进农村养老服务金融发展，全力支持农村养老事业。

关键词：农业农村 养老金融 发展态势 问题 对策

中图分类号：F840.67  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2023）12-013-03

一、核心概念和理论

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年计划和2035年远景目标的建议》中，首次提出积极应对中国人口老龄化趋势。解决农村养老问题，离不开金融的有力支持。农村振兴战略还对养老金融服务提出了许多内在要求。农村养老保险金融的发展是必要的，但仍存在诸多瓶颈和困难。

根据国家统计局发布的第七次人口普查数据得知，我国老年人口比例上升较快，老龄化已经成为我国的基本国情。由于庞大的人口基数，中国老年人人口位居世界第一。根据估测，到2050年我国老年人口数量将达到4.5亿。我国面临严峻的养老问题，而在发展过程中出现的乡村现实问题也对乡村养老问题有所影响。2017年10月，党的十九大报告中提出了乡村振兴战略。人口老龄化成为社会关注重点，而农村养老也对于乡村社会的和谐有重要影响。数据显示，中国人口老龄化在由轻度老龄化向深度老龄化发展。人口老龄化是全世界存在的一种普遍的社会现象，而老龄化的加重也会引致大量社会问题。就目前我国发展现状而言，庞大的老年人群体会加重社会福利负担，同时也会过多占用医疗资源，而由于城镇化带来的农村留守老人问题和城市空巢老人问题也有待解决。老有所养，老有所依，是我国人口老龄化过程中有待解决的问题。

乡村振兴战略是党的十九大确定的战略目标，除了解决“三农”问题，更要解决好农村养老问题。2020年“两会”提出了建立农民退休制度，有关农村养老问题越发成为关注热点。虽然农村养老纳入了乡村振兴战略，但是养老实际问题也是乡村建设中的短板。农村养老金融的发展面临政府补贴有限、所需投资大、回收周期长及回报率偏低等问题。这些因素联合作用下，限制了金融服务在农村养老领域的作用。同时，农村老年人支付能力较弱，且普遍缺乏对养老金储蓄的认识和紧迫感，又进一步减弱了金融服务在农村养老中的影响力和参与度。

二、推进农村养老金融服务发展的必要性

（一）劳动力的流失加剧农村老龄化趋势

农村人口向城市的转移促进了城市化率的持续增长，农村人口和第一产业从业人员数量明显减少。这一现象表明，农村人口老龄化进程明显加快。到2017年，我国农村65岁以上老年人比例已达到13.22%，其老龄化程度与深度老龄化的14%仅相差不到1个百分点。从2000年到2015年，农村人口的老龄化程度增加了6%，而城市人口的老龄化程度仅为2%。农村老年人口基数也在增加，65岁以上农村老年人口比例为56.1%。根据第六次人口普查数据，农村空巢老年人口比例为30.77%，留守老年人口高达1600万。根据《2004—2019年中国人口与就业统计年鉴》的统计数据，中国农村老年人抚养比一直在上升。2003年，抚养比率为12.15%，到2018年，这一比率已上升至15.44%。根据《中国农村老龄化研究报告》的预测，2050年前，农村地区的老年抚养比将保持上升趋势。

（二）以家庭为依托的养老传统模式将持续弱化

以农业为经济基础是我国农村家庭养老的基本模式。在家庭内部，家庭工作的收入积累和家庭成员的支持为其提供了保障。我国20世纪80年代以来实施的计划生育政策使得家庭的规模主要是由“父母和孩子”组成的小家庭。此外，我国长期存在的城乡二元结构和城市地区的利益倾向，导致农村中青年劳动力向城市转移。因此，第一产业的就业率从1978年的70.5%下降到2020年的23.6%。由于农村劳动力大量向城市释放，农村“少子”和“空心化”现象加剧，对传统意义上的农村家庭养老模式提出了挑战，而其他养老模式尚未在农村普及。农村老年人没有养老金，缺乏充足稳定的经济来源。国家标准下的普惠养老标准偏低，难以支撑老年人的日常生活，严重削弱了居家养老的能力。

（三）依靠土地养老的模式逐渐丧失功能

随着传统家庭赡养老人的作用逐渐减弱，农村地区出现了新的养老方式，即利用土地来维持老年生活。对于农民来说，土地不仅是生产活动的基础，也是家庭最核心的资产。然而，随着市场经济的扩展以及国家对工业化和城镇化的推进，土地所带来的经济收益正在减少，与此同时，养老的花费却在不断上涨。土地收益的不稳定性，尤其是受极端天气和自然灾害的影响很大。加之农村劳动力，特别是年轻人向城市迁移，农村的老年人失去了耕作的能力，大片耕地荒废，土地保障功能丧失。而土地流转价格至今仍未统一，差异明显，价格受各地经濟发展状况而定，以地养老模式的可持续性受到挑战。

（四）养老服务体系落后，难以满足农村地区养老需求

当前，农村养老服务面临着几个主要问题：首先：养老服务的供应不足，供应方面的主体较为单一。农村地区养老机构的数量非常有限，主要是公立养老院，而且服务对象通常集中在享受“五保”（食、衣、住、医疗和丧葬费用保障）的群体。社会力量运营的养老机构稀缺，同时因为农村老年人支付能力有限，这些机构的收费往往仍然偏高，不易为广大农村老年人所承担。其次，农村地区的养老金融服务与医疗保健服务的结合程度较低。由于农村地区金融服务不发达，加上医疗保健资源短缺，老年人在获取财务帮助以及必要的医疗护理服务时面临较大困难。这种状况限制了农村老年人的养老选择，也降低了他们的生活质量。缺乏专业的护理人员和必要的硬件设施，对老年人的照顾主要以生活照料为主，无法满足精神慰藉。农村养老支撑的对象多是低保特困户，而对于需要关爱的留守空巢老人关注不足，难以被纳入政策帮助范畴内。根据《2018年中国农村养老现状国情调研报告》显示，农村老年人选择居家养老的占比为98.5%。

三、我国农村养老金融发展现状

当前我国经济不断发展，人民生活水平不断提高。同时，由于人口老龄化所带来的人口红利逐渐减少，养老服务业逐渐被人们所重视。随着我国政府不断重视养老产业以及养老金融发展，国内的养老服务由单一走向多元，服务水平也稳步提高。老龄人口的增加和人口红利的消失，影响着我国的经济发展。为此我国政府建立了符合我国国情的三大养老支柱，以面对逐渐增多的老年人口，维系老年养老的发展态势。

目前，国内外对养老金融定义的理解存在差异，而养老金融的概念也有狭义和广义之分。国外学者认为，养老金融是研究养老基金和其他投资工具。而国内学者则认为，养老金融是一个概念体系，指的是围绕社会成员的各种养老需求，在通过金融手段满足养老产业回报周期长、投资额度大的需求基础上，为多元养老提供支撑。这一系列金融手段，包括养老金融、养老服务金融和养老产业金融等各方面内容。我国养老模式主要以家庭养老、居家养老、养老院养老为主，同时随着消费升级和科技更迭，也迎来了旅游养老、买房养老等新型模式。

我国第一支柱基本养老保险实行现收现付制和基金积累制相结合。第二支柱是企业年金，是在企业及其职工依法缴纳的基本养老保险的基础上独立建立的补充养老保险。养老保险的第三支柱作为个人养老保障的补充，近年来受到重视，并在相关法律法规中得到保护。

在此基础上，我国养老金融产品发展迅速，产品和服务范围逐步扩大，养老金融产品呈现蓬勃发展态势。截至2019年底，市场上共有456种养老金融产品，呈现持续增长趋势。作为中国养老三大支柱的各类养老金融产品规模也保持稳定增长，其中股票型养老金融产品规模增长最快，同比增长94.26%，固定养老金金融产品规模最大，达到6001.61亿元，较2018年增长94.5%。

四、农村养老金融存在问题

（一）市场和政府融合不足

我国居民养老保障体系一直以第一支柱为主，第二支柱相对薄弱，第三支柱严重不足，规模最小。养老保险融资的普及性意味着市场在扩大和深化养老金融服务时，可能与政府的直接控制和监管发生一定程度的分离。市场力量在养老金融服务领域的活跃可能导致与政府规划和政策方向的不完全一致，有时甚至可能出现相反的发展趋势。政府的宏观调控虽然关键，但在实践中可能难以充分涵盖养老金融业务的所有细节和方面。我国的养老金融市场相对较晚，发展经验和监管体系尚未完全成熟，这可能导致市场运作中出现监管漏洞。这些漏洞可能涉及风险管理、产品创新、市场准入、消费者保护等多个方面。为了促进养老金融市场的健康发展，需要不断完善市场监管机制，确保金融市场的稳定性和养老金融产品的安全性，从而为老年人提供可靠和可持续的养老金融服务。

市场与政府在养老保险融资领域的不整合，体现在资源分配的机制上存在矛盾。市场机制在资源配置中的决定性作用意味着它依据供求关系、价格机制和竞争来指导资源如何分配和使用。而政府的主导作用通常体现在通过宏观调控政策来影响市场趋势、调节经济运行和实现社会目标，如公平性、效率和稳定性。养老金金融市场中“看得见的手”和“看不见的手”的划分不明确，这也导致了市场和政府之间的相互预期。虽然政府在养老保障体系方面保持了较高的投入，但由于农村社会保障体系建立较晚，农村老年人失去工作能力后无法获得保障福利，另外政府对新农村保险的市场宣传还需强化。

（二）养老可持续性差

养老金的可持续性得不到保障，主要体现在养老基金和养老保险制度的可持续性上。我国各地区经济发展不平衡，东部沿海地区发展趋势好于西部，养老基金在地区间发展不平衡，存在结构性矛盾。由于各地区供款人和退休人员的不同，他们的养老金余额也不同。所有地区的依赖比率都存在不平衡，而在条件突出的地区，收入不会抵消支出。

我国是一个人口大国，庞大的人口基数使养老保险制度面临着可持续性差的问题，影响着我国经济的发展，先老后富、先老后准备、先老后城市是我国面临的严峻挑战。目前，国内养老金大部分存入各级政府的特别金融账户，没有专业投资。我国的基本养老金已连续15年提高，但增幅已大大降低，养老金压力已经开始影响国内养老金的上涨。

五、养老金融发展面临挑战

我国正面临将老年人的资产有效转化为养老资源的挑战。随着世界人口大国的老龄人口不断增加，养老保障体系承受着极大压力。当前我国的社会经济发展水平尚未完全成熟，养老资源和服务的不足进一步加剧了养老问题的严峻性，解决这些问题需要全社会的共同参与和努力。

（一）养老金融制度设计有待完善

2018年，我国启动个人养老金（第三支柱）的试点是为了拓宽养老金融的渠道，增强个人养老金融的深度和广度，然而，试点阶段确實暴露出一些问题和不足。首先，税收优惠措施被认为力度不足，可能无法充分激励个人和企业参与。税收优惠是鼓励个人储蓄养老金的重要手段，如果优惠力度不够，可能不足以吸引足够的参与者。其次，参与产品的范围受限，限制了投资者的选择，可能导致产品供应不足以满足不同投资者的需求。产品组合的设计也存在问题，可能给参与者带来不便，如选择困难、风险评估不当等。商业养老机构，如银行业和基金业，正在推进相关工作，但在缺乏统一的顶层设计的情况下，这些努力可能变得碎片化。各机构只能在各自的领域内进行尝试，导致效率低下和资源浪费。此外，机构间的互联平台尚未建立，这意味着未来的参与者在选择保险、基金、银行等不同养老金融产品时可能会遇到信息不对称和选择不便的问题。

如果第三支柱的顶层设计和推进缓慢，整合试点工作和实现政策目标的难度将会增大，这可能影响个人养老金体系的有效构建，降低体系覆盖面和吸引力，最终影响到养老金融市场的健康发展。因此，统一的顶层设计，建立跨机构的协调机制和信息平台，对于促进第三支柱健康发展具有重要意义。

（二）养老金投资管理模式需进一步厘清

我国基本养老保险基金的投资运营已进入实践阶段。我国的基本养老保险以安全第一为原则，委托投资经营是养老保险总余额的一部分。在此基础上，基本养老保险具有较强的风险承受能力，能够承受短期市场波动，最大化利用养老金的长期投资优势，需要避免始终依赖最低保障模式。这种模式会由于合同期限的约束而导致资源配置过于保守，通常以牺牲潜在收益为代价来确保本金不受损失，并不利于养老基金和其他产品的保值和增值。

六、我国农村养老金融发展对策

（一）政府加大金融机构对养老惠普金融的支持

养老金融的发展离不开政府的政策支持和引导。首先，作为宏观调控的实施者，政府需要制定和完善相应的法律法规，并根据发展状况及时修订法案。政府必须将老龄化问题其视为优先事项，创建针对养老管理的专门委员会及金融监管机构，确保老年群体法定权益得到遵守，并对养老金融活动进行标准化管理。其次，还需推动金融、货币政策（下转第17页）（上接第14页）和税收政策的配套改革。最后，构建一个完善的老年人服务网络。政府还应该引领成立多种公益性质的组织和协会，尤其是激励和支持银行、金融机构以及私营部门参与提供养老服务。

政府应做好顶层设计，采取更多措施促进养老普惠金融的发展，扩大农村社会养老保险的宣传和新型金融机构的介入，将社会捐赠与微信、支付宝等APP对接，拓宽参与渠道。同时，在统筹城乡发展的基础上，推进养老保险政策向农村倾斜。此外，为了加强农村养老金融的支持体系，需要改进相关的政策和法规。比如，农村宅基地的资产活化目前受到法律的限制，成为了土地活化和养老资源利用的阻碍，并限制了金融机构的参与。政策应该在试点基础上逐步取得突破。在完善应对农村老龄化的措施方面，将医疗和护理服务相结合的政策执行仍遇到难题，需要进一步规范服务质量和提升管理水平，强化监管架构。同时，建立和完善“时间银行”系统，激发农村养老服务的志愿精神，以满足老年人多样化的服务需求。

（二）商业银行大力发展创新老年人口惠普金融

商业银行正着力推广适合老年客户的金融产品与服务创新，以满足他们的独特金融需求。这些需求特征包括较高年龄、长期资金管理需求及个性化服务偏好。为确保服务精确落实，银行需要进行细致的分类管理。推动养老普惠金融服务创新，需要政府构建相应的养老服务框架，金融机构则在此基础上进行服务创新，以应对不断变化的养老服务需求，这需要多方协作和支持。提升金融服务，旨在提高老年人群的生活品质。对于农村老年人的养老服务需求，应持续关注并精准对接，提供定制化的一站式解决方案。从负债产品角度，金融机构比如银行和信托应推出与老年人需求相适应的存款和理财产品，保障其稳定的收入来源，并创新开发符合养老周期需求的产品。在资产端，应针对老年人群体特点，开发包括养老金、年金、商业保险在内的各类投融资产品、理财产品及房产抵押等融资服务。同时，建立一个服务老年人的综合平台，融合老年人、养老服务机构与政府等相关部门，提供代理支付、购物等服务，以满足老年人的综合金融服务需求。

（三）保险机构完善创新养老保险产品设计和养老保障管理

保险公司作为开展养老保险的关键机构，面对日益严峻的人口老龄化问题时，应致力于创新和完善养老保险产品以及管理服务。首先，商业保险公司需要优化和创新养老保险产品设计，注重开发适合老年人的产品，如住房逆向抵押贷款保险、意外伤害保险，并且合理设定保费。其次，公司应提供积极的养老保障管理服务，发展长期养老保障方案，尤其是在农村地区，将现代保险服务与农村养老服务相结合，提高农村的养老保障水平。为了减少农村保险运营成本，应实施财政补贴和税收优惠等激励政策，并加强宣传，以改变传统养老观念，引导人们认识到商业保险的价值。保险产品应针对不同地区的特定需求，提供定制化服务，保证价格策略具有吸引力，保障水平与农民的支付能力相匹配，支付方式适应农民收入状况，并且保险条款要易于理解和详尽无遗。为激发农民购买商业保险的兴趣，需简化保险流程并提升理赔速度，使农民的潜在兴趣转化为实际购买行为。最后，推动农村地区长期护理保险项目试点，并推广包括小额寿险在内的普惠保险服务。进一步创新金融产品和服务，加大医疗护理和养老服务相结合领域的金融支持力度。探索与实施公私合作（PPP）模式，助力政府在基础医疗和养老服务方面的采购活动。

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（作者單位：中南财经政法大学 湖北武汉 430073）

（责编：赵毅）