功能性分权:赛事审批权改革中“权力悬空”现象治理的逻辑与路径

彭 响，刘 如，戴俭慧

（1.湖南城市学院 体育学院，湖南 益阳 413000；2.苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215021）

2014年9月2日，李克强主持召开国务院常务会议，强调“要简政放权、放管结合，取消商业性和群众性体育赛事审批”[1]；2015年12月21日，国家体育总局印发的«体育赛事管理办法»指出，商业性、群众性体育赛事取消审批[2]。赛事审批权改革涉及权力下放与权力交接两个重要环节，处理不当极易造成“权力悬空”现象[3]30，从而违背赛事审批权改革的初衷。党的十九大报告提出，要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制[4]。陈国权前瞻性地提出以功能性分权解决我国公共权力的分工问题，即建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制[5]。功能性分权强调权力分立的功能属性，而非权力分立的主体属性[6]58，为我国赛事审批权改革中“权力悬空”现象的治理提供了理论视角。基于此，本文对赛事审批权改革中“权力悬空”现象的具体表征及生成逻辑进行深入分析，并探索性地从理论层面分析其功能性分权治理的逻辑与路径，以期为科学深化体育“放管服”改革提供理论支撑。

1 表征与成因:赛事审批权改革中“权力悬空”现象的理论阐释

1.1 赛事审批权改革中“权力悬空”现象的具体表征

1.1.1 赛事审批权下放过程中的权力错配

有学者指出，在“放管服”改革中的权力下放环节，极易出现权责错配、供需错配以及对象错配等权力错配现象[3]30。事实上，除了上述3 种权力错配情形，还存在资源错配现象。

1.1.1.1 权责错配 权责错配是指在赛事审批权下放过程中下放的权力与责任不对等，具体表现在“权大责小”与“权小责大”等问题上。一方面，在赛事审批权下放过程中，群众体育赛事管理仍由政府掌控政策方向，政府集赛事决策权、管理权、监督权、处罚权于一体，而市场和社会组织属于被动参与者的角色，很难与政府形成平等协商的合作机制[7]336。另一方面，在权力下放过程中，放权与接权两方的责任归属没有明确，从而导致权力下放的滥用。政府为降低自身责任风险，往往采用一刀切的机械方式管理群众体育赛事。

1.1.1.2 供需错配 供需错配是指上级部门下放的权力与基层所需权力错位。在放权过程中，通常由上级部门直接决定下级部门的相应职责，即自上而下的单向放权逻辑。这一放权模式处置不当的后果，即上级部门为了规避自身管理风险，将赛事审批等一揽子本不应下放的事权全部下放到基层，基层所需权力却没有下放。体育赛事的举办需要多个部门的协同配合，自上而下的单向放权逻辑导致相关赛事只能完全由市场与社会组织操办，没有政府的支持，各行政职能部门也就有了当观众的理由。

1.1.1.3 对象错配 对象错配是指赛事审批相应权力的下放对象错配。一方面，当前针对体育赛事审批尚未建立相应的实施细则，上级部门向下级部门无差别地下放一揽子行政事权，而未能顾及下级部门的差异化情况。另一方面，上级部门并未对所有权力的具体下放部门作出明确部署，而是将所有权力赋予市场与社会组织，失去了政府部门的保驾护航，社会组织在赛事举办过程中面临诸多不便。为了节省办赛成本，最大程度提高办赛收益，社会组织只能自行决策赛事活动的全过程，因此近年来群众体育赛事问题频发。

1.1.1.4 资源错配 资源错配是指在赛事审批权下放过程中，上级部门将赛事审批这一事权进行了下放，但其所附带的资源却仍由上级行政部门牢牢掌握，如对安保、交通、媒体、医疗、财税等职能部门的调配。此外，赛事审批权下放后，政府部门在赛事举办过程中全程扮演监督者角色，其服务的职能却未能得到充分体现；因而基层组织对广告赞助、办赛场地、交通医疗等资源的获取均处于被动地位。

1.1.2 赛事审批权交接过程中的权力缺位

已有研究指出，在“放管服”改革中权力交接环节极易出现放权主体责任缺位、接权主体承接缺位以及权力交接程序缺失等权力缺位现象[3]30。然而，赛事审批权在交接过程中实际上还存在着权力交接细则缺失现象。

1.1.2.1 放权主体责任缺位 当前赛事审批权重下放、轻交接，上级部门为了追求行政事务上的便利，往往将赛事审批相关事权全部下放，忽视了下放后自身应承担的职责，如对基层职能部门的责任配置、审批承接组织的业务能力培训以及监管等，由此导致赛事审批权下放后基层组织办赛陷入孤军奋战的困局。另外，赛事审批是一项内容广泛、任务繁重的工作，作为放权主体，上级部门并未根据放权需要建立相对完善的赛事审批放权实施细则，导致在审批权下放过程中对可能出现的问题缺乏清晰的应对方案。

1.1.2.2 接权主体承接缺位 接权主体承接缺位是指在赛事审批权交接过程中，由于接权主体能力不足导致的接不住、管不好问题[3]31。赛事审批权下放的权力性质属于事权，因而接权主体获得的权力并无行政功能。一方面，上级部门为积极响应国家“放管服”改革要求，不得不将赛事审批权下放；另一方面，上级部门为保障自身在赛事举办过程中的主导地位，将事权层层下放。由于赛事审批权中附属事权的全部下放，基层组织难以在短时间内妥善承接，在承接权力过程中心有余而力不足，出现“小马拉大车”现象。

1.1.2.3 权力交接程序缺失 在自上而下的改革驱动下，作为行政能力的重要体现，各部门推动简政放权的力度与决心都非常大。正是在急促的改革驱动下，相关改革政策供给过快，导致基层社会组织应接不暇。上一部政策还没落实，下一部政策又出台[8]。体育赛事领域，“放管服”改革推出的系列政策在某种程度上确实有效激发了市场办赛活力，提高了社会组织的积极性。但不可否认的是，赛事审批权下放涉及系列职权的转移，不可能一蹴而就。由此，权力交接程序的缺失便使得赛事审批权在交接过程中出现权力缺位问题。

1.1.2.4 权力交接细则缺失 一方面，尽管国家体育总局陆续出台多部有关赛事审批改革的管理办法，但与之相伴的赛事审批权改革配套制度却迟迟没有建立，这就直接导致在赛事审批权交接过程中上级部门到底下放什么内容、基层部门到底承接什么内容均未能得到明确的限定，进而造成赛事审批一揽子事权全部压给基层组织。另一方面，赛事审批权下放后怎么交接，这是一个需要上级部门与基层组织共同参与的过程。由于权力交接细则缺失，赛事审批权的交接也就成为上级部门的单向行为，基层组织只能被动全部接受。

1.2 赛事审批权改革中“权力悬空”现象的生成逻辑

1.2.1 级别决定权力大小，基层丧失权力选择资格

在当代中国政府间权力设定的纵向维度上，基层部门权力的大小与其行政级别的高低有着极为紧密的关系[9]，也就是说，基层部门权力的大小往往由行政级别来决定。在赛事审批权下放前，国家体育总局统管全国各大体育赛事的审批工作，是体育赛事管理的最高权力部门。在“放管服”改革推动下，国家体育总局将商业性、群众性体育赛事审批等系列事权全部下放至市场与社会组织。在自上而下的放权逻辑下，基层组织没有根据自身需要选择具体权力的资格，只能被动接受，从而导致要么接不住权力，要么需要的权力下不来。

1.2.2 压力驱动权力下放，基层面对权力应接不暇

压力型体制是一种行政压力的运行、分解以及传导机制[10]，其核心是政治化机制，即将上级部门的任务定义为政治任务，使其在完成与执行中获得优先性和合法性[11]。在压力型体制下，放权部门为完成赛事审批权下放这一政治任务，在未经系统研究并制定相应实施细则的情形下将赛事审批等一揽子事权全部下放基层；而基层组织由于行政级别不够，只能消极应付或选择性应对。在压力型体制下，赛事审批权下放的步子迈得太快，基层组织承接权力的能力未能得到充分评估，审批权便已下放。

1.2.3 职能部门相互避责，基层使用权力场域受限

赛事的举办是一项复杂的系统工程，需要多个部门的协同参与。赛事审批权下放至市场与社会组织后，各大赛事的审批不再受官方干预，在整个赛事筹备以及举办过程中，政府等行政部门的参与越来越少，由此决定了赛事举办的非政治任务性质。由于办赛性质的改变，各职能部门在赛事举办过程中所承担的任务不再是政治任务，为了尽可能维护自身利益，降低责任风险，秉持能不管就不管的办事态度，使得社会组织承接赛事审批权后出现“权力悬空”，无法充分发挥权力的部门调动效用。

1.2.4 放权重下放、轻交接，基层承接权力不知所措

当前，放权越多改革越彻底、放权越快改革落地效果越好的认识误区普遍存在于放权改革的各大领域中[3]33，赛事审批权的放权改革也不例外。为积极响应国家深化“放管服”改革号召，快速并尽可能地将赛事审批权下放至基层成为一段时间内体育职能部门工作的重点内容。在自上而下的改革推动下，体育行政部门过分关注赛事审批权下放的速度与力度，往往忽略了自身以什么方式放权以及基层部门以什么方式接权的问题。因此，重下放、轻交接的放权改革最终导致体育行政部门将赛事审批权一放了之，而基层部门不知所措。

2 功能性分权:赛事审批权改革中“权力悬空”现象治理的理论视角

2.1 功能性分权的内涵及其适用性

2.1.1 功能性分权的内涵

社会分工是从事一切社会活动达到预定目标的基本途径以及提高社会活动效率的基本手段[6]47。从本质上来讲，政治体制中所有分权形态都源于分工，公共事务越繁杂，对分工的诉求越强烈，越需要分权[6]54。任何一个政治组织都具有决策、执行和监督三项基本功能，组织内部的功能性分工是维持组织有效运转的基本保障[6]46。功能性分权强调对权力过程的分权，将各权力主体置于决策、执行、监督的权力环节中，并分析其权力关系[6]70。功能性分权具有两个鲜明的核心特征:1）功能性，即同一权力主体可能承担多种功能，在不同的权力运行环节发挥不同的功能，如在赛事审批权下放中，国家体育总局既是“放管服”改革的执行者，也是赛事审批权下放的决策者；2）嵌套性，即在决策权、执行权和监督权行使中存在另一层次的决策权、执行权和监督权，如市场与社会组织在执行赛事审批权过程中同时行使横向的决策权、执行权和监督权。

2.1.2 功能性分权的适用性

2.1.2.1 功能性分权可以实现赛事审批权下放后的权力归位 权力归位是与“权力悬空”相对应的概念，对于当前赛事审批权下放后出现的“权力悬空”现象，唯有实现其权力归位，才能充分发挥赛事审批权下放的市场激活功能。功能性分权强调依据主体的功能属性予以赋权，能够将决策权、执行权和监督权赋予相关职能部门，充分保障赛事审批各大主体的权力，最大限度实现专业人办专业事，进而实现赛事审批权力归位。

2.1.2.2 功能性分权可以完善审批权下放后办赛过程的精细治理 狭义的赛事审批权下放仅局限于审批权本身，而在实际操作中赛事审批权下放包括其系列附属事权。赛事审批权下放后，相应事权由多个职能部门承担，没有政府机构的一纸公文，市场与社会组织举办体育赛事便失去了政策的相应扶持。功能性分权能够将赛事举办过程所需的各种权力下放至具体部门，可以实现对审批权下放后办赛过程的精细治理。

2.1.2.3 功能性分权可以促进体育赛事相关部门的协同参与 尽管当前赛事审批权名义上已经下放至市场与社会组织，但实际上赛事管理仍由政府控制，从而导致在赛事举办过程中各职能部门参与不积极。功能性分权强调各权力的实质归属，倡导以各主体的实际功能赋予权力，能够有效地将赛事审批权及其附属事权下放到实处，从而确保各赛事参与主体拥有实权，进而促进体育赛事相关部门的协同参与。

2.1.2.4 功能性分权可以加强政府与市场、社会组织的协商合作 当前市场和社会组织的积极性未能得到充分激发，与政府难以形成平等协商的合作机制[7]336。功能性分权能够将决策权、执行权和监督权赋予不同的责任主体，同时在各责任主体内部再进行下一层级的决策权、执行权和监督权分权，从而确保赛事审批权及其附属事权能够真正下放至基层组织，进而为市场、社会组织与政府构建平等合作平台提供权力支撑与保障。

2.2 赛事审批权改革中“权力悬空”现象功能性分权治理的运行机制

2.2.1 依据主体功能分权是根本

赛事审批权下放并非是所有赛事相关事权的下放，在实际操作过程中上级部门为了尽快落实“放管服”改革政策，也为了减少自身责任风险，将赛事审批权及其相关事权全部下放基层，导致基层出现有权用不了等“权力悬空”现象。因此，赛事审批权改革中“权力悬空”现象的功能性分权治理必须依据各行为主体的功能进行分权。整个赛事的举办包括赛事筹备、审批、招标、运行等一系列环节，涉及多个职能部门，如安保、通信、交通等。只有将赛事审批权及其相关事权进行功能性分权，依据各行为主体实际工作的职能需要和能力进行赋权，才能充分调动各行为主体的工作热情，确保赛事的正常运行。

2.2.2 有效激发市场活力是目标

“放管服”改革的根本目标在于充分激发市场活力，打造服务型政府。作为体育“放管服”改革的典型代表，赛事审批权改革也以激发市场活力为根本目标。然而，在赛事审批权下放过程中其相关事权未能合理下放，以至于出现“权力悬空”现象。众所周知，激发市场活力在于充分给予市场自主权，让市场在赛事中有的放矢，并起到积极的主导作用。功能性分权强调对决策权、执行权与监督权的分割，使市场中不同的主体拥有不同的权力，并发挥相互促进、相互配合的积极效应。通过功能性分权，赛事审批相关事权得到科学下放，赛事各主体所需权力实现归位，从而有效激发市场活力。

2.2.3 促进部门协同参与是动力

赛事审批权下放后，商业性、群众性体育赛事名义上不再归体育职能部门管辖，但实际上仍由相关行政部门把控。可见，政府仍对体育赛事管理起着决定性作用。由于赛事审批权下放，体育赛事交由市场与社会组织操办，脱离了政府的直接参与，赛事举办过程中各职能部门的协同参与不足便成为“绊脚石”。因此，如何促进各职能部门的协同参与成为通过功能性分权治理赛事审批权改革中“权力悬空”现象的动力来源。在功能性分权理论下，体育行政部门不再是体育赛事的绝对管理者，只是在这个过程中依据职责被赋予相应权力，促进各职能部门之间的协同参与，进而为赛事正常运行提供保障。

2.2.4 多元监督主体参与是保障

赛事审批权改革存在的最大问题就是将一揽子事权打包下放至基层，短时间内基层组织由于能力不足引起的权力交接不适应衍生出一系列赛事管理问题。针对赛事审批权及相关事权下放产生的问题，不仅需要基层组织业务能力培训，同时还必须构建科学、有效的监督机制来鞭策各行为主体切实履行职责，发挥赛事审批权改革所应具有的积极效应。功能性分权不仅纵向地将决策权、执行权与监督权进行分配，同时在三大权力内部对决策权、执行权与监督权进行再分配，保障决策中有监督、执行中有监督、监督中仍有监督，进而保障赛事审批权改革中“权力悬空”现象功能性分权治理的多元监督主体参与。

3 逻辑与路径:赛事审批权改革中“权力悬空”现象的功能性分权治理

3.1 赛事审批权改革中“权力悬空”现象的功能性分权治理逻辑

功能性分权通过“三事分工—三职分定—三责分置—三权分立”[12]27，实现从功能性分工到功能性配置再到功能性赋权[6]55。其中，配置包括职能配置与责任配置，因而功能性配置又可细分为功能性分职与功能性分责。在功能性分权理论中，三事分工是逻辑起点，三职分定是关键环节，三责分置是核心要素，三权分立（决策权、执行权与监督权分立）是逻辑结果[12]27。基于此，本文按照“分工—分职—分责—赋权”的内在逻辑，构建了赛事审批权改革中“权力悬空”现象的功能性分权治理逻辑。

3.1.1 逻辑起点:基于组织效能进行功能性分工

三事是指决策、执行和监督三项事务，三事分工是功能性分权的逻辑起点。在计划经济时代，政府是管制型政府，三事均由政府牢牢把控，因而市场活力受到抑制。随着改革开放的不断深入，为建设社会主义市场经济体制，政府职能发生转变，开始由管制型向服务型转变[13]。基于此，有学者提出服务型政府[14]的概念，党的十九大更是提出建设人民满意的服务型政府[15]。“放管服”改革是政府职能向服务型转变的重要标志，“放管服”改革中的简政放权实际上就是功能性放权。决策、执行和监督三事分工是提高赛事审批效率、科学管理赛事审批的必然要求。功能性分工能够有效地将赛事审批决策、执行和监督等事务进行专业化分工，避免权力错配。因此，在实施赛事审批权下放的工作中，不能一味地将一揽子事权全部下放至社会组织，而应根据组织效能进行功能性分工，做到专业人办专业事。

3.1.2 关键环节:基于组织职能进行功能性分职

功能性分职是伴随着决策、执行和监督三项事务的专业化分工而进行的，是指依据组织的角色定位赋予相应职能，使其在公共事务活动管理过程中能够实施决策、执行、监督职能。在赛事审批权改革中，“权力悬空”现象功能性分权治理的关键环节就是对相关部门或组织进行分职，将赛事审批的决策职能、执行职能、监督职能赋予不同的部门或组织，确保办赛的相关部门与组织拥有各自所需的职能，进而提高办赛效率与管理水平。当前体育赛事问题频发的一个重要原因就在于政府将所有事权全部下放基层，而未能赋予相应职能。事权与职权是两个完全不同的概念，下放事权是为了实现精细化分工，让专业人办专业事；下放职权则是为了让基层组织得到实实在在的职权，从而减少部门之间的沟通成本，提高办事效率。因此，功能性分权治理的关键在于依据组织职能进行功能性分职，为实际需要职能的基层组织提供便利。

3.1.3 核心要素:基于组织责任进行功能性分责

责任与职能是一对辩证统一的概念，有什么样的职能就有什么样的责任，责任划定的准则即职能[16]4。明确的组织责任是有效组织的另一个基本特征[6]49。功能性分权既强调权力的相互协调，也强调权力的相互制约[17]，这种制约机制来源于功能性分责，即三责分置。权力的下放之所以出现“悬空”，一个重要因素就是权责之间的错配。在简政放权理念中，放的既有权力也有责任。然而，在实际操作中却出现两种极端趋势:1）权力与责任全部打包下放，即将基层组织不需要的权力以及无法承担的责任全部下放；2）给责不放权，即将责任下放至基层组织，但保留权力，使得基层组织缺乏相应职能。基于此，赛事审批权改革中“权力悬空”现象的功能性分权治理的核心要素就是基于组织的责任进行功能性分责，确保在审批权下放的同时，基层组织能够依据自身职能定位承担相应责任，避免出现放权后责任全包的不良局面。

3.1.4 逻辑结果:基于组织目标进行功能性赋权

功能性赋权是功能性分权体系的逻辑结果。就赛事审批权改革而言，其“权力悬空”现象的功能性分权治理的最终结果就是实现赛事审批决策权、执行权和监督权的组织分化。从目标导向看，功能性分工解决的是赛事审批决策、执行与和监督三项事务的专业化分工问题；功能性分职解决的是基层体育组织赛事审批决策、执行和监督三项职能缺失的问题；功能性分责解决的则是赛事审批决策、执行与监督三项职能的权责不对等问题。事实上，功能性分工、分职以及分责都是为最后的功能性赋权而服务的。换言之，赛事审批事务的分工、职能的设定、责任的履行最终都需落实到赛事审批权力的赋予上[16]5。通过专业化分工以及职责的分配，将赛事审批按照决策权、执行权和监督权的形式赋予基层体育组织，从而真正实现其实体化运营。

3.2 赛事审批权改革中“权力悬空”现象的功能性分权治理路径

3.2.1 制定赛事审批放权细则，明确权力主体职责

3.2.1.1 明确赛事审批权下放后的部门具体分工

在赛事审批权下放后，基层体育组织由于其职能的有限性，无法承担赛事审批全部职责。因而在赛事审批过程中还涉及一系列相关事权的具体分工问题，这些事权覆盖多个职能部门，如医疗、安保、交通、通信等。由此，应将赛事审批等系列事权依据组织的功能进行具体化分工，协会主要负责赛事审批，市场与社会组织主要负责赛事筹办，各行政职能部门主要负责协助办赛。此外，由于基层组织缺乏行政功能，应将赛事进行等级划分，针对不同级别的赛事制定详细的医疗、安保、交通等人员数量配置细则，确保各行政职能部门在细则指导下协助办赛，从而确保赛事审批的行为主体各司其职、协同合作。

3.2.1.2 明确赛事审批权下放后的部门具体职责

分职能够实现权力的精细化配置，提高工作效率；分责可以明确各行为主体应当履行的责任，增强其担当意识。由于赛事举办需要交通、医疗、安保、通信等部门的协同参与，因而国家体育总局应对赛事审批权下放后各部门职能与责任进行具体配置，并以制度的形式将各部门所具有的职能以及应承担的责任呈现出来，落实谁出事谁负责的问责机制，确保各部门有权可用、有责必究。

3.2.1.3 明确赛事审批权下放的具体程序 权力交接程序的缺失是赛事审批“权力悬空”的一个重要体现。放权太快、交接程序缺失使得基层体育组织应接不暇，同时由于业务能力不足，最终导致无法较好地承接赛事审批权。基于此，应细化赛事审批权下放的具体程序，明确“权力下放—权力交接—权力承接”[3]31的赛事审批权下放流程，加强3 个阶段的主体业务能力培训，增设接权主体承接权力的缓冲期，确保赛事审批权放得下、接得住。

3.2.2 依据赛事需要分配事权，促进权责供需匹配

3.2.2.1 明确赛事审批由基层体育组织决策 就赛事审批这一本体而言，国家体育总局无疑已将权力下放至基层体育组织，由此，在群众性、商业性体育赛事审批过程中，决策权应由基层体育组织充分行使。地方政府等行政职能部门不可过度干预赛事审批，确保赛事审批权真正下放到位。当然，由于功能性分权理论强调决策权还包含另一层次的决策权、执行权与监督权，因而在赛事审批决策内部决策、执行和监督必然还有相应组织与部门的参与。

3.2.2.2 强调赛事举办由体育组织及各行政职能部门共同执行 赛事审批权下放后，尽管赛事审批程序得以简化，市场办赛活力得到有效激发，但基层体育组织办赛面临的障碍反而有增无减。根本原因在于当前只关注赛事审批权下放，忽略了赛事审批后办赛执行权的分工配置，导致基层体育组织无法调动相关职能部门参与办赛。基于此，必须强调赛事举办的执行权由体育组织以及各相关行政职能部门共同承担，将赛事举办按照主体职能进行条块化分割，每一模块均由相应的职能部门负责，确保赛事举办的精细化分工，从而强化相关行政职能部门的责任意识。

3.2.2.3 明确赛事审批与举办由各行政职能部门、社会组织、市场等主体共同监督 只有明确赛事审批后相关事务监督权的行使主体，才能增强相关组织与部门的监督责任意识，更好地促进赛事的开展。赛事审批权下放后，政府更多地扮演监督者角色，而当前我国社会治理强调多元主体参与，赛事审批与举办的监督权应由各行政职能部门、社会组织、市场等主体共同承担，也只有这样才能促进权责的供需匹配，规避赛事审批的“权力悬空”。

3.2.3 加强三权横向嵌套配置，建立权力监督机制

3.2.3.1 加强赛事审批决策权横向嵌套配置 国家体育总局将群众性、商业性赛事审批权下放至各基层体育组织后，赛事审批的决策环节由体育组织掌握。从传统观点看，应加强赛事审批的监督[18]。笔者认为，这种监督逻辑是一种外在秩序的构建，无法从根本上解决问题。基于此，应在赛事审批决策内部再建构一套完善的集决策、执行、监督于一体的权力体系，各级体育部门充当决策者，基层体育组织扮演执行者，市场扮演监督者，使赛事审批决策在完整、科学的内部决策、执行、监督体系中完成。

3.2.3.2 加强赛事审批执行权横向嵌套配置 赛事审批执行权与决策权有不同的权力行使过程，决策权体现在规则、设计等宏观构架层面，执行权体现在具体审批行为的执行操作中。尽管依据赛事审批放权细则可以做到决策有规可依，但在执行层面仍会因各种因素的干扰而出现偏差。因而在赛事审批执行权内部同样需要建构一套完善的权力监督体系，确保赛事审批在执行过程中同样存在决策、执行以及监督行为，从而强化权力的相互制约，保障赛事审批的公平、公正与科学[19]。在赛事审批执行权的横向权力体系构架中，基层体育组织扮演决策者，各职能部门担当执行者，政府、社会组织则充当监督者。

3.2.3.3 加强赛事审批监督权横向嵌套配置 监督权中有决策、执行与监督是功能性分权体系的特殊之处。在传统的监督权使用中，监督主体往往由第三方机构或组织担任，其本身的合法性缺乏有效监管，在赛事审批的监督过程中难免出现办赛主体与第三方组织暗箱操作等问题。因此，依据功能性分权理论，在赛事审批监督权内部同样需要建立一套完善的权力监督体系，决策者由各行政职能部门承担，执行者由第三方充当，监督者则由政府和市场共同担任。只有实现赛事审批监督中有监督，才能最终保障第三方组织的监督效果。

3.2.4 强调赛事审批过程分权，细化权力承接程序

3.2.4.1 确立宏观层面的过程性分权逻辑 决策权主要体现在赛事审批环节，权力主体是各基层体育组织；执行权主要体现在赛事举办环节，权力主体是各基层体育组织、各行政职能部门以及各参赛主体；监督权主要体现在赛事监督环节，权力主体主要是政府及其下属的各行政职能部门、市场、第三方组织等。只有以过程性分权的逻辑将赛事审批分成决策、执行和监督3 个环节，并明确各环节的相关权力主体，才能实现赛事审批权力的精细化下放，从根本上推动权力归位。

3.2.4.2 加强赛事审批后举办环节的过程性分权

赛事审批权改革中“权力悬空”现象最突出的表现就是办赛过程的艰难。在赛事审批权下放前，各大赛事均由政府职能部门管控操办，在办赛过程中各职能部门的调动较为轻松，部门之间的沟通也较为顺畅。审批权下放后，一刀切式的放权逻辑使得政府等行政职能部门全部退出办赛过程，导致基层体育组织办赛无法使相关行政职能部门参与，进而诱发系列赛事问题。基于此，必须强化赛事举办环节的过程性分权，将赛事举办执行权进一步细化，明确各职能部门的权责归属，最终形成基层体育组织负责赛事审批、各行政职能部门共同办赛的良好局面。

3.2.4.3 细化赛事审批权下放的承接程序 权力承接是赛事审批权下放程序的最后一个环节，承接不当将直接造成“权力悬空”。上级部门应与接权主体进行详细的业务交接，在接权主体掌握审批业务后先进行一段时间的实习操作，针对操作中出现的问题及时予以培训与指导，确保接权主体业务娴熟，从而实现上级部门下放的赛事审批权在基层得到妥善承接。此外，赛事审批权由基层体育组织承接后，上级部门应及时配备专业人员给予技术支持，直到基层体育组织将赛事审批权接稳后再选择动态性退出。

4 结语

赛事审批权改革是体育领域落实“放管服”改革政策的一项重要举措，然而赛事审批权改革中存在权力错配与权力缺位等“权力悬空”现象。功能性分权强调对权力过程的分权，为赛事审批权改革中“权力悬空”现象的治理提供了可能。基于此，本文分析了赛事审批权改革中“权力悬空”现象功能性分权治理的运行机制，并从逻辑起点、关键环节、核心要素、逻辑结果4 个层面探讨了赛事审批权改革中“权力悬空”现象的功能性分权治理逻辑，提出了其功能性分权治理的实现路径，为赛事审批权改革中“权力悬空”现象的治理拓展了新的理论视角，对于科学推动体育“放管服”改革具有一定的理论指导意义。