油田企业低效土地价值最大化研究

褚夫志

[中石化胜利海上石油工程技术检验有限公司,山东 东营 257000]

土地是生产之要、生存之本、生态之源、自然之基,是最宝贵、最稀缺、最重要的资源。党的十八大以来,随着我国生态文明建设的不断深入,国家对存量土地管控力度不断加大,节约、集约利用国土资源成为新常态。油田企业是高“耗地”型企业,土地资产存量巨大,持有成本较高。长期以来,伴随着油田开发建设调整以及企业改制、专业化改革、企业办社会职能移交等工作的开展,产生了土地权属不清、闲置、被占用等一系列遗留问题,为土地管理工作带来诸多挑战。

一、油田企业土地用地特点

(一)存量土地总量大

国内老油田企业经长期勘探开发,在大规模发展时期取得大量用于生产、生活、基础设施建设用地,形成规模庞大的土地资产。如国内某大型油气田企业经60年勘探开发,形成69个主要用地单位,分布在国内东、西部共8 市28 县(区),具有点多、面广、用地复杂等特点。其存量土地主要形成于其大规模开发时期,用地需求快速增长,国家和地方政府划拨荒地和农用地给油田企业用于农业生产、兴建水库、道路等基础设施建设,这成为造成如今土地资产规模庞大的主要原因。

按照土地用途,油田企业土地主要用地类型为建设用地,除用于油气井、各类场站、油区道路、管道管网等主要生产设施外,部分土地用于办公、消防、防洪排涝、防风、防沙设施等生产辅助设施建设,同时油田企业存有大量的农业用地。

(二)土地成本总额高

1.存量土地总持有成本高。2015年,国家对油气生产设施用地恢复征收土地使用税后,城镇土地使用税单位税额大幅增加,对油田生产经营影响较大。如某地一级土地税额由8元/平方米增加至14.4元/平方米,同时授权经营土地的土地租金标准有较大幅度增加。自2000年开始,授权经营土地年租金经多次调整,由最初的3.53元/平方米上涨至23.85元/平方米。

2.新增建设用地取得成本攀升。2012-2014年间,某油田企业平均新增用地成本为11万元/亩;2014-2021年间,青苗补偿、地上附着物补偿、耕地开垦费、征地补偿费、社会保障费等费用标准多次提高,其中,2021 年新增建设用地平均成本达25.3万元/亩。

二、油田企业土地面临问题及成因分析

基于油田建设用地,对具有代表性的城中油区、滩海油区进行调研,从土地利用效率、创效能力以及存在风险等方面进行分析,总结归纳典型共性问题。低效土地问题主要表现在土地未有效利用,土地持有成本与价值不匹配,冗余成本高,并伴生或衍生一系列风险。

(一)土地存在问题

1.土地创效潜力有待深挖。目前,油田企业低效土地占用地总量比例高,主要为闲置土地和被占用 (被侵占)土地,是油田土地存在的主要问题。

2.非必要土地成本尚待优化。土地非必要成本包括被占用 (被侵占)、实际与计税面积不符 (税源重复、已移交收储未减税等)、优惠政策未充分利用等情况土地的持有成本。

3.安全环保及经营风险有待消除。油田作为土地使用权人,不仅承担低效土地及地上资产范围内发生安全环保事故带来的赔偿和罚款风险,还面临着低效土地资产流失、税务合规等经营风险。

(二)问题成因分析

1.机制不灵,协同不足。一是油田企业直属单位与县区缺乏常态化沟通机制,地方部门重视程度不够。油田直属单位与各县区在协调上缺乏常态化沟通机制,解决问题进展缓慢。二是油田业务部门、直属单位间存在业务壁垒,形成信息孤岛,缺乏业务联动,业务间衔接不畅,对相关标准、条件理解存在误差,处理业务缺乏系统考虑和信息支持,以致土地管理业务事倍功半,甚至积累形成风险和隐患。

2.管理粗放,手段落后。一是土地精细化管理能力不足。表现在管理人员配备不足,土地权属法律保护责任意识不强,土地权属保护制度执行不到位。二是土地资产管理和价值管理薄弱。油田企业暂无完整的土地评价体系衡量当前土地的市场价值,以土地取得成本来评估土地价值存在较大偏差,土地盘活方向不明。三是部分土地税源数据来源繁杂。油田企业土地税源数据来源多样,各单位对减免信息填报尺度掌握不同,缺少统一数据、证据支撑,部分土地税源实际数据与税源申报情况存在差异。

3.外因复杂,缺乏对策。油田用地政策环境多样,大量土地历史遗留问题多涉及地方利益,成因复杂,困境多样。如城中油田与滩海油田管理难度存在明显差别,整装油田与零散油井的管理差异,模拟法人派出机构存在极大限制,自有划拨土地与授权经营土地管理方式不同,闲置、外部占用、改制单位占用土地退出困难,税源核减条件苛刻,问题长期积累。解决这些问题需要油田内部多部门配合,对外需协调众多的政府部门,涉及环节冗长,缺乏灵活有效的解决措施和手段。

三、实施对策

坚持问题导向、系统思维,将价值理念贯穿土地流转全过程,努力优化调整土地结构,激发土地资源创效潜能,实现低效土地价值最大化,是推进油田企业可持续高质量发展的有力措施,也是落实国家土地政策、践行绿企建设使命担当的具体体现。

(一)土地结构优化调整策略

为提高油田企业土地使用效能,基于油田土地可持续、集约化利用原则,研究制定土地结构调整、低效盘活等策略。

1.实施 “占补平衡”指标调整策略,“满足用地需求”和 “土地优化工作”平衡发展。一是坚持服务油田高质量发展的目标导向,优先考虑在产能建设用地、合作开发用地等方面开展土地置换方式解决 “地下有储量、地上无空地”的突出矛盾,进一步推进闲置土地的分类分级储备管理。二是增加 “占补平衡”指标。对符合复垦整治条件的低效土地,整理为可耕土地,建设高标准水浇地和水田,获取建设用地指标或耕地 “占补平衡”指标。三是油田内部实施未利用土地开发项目,通过油田自主实施土地复垦转为耕地,形成内部 “占补平衡”指标库。

2.实施闲置土地盘活策略, “保障主业发展”和 “创新优化利用”齐驱并进。一是内部调剂盘活使用。打破使用单位界限,在油田范围内共享土地资源,充分盘活低效土地,发挥油田土地规模优势,实现更大价值。二是创新集约利用模式。实施 “丛式井组、集成建站、道路共享”等集约用地模式,拓展推进井工厂建设,研究压缩井场用地面积方案,建立不同井场类型的标准化用地标准。三是新能源建设项目利用。结合油田土地应用场景,探索油田井场与周边土地综合利用项目,充分利用零散土地,整合用于分布式光伏项目建设。四是推动政府收储或置换。积极融入地方政府城市和产业发展规划,将零散分布的废弃闲置井场、站点土地主动退出,取得收储收入或置换用地指标。

3.实施被占用土地清理策略,“解决遗留问题”和 “控制土地成本”交互推进。一是加强市政设施规划占用土地清理。严格依照法定权限和程序征收油田土地,完善土地和地面资产移交协议,确保有迹可查、资料完整,争取政府合理的补偿和税费减免。二是加强外部企业及个人侵占土地清理。对于已被侵占土地,协调地方政府部门现场定界和执法。对于无法清理退出的,协调政府收储并出让给占用单位。如果协调无果的,可以通过法律诉讼途径解决问题。三是清理改制企业使用油田土地问题。通过变更土地使用权,政府收储后出让改制企业或由改制企业承担土地持有成本。对于实施困难的,上报集团公司,争取出台专项政策。四是内部单位占用土地问题清理。通过完善关联交易、内部租赁等方式,消除合规风险。

4.实施减税增效策略,需要 “土地税费筹划”和 “内外协同协调”会同促进。一是加强有节税潜力的土地优惠政策的研究工作,挖掘新的节税创效点,合理地开展纳税筹划,积极推进实施。二是加强油田税务部门与资产部门、油地部门协调,完善税企沟通渠道,细化业务流程,以土地使用权为基础依法调整税源,确保减税创效高效、合规。

(二)土地结构优化调整配套措施

1.强化规范指引,健全制度体系。源头管控是实现土地结构优化调整的前提与保障。按照“谁用地、谁管理”的原则,落实问题源头。强化用地单位防控责任,分层级落实监管责任,将土地监察管理纳入油田风险管控责任考核。对新形成的报废井场、站场等闲置土地资产,要用地单位及时统计上报,加强土地巡护管理,杜绝新发侵占行为,保护土地结构优化调整成果。

土地清查是开展土地结构优化调整的基础。以土地使用单位为主体,以油田所有土地信息、资产数据和税源数据为清查范围,建立土地资产定期清查制度,挖掘低效土地增值潜力。成立土地资产清查工作领导小组,综合运用技术手段,集合精干力量,保证资产清查质量,形成土地专项清查报表和清查报告。

潜力评价是促进土地结构优化调整的重要依托。在中石化、油田低效土地确认标准基础上,着眼土地经营工作高质量发展,运用土地整理理论、可持续利用理论,建立土地增效潜力评价制度,客观评价土地价值与增效空间,挖掘土地增效潜力,实现土地资源价值最大化。

高效运行是实现土地结构优化调整目标的关键。重视过程控制与疏导,遵循价值引领、效益化考核、激励与约束并重、结果考核与过程考核相结合的原则,充分发挥制度规范指引作用,修订涉地业务管理办法和优化盘活工作运行制度,完善实施细则,梳理优化节点设置,疏通内部阻点,清晰界定土地、资产、税务、法律、巡护、生产等所有涉地工作节点的业务范围,增强业务衔接,畅通土地结构调整优化工作运营机制,促进低效土地利用整治深入开展。

2.强化组织保障,明确责任界面。以低效土地为实现油田土地结构调整优化的主战场,充分发挥两级土地管理机构管理职能。设立土地经营管理委员会,发挥引领和堡垒作用。土地经营管理委员会对土地权属保护、历史遗留问题解决、内部调剂、土地整治专项管理、土地优化利用、处置管理、土地管理信息化建设等重大问题提出总目标、总规划,指导下设专项管理委员会开展土地结构调整优化工作。专项管理委员可以充分发挥其 “管理+专业技术”优势,统筹协调直属单位土地调整优化工作,指导监督措施落地与过程监控。落实直属单位和业务部门攻坚责任。直属单位是本单位所管理和使用土地的责任主体,也是土地优化利用、处置管理、土地权属保护、历史遗留问题解决、土地整治、信息化建设的实施主体,全面负责核实土地现状规划、土地利用规划等宗地信息,初步确定土地优化利用方向和方案,配合低效土地整治、利用方案的实施。其他业务部门承担土地结构调整优化任务环节的,应当对相关业务承担协同责任。

3.强化手段支撑,完善系统建设。土地信息系统完善见实效。强化低效土地利用动态跟踪与过程管理功能,融合资产数据、不动产管理数据以及税务数据,提高土地集约化管理水平。一是土地数据治理抓实质。着手建立集网络、多媒体和GIS 技术于一体的不动产管理信息系统,实现存量土地的价值化管理,为土地评价与经营决策提供有效的信息支持。二是信息协同手段出实招。构建信息交互渠道,实现土地管理与财务管理信息穿透,消除业务壁垒;优化分析模块,实现土地运营数据对比分析,提高管理效率。

(三)实施原则和路径步骤

1.实施原则及方法。一是坚持系统思维,统筹谋划保运行。系统性开展土地资源优化管理工作,统筹协调,上下联动,左右兼顾,内外联通,直面问题,科学实施,逐级落实,系统性推动土地资源结构性调整。二是坚持问题导向,土地评价挖潜力。树立 “问题意识”,整合土地数据,进行土地清查,分析土地现状,及时发现问题,准确分析问题,根据外部经济、技术和环境等的不断发展与变化,定期检查与动态评价。三是坚持价值导向,分类施策促创效。剖析低效土地问题成因,将问题进行归类,分类制定措施,一地一分析,一地一对策,科学制定土地利用方案,优化盘活,高效利用,深入挖掘土地创效潜力,全面提升土地资源价值。四是坚持目标导向,分级实施抓落实。确定油田土地盘活总体创效目标,在各部门、各层级单位、各岗位和业务环节层层分解,形成横向到边、纵向到底的全方位目标责任体系。遵循 “谁使用,谁管理,谁负责”原则,逐级落实责任,将低效土地优化工作做实做细。

2.实施路径及步骤。一是开展土地清查,实施数据治理。油田企业以直属单位为基本清查单元,运用统一的清查标准开展土地清查,整理土地数据信息,建立跨业务的全面、真实、统一的数据库,为土地深入精细管理打下基础。二是进行土地评价,制定优化方案。基于土地增效潜力评价制度,针对不同类型、不同用途、不同区块条件下土地,结合土地问题状况和优化盘活影响因素,因地制宜实施一地一策,制定土地最优盘活方案。三是强化绩效考核,推进优化盘活。明确土地管理单位实施主体责任,加强土地管理单位层级考核激励,系统性推动措施落地。在具体工作落实上,因地制宜地进行评价,细化工作目标,制定针对性应对措施,加强组织协同,推进各业务环节落实。