食品质量公益诉讼的检察新路

宋晓红 金云逸

食品质量问题的解决与制度的构建和完善密不可分。有必要寻找一条食品质量公益诉讼新路，以检察机关的检察公益诉讼职能为串联，探索在检察履职中促进食品质量问题的系统性解决。

食品质量公益诉讼概述

中共中央、国务院于2023年2月印发《质量强国建设纲要》，其中第十点“推进质量治理现代化”中，第二十五项明确指出：“支持开展质量公益诉讼和集体诉讼，有效执行商品质量惩罚性赔偿制度。”纲要还强调：“要严格落实食品安全四个最严要求，实行全主体、全品种、全链条监管，确保人民群众舌尖上的安全。”由此，“质量公益诉讼”的概念首次被提出，体现出我国对质量建设的高度重视。食品质量作为质量建设的重要内容之一，也值得高度关注。

根据我国《食品工业基本术语》中的定义，食品质量是指“食品满足规定或潜在要求的特征和特性总和，反映食品品质的优劣”。“食品质量”的内容具有明显的时代性：传统意义上的食品质量主要着眼于食品的色、香、味、形态、质构和食品的组成，现在已经扩展到食品的安全和营养等方面，这与人民对生活品质的追求是相契合的。

食品质量公益诉讼是公益诉讼的重要组成部分，其可能涉及对食品品牌的打造、对食品服务质量的要求等，从而可能与知识产权等领域出现交叉融合。因此，其实质上较食品安全公益诉讼更进了一步。检察机关作为提起公益诉讼的重要主体之一，是保障食品质量、促进依法行政、维护社会利益、构建食品质量体系的重要一环。

完善惩罚性赔偿制度

《质量强国建设纲要》中，与质量公益诉讼并列，同步提出“有效执行商品质量惩罚性赔偿制度”。我国的惩罚性赔偿制度始于《消费者权益保护法》，后续，在食品、药品等领域陆续设立了惩罚性赔偿制度。由此可见，我国目前立法中存在的惩罚性赔偿条款，基本都适用于消费者权益保护领域。惩罚性赔偿制度目前在检察实践中的应用還不能称得上广泛，本文仅以赔偿金管理的实践桎梏为例进行探讨。

有学者认为，在我国环境民事公益诉讼中，胜诉资金的归属与支配情况不明。环境公益诉讼胜诉后的赔偿金由谁支配、如何管理，存在法律规定不明、实践做法不一的问题。类似的问题在食品质量公益诉讼中也同样存在。具体而言，可分为赔偿金账户主体不明和赔偿金使用管理不清两大问题。

食品质量是质量建设的重要内容

从赔偿金账户主体的角度看，目前存在的做法有：在法院、检察院或提起公益诉讼的社会组织内部设立公益资金账户、将赔偿金收缴国库等。2023年10月31日下发的《上海市人民检察院公益诉讼检察廉政风险防控工作规定》中，首次明确了在检察机关内设立公益诉讼专项资金账户的有关规定，为检察机关的赔偿金账户主体地位提供了规范支持。但该规定位阶较低，是上海市的地方性工作规定，且对相关操作细则的构建尚不具体，仍有待在实践中开展试点并及时反馈，形成普遍性做法，进而构建起更合理完善的制度体系。

从赔偿金管理使用的角度看，现有的法律法规更多地停留在倡议性条文，尚未对公益诉讼资金的支取管理和用途等做出具体规定。

笔者认为，结合检察工作实际，可以从以下角度对检察机关赔偿金账户管理制度进行构建。一方面，构建专款专用的食品质量赔偿金账户。此处的“专款专用”有两层含义：一是当有受侵害的实质权利人，就检察机关已提起公益诉讼并获得惩罚性赔偿的同一违法行为提起私益诉讼时，可以基于法院判决从检察机关赔偿金账户中获得相应的赔偿款；二是当惩罚性赔偿款在支付给实际被侵权人后仍有结余时，这部分款项应专款用于食品质量相关体系的建立和维护，以及用于食品质量监督管理工作和相关公共服务、公共产品的提供。另一方面，完善赔偿金支取监督制度。监督主体有二：一是专业审计部门，以介入审计的方式，监督检察机关对赔偿金的合理使用和兑付；二是社会公众，由检察机关定期公开赔偿金支取使用情况，接受社会监督。

“检察公益诉讼+支持起诉”

鉴于食品质量惩罚性赔偿在检察公益诉讼领域的适用尚存在资金处理等问题，“检察公益诉讼+支持起诉”是值得探索推进的新办案模式。该模式的法理基础为《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十六条第二款的规定：消费者个人可以基于民事公益诉讼生效裁判认定的经营者不法行为，向法院提起诉讼。具体而言，即由检察机关经过调查取证、诉前检察建议、起诉等流程，请求法院裁定确认经营者的违法事实、侵权责任及赔偿等问题。以此为基础，由实际受到侵害的个人向人民法院提起侵权之诉，提出惩罚性赔偿等诉讼请求。检察机关可以对此进行支持起诉。

在这一模式下，通过对事实、责任问题和赔偿问题的拆分，一方面能够充分发挥检察机关调查取证的优势，有助于快速固定案件证据、明确案件事实；另一方面能够减少被侵权人的起诉成本，从而最大限度调动其起诉积极性，也使得赔偿金能够真正落实到受损个人。

目前，“检察公益诉讼+支持起诉”模式已在广东省初步实践：针对某健康科技公司虚假宣传、夸大产品功效、诱导消费等对众多不特定消费者的欺诈侵权行为，区级检察院作为支持起诉单位，由省消费者委员会向法院起诉，在提出被告停止侵权行为、公开赔礼道歉的诉讼请求的同时，请求法院认定被告对消费者实施了欺诈行为，支持权益受损的消费者自行提起诉讼，或由消委会支持相关消费者提起集体诉讼，要求对消费者进行相应的经济赔偿。

深化公众参与提高认可度

从宏观的角度，公众参与是司法为民的重要体现。公众参与和司法为民的核心都是“人民”，司法的方式是人民参与，司法的目的是保障人民权益，两者相辅相成。“人民司法”是司法民主价值的体现，也是司法公正价值的保障。

从微观的角度看，公众参与贯穿检察公益诉讼全流程。在线索收集端，公众的投诉举报是检察公益诉讼案件的重要来源之一。对于较为集中的类型化问题，如某类有害人体健康的添加剂在食品中被广泛添加、餐饮企业加工不规范可能导致食品问题等，检察机关可开展案件化办理，以个案推动社会综合治理。在调查取证环节，对于诸如食品质检数据分析、非法添加制剂品类及其危害性等专业性问题，可借由相关领域专家等外脑助力，明确公共利益受损情况，有助于案件高质高效办理。

公民在听证环节的广泛参与，是目前检察公益诉讼公众参与的集中表现形式之一。对于在事实、法律、具体处理措施等方面存在较大争议，及可能造成广泛社会影响的案件，应通过听证的形式广泛听取意见，在利益和观点的交锋与平衡中疏通堵点，助力案件办理。在案件办理后期，邀请公众参与“回头看”，对整改成效进行综合性评估，共同确认履职整改到位情况，提升检察办案工作显示度，也让办案监督有始有终。检察办案全流程公众参与，将有助于形成食品质量公益诉讼的良性循环，让人民群众切实感受到食品质量的提升。

民生之本在于衣食住行。食品质量关系到人民群众的切身利益，是质量强国建设的重要抓手和组成部分。在质量建设水平与经济发展水平仍存在差距的当下，如何以检察履职助力食品质量管理体系的完善、满足质量建设需要，如何发挥体制优势解决现实问题，还需要不断思考和研究。

（作者单位为上海市徐汇区人民检察院）

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com